乡村振兴视域下建立健全脱贫人口防返贫监测、核查、响应机制研究*
——以张家口坝上地区农村为例

曹永峰 ， 曹爱荣

（1.中共张家口市委党校，河北 张家口 075061；2.中共赤城县委党校，河北 张家口 075061）

2021年，习近平总书记在庆祝建党100周年大会上向全世界庄严宣告，经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题[1]。可以说，2021年是脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的关键之年，同时也是全面实行乡村振兴战略元年。张家口地区作为贫困多发地区，在脱贫攻坚过程中取得非凡的成就，全市12个贫困县、130多万贫困人口实现脱贫。在乡村振兴过程中，如何巩固脱贫攻坚成果，防止脱贫人口再返贫是各级政府面临的重大课题。本文立足于张家口坝上地区脱贫人口防返贫监测、核查、响应机制建立现状，分析存在的问题，并结合国内防返贫机制建立先进经验，研究健全和改进防返贫监测、核查、响应机制的途径，为当地政府农村政策制定提供理论支持。

1 脱贫攻坚过程中张家口坝上地区防返贫机制建立现状

张家口坝上地区昼夜温差大、干旱少雨、全年无霜期短，农业发展滞后，贫困发生率高，是张家口脱贫攻坚工作的重点地区。通过各级政府的不懈努力，贫困人口摆脱绝对贫困，实现脱贫。然而，由于气候和地理环境等因素，坝上地区农业发展滞后，经济效益低下，脱贫人口仅靠第一产业很难保证稳定的收入，在面临疾病或家庭重大变故时，容易发生返贫现象。所以，在乡村振兴过程中，张家口坝上地区防返贫机制的建立健全尤为重要。

课题组调研发现，张家口坝上地区各县均已建立防返贫机制，但机制中包含的具体内容各不相同，覆盖的范围也有所不同，响应的实效性也有差别。

1）就具体机制来看：由于坝上地区各县的具体县情不同，防返贫机制也有所不同。例如，康保县以建立动态监测、综合救助、公益就业等8个平台为载体，巩固脱贫成果，防止返贫现象的发生；张北县以监测、识别、干预为主要手段，通过农户自主申报、干部走访排查、部门筛查预警等方式及时对返贫现象进行干预。

2）就覆盖范围来看：虽然各个县区建立了自己的防返贫机制，但是覆盖范围大不相同。有的县区以脱贫人口为主要监测对象，有的县区将农村人口进行全覆盖。覆盖范围不同，监测到的返贫数据就会不同，同时防返贫机制的有效性也就不同。

3）就响应实效性来看：响应实效往往决定防返贫机制干预效果。例如，某农户因农田受病虫害影响严重减产而直接影响家庭收入，同时该农户无其他经济来源，该农户当年就有返贫风险。如果政府在农户受灾时及时干预，通过临时救助或培训就业等方式及时解决农户的收入问题，该农户就不会返贫。有的县区就响应机制来看实效性很强，而个别县区在防返贫过程中依然遵循“入户核查核实、村级评议公示、乡镇核查初审、县级比对审定”等一系列复杂工作程序，等审定结束后，该农户大概率已发生返贫现象，虽然会通过救助等手段使其脱贫，但是实效性已大大降低。因此，防返贫机制的响应实效性直接决定该机制的效果。

2 张家口地区现有防返贫机制存在的问题及成因分析

2.1 存在的问题

课题组通过调研发现，张家口地区现有的防返贫机制还存在许多问题，具体如下。

2.1.1 防返贫监测机制不够健全

防返贫监测机制是防止脱贫人口返贫的第一道防线。监测预警机制是否健全，直接决定是否能及时发现边缘人口，从而影响后续防返贫干预机制的有效性。然而，调研发现，坝上各县虽然建立了防返贫监测机制，但是仍不够健全。有些县区只利用大数据平台，而有些县区则仍采用入户核查的方法。虽然各方法各有长短，但是只有将各种方法有机结合，找到人工与技术的有效结合点，才是真正完善的监测机制。

2.1.2 防返贫核查机制数据质量不高

防返贫核查机制的建立，可以有效地识别边缘人口及返贫人口，并能及时通过响应机制进行干预。调研发现，虽然各县区都有建立防返贫核查机制，但是在具体操作中，仍主要依靠乡村两级基层政府和驻村工作组，县直具体职能部门参与度低，核查数据质量不高、大数据平台数据不够准确等问题依然存在。

2.1.3 防返贫响应机制滞后

防返贫响应机制是防返贫机制中的重中之重，直接决定防返贫干预效果。正如前文所述，个别县区防返贫响应机制滞后，工作流程复杂，认定时间长，干预实效性差，帮扶措施不能及时有效落地，从而影响巩固脱贫攻坚和实现乡村振兴的大局。

2.2 原因分析

现有防返贫机制存在问题的原因主要有以下几个方面。

2.2.1 基层治理能力有待提高

防返贫机制不够健全的问题，归根到底是部分基层政府治理能力有待提高。一是部分政府服务意识有待提高；“三农”问题归根到底是农民问题，同样防返贫机制的建立同样是解决农民的问题。于建嵘教授认为：“因利益分化和冲突及基层党政行为失范造成的农村权威结构失衡，是农村社会冲突的基础性根源。”[2]而在现实中，部分基层政府“官本位”思想仍然突出，机制的建立脱离普通农户的实际需求，存在“两层皮”现象，一面是看似完善的防返贫机制，一面则是部分农户游走在贫困边缘。二是部分政府治理能力有待提高；乡村振兴过程中如何处理好脱贫人口的防返贫问题，带领脱贫人口稳定致富是各级政府治理能力的直接体现。在调研中发现，张家口坝上各县区政府在防返贫问题上的治理水平良莠不齐。有的政府治理能力很强，通过“产业带动＋农民参与”的方式，脱贫人口收入逐年稳步增加，防返贫机制逐步完善，覆盖了大多数需要的群体，取得喜人的效果。而也有一些政府治理能力相对低下，没有找到持续增收的方法路径，同时防返贫机制也不够完善，出现边缘人口不能得到及时帮扶的现象，从而出现返贫现象。

2.2.2 党建引领作用有待加强

“火车跑得快，还得车头带。”通过调研发现，一个地方的防返贫工作做得是否有效，党建引领起到关键作用。一个好的基层党组织，一位好的基层党员干部，往往能起到“头雁效应”，不但在脱贫攻坚过程中作用突出，而且在今后的乡村振兴过程中也至关重要。各级政府在防返贫机制的建立健全过程中，应该充分发挥党建引领作用，推动各类资源向基层下沉，建设一支政治过硬、本领过硬、作风过硬的乡村振兴干部队伍，为“有效衔接”创造有利条件[3]。

2.2.3 干部履职能力有待提高

“绳短不能汲深井，浅水难以负大舟。”习近平总书记指出：“全党同志特别是各级领导干部，都要有本领不够的危机感，都要努力增强本领。”[4]在现实中，各级领导干部存在学习本领不强、依法执政意识偏弱、群众工作办法不多等问题，这些都会直接反映在政府各个方面的工作中。例如，在防返贫机制的建立健全上，同样存在人为不重视、人为不执行、人为不落实等问题，这些都会直接影响农民的根本利益。

3 建立健全脱贫人口防返贫监测、核查、响应机制

在乡村振兴过程中，建立健全脱贫人口的防返贫机制是巩固脱贫攻坚成果的重要方式，各级政府一定要在此问题上高度重视。2022年中央一号文件明确指出，精准确定监测对象，将有返贫致贫风险和突发严重困难的农户纳入监测范围，简化工作流程，缩短认定时间[5]。今年的一号文件已经指明了各级政府建立健全脱贫人口防返贫机制的有效途径，课题组结合张家口本地实际，提出以下建议。

3.1 建立健全脱贫人口防返贫监测机制

不发生规模性返贫，关键是提前发现返贫致贫的苗头，把风险降至最低[6]。脱贫人口的防返贫监测机制的健全，应着重考虑监测数据的质量和大数据算法两方面问题。一是提高人工普查的数据质量。当前，现有的防返贫监测机制大部分采用人工普查填报和大数据筛查两种方式，但由于普查工作人员的素质不同，在实际操作中监测效果往往会有很大的不同，所以就出现采用同样的监测机制、对边缘人口监测效果却大不相同的问题。解决这个问题的关键在普查数据的有效性上，所以在数据收集过程中，应尽量采用第三方机构参与的模式。第三方机构的参与，一方面能解决普查工作人员的素质差异问题，另一方面能解决普查数据的公正性及完整性问题。二是优化监测机制大数据算法。监测机制中大数据的算法问题也是需要着重考虑的问题。海量的脱贫人口收入数据被录入监测系统，如何从海量的数据中准确找到边缘人口，这就要发挥大数据算法的优势了。大数据的优点就在于通过不断地学习和总结，找到海量数据中需要关注的数据点。而在机器学习过程中，算法设计尤为重要。所以，在建立脱贫人口的防返贫监测机制过程中，要不断优化监测系统大数据算法。

3.2 建立健全脱贫人口脱贫效果巩固核查机制

如前所述，脱贫人口脱贫效果的数据来源，很大程度依靠人工普查收集，只有及时准确地收集到脱贫人口相关的数据，监测机制才能发挥应有的作用，所以建立健全脱贫人口脱贫效果巩固核查机制尤为重要。一方面，建立健全脱贫人口脱贫效果巩固核查机制应以党建为基本的引领，充分发挥各级党委的作用，将核查机制的建立作为各级党委工作的考核内容。同时，各级党委应提高认识，将脱贫人口脱贫效果巩固核查工作作为每年工作的重点工作之一。另一方面，建立健全脱贫人口脱贫效果巩固核查机制应以人为本，充分调动脱贫人口主动上报数据的积极性。同时，各级政府应树立服务群众的责任心，把核查工作做实做细，将巩固脱贫攻坚成果工作落到实处。

3.3 建立健全快速有效的返贫人口响应机制

针对返贫人口，各级政府应及时响应，有效干预，建立行之有效的返贫人口响应机制。调研发现，返贫人口主要是家庭成员大病或家庭出现重大变故而造成的。返贫人口响应机制的目的就是对返贫人口及时帮扶，准确把握原因，通过政策帮扶、临时救助、帮助就业等手段，使返贫人口实现逐步脱贫。健全返贫人口响应机制就要在这些方面下功夫，达到精准帮扶、有效干预的目的。

3.4 构建长效的边缘人口帮扶机制

张家口地区农村脱贫人口经济基础相对薄弱，收入不够持续稳定，部分农户处于返贫边缘，在巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴过渡期贫困治理的实质就是防止相对贫困或非贫困向绝对贫困的逆向转化[7]，所以建立长效的边缘人口帮扶机制尤为重要。张家口坝上部分县区有相对成熟的经验和模式，例如通过打造“一村一品”特色产业和特色小镇建设＋农户入股分红模式带动脱贫人口稳定增收。张家口地区各级政府应该积极学习先进经验，总结成功做法，同时构建长效的边缘人口帮扶机制，使农村边缘人口收入持续稳定，从而彻底摆脱贫困。

3.5 探索建立脱贫人口防返贫保险机制

扶贫是发展的重要问题之一，既无法脱离市场运作的影响，也不可缺少政府的引导与干预[8]。在乡村振兴过程中，脱贫人口的防返贫问题同样需要政府的引导和干预以及市场的运作。政府的引导与干预是解决脱贫人口防返贫问题的主体，而引入保险机制则是解决防返贫问题的有益补充。防返贫保险机制可以覆盖更多对象、更大范围。在巩固提升脱贫质量时，保险机构应以“五个一批”工程的具体举措为依托，紧密对接各项扶贫举措，分类开发保险扶贫服务[9]。引入保险业参与乡村振兴，不仅可以促进政府职能的进一步优化，也可以帮助脱贫人口预防和化解风险，提高抵御返贫风险的能力，阻断贫困的代际传递。同时，保险行业融入乡村振兴，也是保险业业务范围扩展的有益尝试，有利于保险业增强活力。所以，探索引入保险机制促进乡村振兴，及时满足了保险业发展与脱贫人口保障的双向需求，实现了提高脱贫人口防返贫能力和保险业健康发展的“双赢”。

3.6 探索建立脱贫人口激励机制

建立脱贫人口激励机制，目的是通过该机制，充分调动脱贫人口的劳动创业、致富脱贫的积极性，从而从根本上解决边缘人口问题，防止返贫现象发生。习近平总书记曾指出，农村经济社会发展，说到底，关键在人[10]。脱贫人口激励机制，应重视覆盖面问题，不但要鼓励脱贫致富的“老手”，而且要激励靠自身努力摆脱贫困的“新手”。从而形成良好的赶超互动机制，真正激发农村经济社会发展的活力。

4 结语

综上所述，在乡村振兴过程中，建立健全脱贫人口的防返贫机制是巩固脱贫攻坚成果的重要方式，不断优化监测系统，将巩固脱贫攻坚成果工作落到实处，以完善的监督监管机制带动乡村振兴发展，从根本上实现农民脱贫致富。