困境与破局：全民健身战略实施背景下我国社会体育组织改革治理研究

李毅 吴红雪 尚婉婷

(1.大连世纪学校沙河口区 辽宁大连 116021;2.长春汽车经济技术开发区第九中学 吉林长春 130011;3.大连理工大学体育与健康学院 辽宁大连 116024)

体育社会组织作为新时代实施全面健身战略，实现全民健康目标的重要物质载体［1］，对推进体育强国建设，促进社会体育治理现代化，实现高质量体育服务具有重要作用。《体育强国建设纲要》明确将体育社会组织建设列为体育强国建设的九大工程之一，要求充分发挥体育社会组织在建设新时代社会主义强国新征程中的重要作用，持续提升体育服务的效益和质量，满足人民对群众体育的美好需求［2］。2021年，国家体育总局关于印发的《“十四五”体育发展规划》中明确指出：构建更高水平的全民健身公共服务体系，健全全民健身场地设施，充分调动基层体育部门、体育社会组织和体育企业等的积极性，推动全民健身与全民健康深度融合［3］。然而我国体育社会组织参与全民健身事业中受到多方制约，导致存在诸多矛盾，难以承载时代赋予的新使命，作为新时代重点建设和推进的工程项目亟待深入改革建设。因此，探求新时期全民健身战略实施背景下体育社会组织参与体育治理的现实困境与突破路径，对我国各地区深入推进体育社会组织改革治理具有重要的现实意义和实践价值。

从相关文献梳理来看，对我国体育社会组织研究的成果颇丰，主要分为3个层面。第一，从宏观层面分析我国体育社会组织改革发展历程［4］，发展空间环境［5］，政策演进特征［6］等，发现我国体育社会组织存在法律机制不完善，职责界限不清晰，区域发展不均衡，实际执行不衔接等问题，限制了我国体育社会组织的全面发展。第二，从中观层面阐述了我国体育社会组织供给要素机制［7］，人力资源配置［8］，场地设施情况［9］，指出我国体育社会组织供给总量不足，供给主体单一，供给结构失衡，供给效率失衡等问题。第三，从微观层面剖析我国城市建设中社会体育组织参与治理模式［10］，信息披露现状［11］，互动创新关系［12］等问题，明确指出体育社会组织治理监督主体缺失，相关制度不完善、协同联动能力较弱等现状。

从整体情况来看，相关的研究存在如下不足。第一，对宏观与中观层面的动态演进、运行机制、治理逻辑、发展空间等领域的研究偏多，对微观层面的社会体育组织在实际治理过程中困症的剖析及推进路径的研究甚少。第二，已有研究在政府与市场对公共体育事业发展问题上展开丰富探讨，但目前缺乏对体育社会组织参与全民健身事业建设困症的系统梳理。基于此，该文从全民健身战略实施背景下出发，以社会体育组织参与治理所遇困症为问题导向，对我国体育社会组织参与实施全民健身国家战略的现实情况、困境根源及突破路径进行分析探讨，以期为社会体育组织高水平公共服务体系的构建提供参考。

1 体育社会组织参与实施全民健身战略的现实状况

在探索推进新时代社会治理体系与治理能力现代化的进程中，社会力量办体育的多元主体治理模式成为我国体育体制改革和全社会共同参与运动促进健康的新模式［13］。社会服务发展统计数据显示，截至2017年，全民健身组织广泛建立，全国共有体育社会组织4.81万个，依法登记的体育社会组织数量呈现逐年递增的态势［14］。群众体协、单项体育协会、社区健身团体、体育科研院所、大众体育新闻媒体、全民健身社会组织（社会成功人士）等体育社会组织参与全民健身服务力量的队伍不断壮大，社会体育组织参与群众体育治理逐渐得到认可。然而需要正视的是，体育社会组织的数量上虽然呈现可观的持续增长的趋势，各级体育类协会逐渐建立并完善，呈现规范化、制度化的发展态势。各类健身俱乐部组织日渐活跃，推出的体育服务质量不断升级，引领并带动全民健身活动持续开展。但在实际工作开展的过程中，运行机制不畅，服务供给不足，角色职能模糊，治理方式粗放以及人才资源缺乏等问题仍是影响体育社会组织参与全民健身治理的障碍［15］。既与我国人口基数较大，多元需求难以满足，运行过程面临矛盾关系复杂，又与我国体育社会组织发展起步慢，缺乏支撑能力有关。就目前现状而言，体育社会组织亟须突破障碍，挖掘体育社会组织在公共体育服务中的巨大潜能，以便凸显我国体育社会组织在实施全民健身计划中扮演的重要角色。

2 体育社会组织参与实施全民健身战略的困境表现

2.1 体育社会组织参与全民健身的政策法规尚不完善

从目前情况来看，体育社会组织参与全民健身计划的上层建筑尚未定型。虽有部分政策法规出台且已运行，但更多停留在宏观层面的把控，尚未形成合法规范的体系，制约了体育社会组织参与我国公共体育事业的建设治理发展，具体表现如下。

第一，政府对于体育社会组织缺乏合理的政策引导、监督和约束，导致体育社会组织出现低自由度发展［16］。在“强政府、低社会”的特殊体制制约下，我国体育社会组织高依附行为长期存在，同时在治理现代化的高速助推下，粗放型发展模式下体育社会组织逐渐出现异化现象，逃离政府的监管视野，存在非法的行为隐患。由于政策的不完善，使得体育社会组织与政府管理部门的互动存在缺位，致使体育社会组织发展偏离了预期目标［17］。

第二，传统的体育行政治理格局为大包大揽，导致在体育社会参与治理过程中依旧传统守旧，社会组织参与治理度较弱，全民健身治理机制仍存在不足，需要一定的政策动力引擎予以推动，现有社会力量参与全民健身多为自愿形式，参与内容、参与方式极不稳定，制定完善的政策法规是有效维持社会力量参与全民健身的关键。

第三，当前我国体育社会组织供给存在法治建设落后，缺乏有效的法律保障。大多数体育社会组织都是由政府资助，而在实际调研中发现，政府在提供供给保障中与其自身政治追求存在互嵌性矛盾，执行过程极易造成偏差，导致政府对体育社会组织的供给流于形式，而体育社会组织融资渠道单一，自我造血能力弱，容易造成尴尬处境，难以真正发挥自身价值［18］。

2.2 体育社会组织参与全民健身的行政色彩浓厚

目前，我国体育社会组织仍然具有强烈的官方色彩，行政化特征明显，具体表现在以下方面。第一，体育社会组织成立的行政化。国家战略政策颁布后，政府通过行政手段将任务分发给体育组织，确保国家治理目标的实现。但在急剧发展的过程中，忽视了我国体育发展的实情，治理过程过分强化行政化手段，致使体育社会组织成长环境受到绝对话语权的干扰。第二，体育社会组织运作的行政化。我国大部分体育社会组织依然沿用行政手段处理日常事务，具体表现为官办、官管、官运作，政府掌握核心资源，体育社会组织呈现弱主体性特征，自身发展空间狭小，组织内部自生动力不强，造成体制性痼疾，导致“一套人马，两块牌子”的运行体制现象严重［19］。第三，体育社会组织准入的依赖化。由于政府有关部门对我国体育社会组织准入门槛要求较高，导致部分体育社会组织出现登记难、生存难等症结，以挂靠到部分行政单位之下的形式获得国家认可的合法性，逐步丧失了我国体育社会组织本该具有的独立性。

2.3 政府对网络基层草根体育组织扶持力度相对较低

从目前来看，各级网络、基层草根体育组织发展速度较快，由于是自下而上发展形成的，本身属于尚未登记注册而展开体育服务的组织，在长期服务的过程中暴露出一系列问题。其一，多年来各级体育部门习惯于联系和使用系统内的各类体育社会组织，导致有关体育社会组织行政色彩浓重，合法化的体育社会组织独立性较差，未能得到群众的广泛认可，无法与群众体育健身的实际需求相结合，影响服务的质量。其二，促进群众广泛参与的体育社会组织是非政府形态的有关组织，然而政府对于这类非政府形态的草根性体育社会组织的扶持力度和重视程度相对不够，因此成为我国体育社会组织发展滞后的一项关键因素。其三，当前网络、草根体育社会组织的自治性较强，导致政府对其成长扶持的缺失，从而影响了体育社会组织自身的规模化发展，甚至出现自生自灭的现象。其四，政府强行介入已经成熟的网络、草根体育组织，政府有关部门对这些组织由开始的疏远到后来的强力收编，势必会影响组织自身的发展。此外，即便是政府决心将其纳入成长转化的进程中，巨额的经费开支无疑是一项亟待解决的政府难题。

3 体育社会组织参与实施全民健身战略的困境消解

3.1 深化全民健身改革落地关键在简政放权

社会力量参与全民健身亟须转变思想观念，优化政务服务和社会服务，要清醒地认识到固守全民健身事业唯一主体地位既不可能，亦不必要。首先，新时期群众体育事业发展过程中，应明确多元治理机制的价值及市场与社会参与力量的重要性，加强体育社会组织作为政府提供公共体育服务承接主体的能力。打造服务型政府，真正体现服务理念，深入推进“放管服”改革，将诸多不应管、难以管的事项转交我国体育社会组织，购买公共体育服务的方式增添开放办体育，抓实推进小政府、强社团、大社会的新时期体育发展格局。其次，在具体实施过程中，应充分体现社会力量对于全民健身开展的决定性作用，政府通过购买公共体育服务和民办共助等形式，促使社会力量成为全民健身事业的主力军，进一步扩展体育社会组织提供我国公共体育服务的领域，形成供给方式新，供给质量好，供给水平高的体育社会组织发展新模式，以此完善公共体育服务供给体系，将履行社会责任作为首要任务贯穿全民健身全过程，彰显我国体育社会组织的社会责任担当。最后，加强区域社会力量的均衡发展，改变社会力量参与全民健身城多乡少、东多西少的现象，加大社会参与力量对农村公共体育资源投入机制及政策的扶持力度，实现社会力量参与全民健身事业的地域均等化。

3.2 突出重点，激发体育社会组织活力与能力

体育社会组织是我国体育治理体系和治理能力现代化的参与主体，担负着减轻政府体育治理压力，提升政府治理效率的重要职能。未来发展过程中，我国体育社会组织要突破原有的格局，无论是官办，还是民办，都要一视同仁，制定共同的标准，提高服务质量，充分发挥在全民健身事业发展中起到的关键作用。首先，引入监督机制，强调公平、公正、公开的原则，针对当前我国体育社会组织出现政策和法律法规的数量仍然较少、层次不清晰，涵盖社会责任的内容不多等困境，应完善组织内部的监督机制与监督体系，加强组织内部规章制度的执行力度，减少对我国体育行政部门的依赖程度，如公开竞标，按比例分配，专项资金专款专用等。其次，采取优胜劣汰的方式，合理分配各类体育资源，将资源分配给效率高、质量好的体育社会组织。加快探索并建立运转顺畅、产权清晰、过程透明、制衡有方的体育资源分配机制，形成权责分明、政社分离、有法可依的新时期体育社会组织管理体制。最后，增强体育社会组织的专业服务能力，有效整合各类社会力量，坚持社会化和市场化并存，最大限度发挥我国体育社会组织在社会、市场和群众三大主体中的枢纽作用。着重提高体育社会组织的项目运作与管理能力，注重项目的发展，实行规范治理，建立信息共享渠道，增加组织成员的沟通交流，以组织健康发展赢得政府与社会公众的认可。

3.3 重视基层群众体育组织的转化

新时期群众体育组织的转化，应注重实体体育社会组织的建设，因此政府要予以一定的政策保障和资金支持，发展更多的社会力量建设非营利性的群众体育组织，进一步扩大社区健身组织、青少年体育俱乐部等规模，以此实现全民健身向全民健康的转化。首先，培养和发展基层网络、草根体育社会组织，拓宽服务渠道，多方面引进治理人才，把培育和发展基层网络、草根体育组织放到推动社会进步，满足社会需求，体现社会公平的高度来认识，竭诚为我国群众提供便捷、优质公共体育服务，以满足人民日益增长的美好生活的体育需要，更好地推进全民健身和健康中国战略的实现。其次，建立网络、草根体育组织孵化制度，政府与体育有关部门充分利用当地体育场地，打造孵化培育、资源共享、公共服务、诉求表达等功能于一体的基层体育社会组织综合平台。通过场地保障、人员培训、项目指导、政策支持等途径解决网络和草根体育组织的人、财、物等方面的困难。最后，降低基层网络、草根体育社会组织准入门槛，激发市场活力，放宽登记条件，破除各类阻碍公平竞争的不平等现象，推动合法化体育社会组织的普遍落实，使其获得政府的认可和法律的保护，持续优化体育社会组织运行环境，进一步提升服务效能。

4 结语

体育社会组织作为新时期我国群众体育工作的重要组成部分，对全民健身计划的有效实施以及健康中国战略目标的实现，发挥着不可替代的重要作用。该文探讨了新时期体育社会组织参与实施全民健身战略的现实困境和消解措施，为推动群众体育社会组织的全面健康发展，有效促进全民健身战略实施，促进群众体育事业发展提供借鉴与参考。