公共图书馆实施法人治理结构浅析

唐慧琼

(江苏电子信息职业学院 图书馆，江苏 淮安 223003)

2018年1月1日起施行的《中华人民共和国公共图书馆法》是新时代背景下我国在图书馆领域的第一部专门法，为了加强对公共图书馆管理，推进公共图书馆事业的发展，该法在第三章第二十三条明确指出“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。”

法人治理结构源于盈利性的公司治理概念，而公共图书馆是公益性、非营利性单位，公共图书馆依法建立自己的法人治理结构，要充分考虑到两者主体及运营目标的不同，笔者对公共图书馆法人治理结构的概念进行界定，通过分析公共图书馆各方权利主体，构建出适合公共图书馆的法人治理结构，对我国公共图书馆更好地实施法人治理结构提出了自己的一些思考，以期能为公共图书馆法人治理结构研究起到抛砖引玉的作用。

1 公共图书馆法人治理结构的基本内涵

1.1 何为法人治理结构

法人治理结构是跨学科研究概念，也被称为公司治理机制、公司治理结构，首先由西方发达国家针对公司治理提出的研究问题，它以股东为问题分析的逻辑出发点，意在重构现代公众公司的权力分配与行使关系，通过从企业内部改善公司治理结构来达到维护股东、公司债权人以及社会公共利益。关于法人治理结构的概念，其内涵和外延都极为丰富和广泛，学术界至今仍未有完全统一的结论，从法学、经济学、管理学等不同角度出发，每位学者对于法人治理结构都有不同的看法，大多学者认为其为一个制度体系，主要包括公司内部机构分权制衡机制和公司外部环境影响制衡机制两部分，关注决策、执行、监督等职能的配置模式以及承担这些职能的组织结构形式。

1.2 公共图书馆法人治理结构的概念界定

公共图书馆是国家重要的公益性文化机构，由国家中央或地方政府管理和扶持，推动、引导、服务全民阅读，向社会公众提供文献信息服务，提高公民科学文化素质和社会文明程度。通过借鉴公司法人治理结构理论，将公共图书馆法人治理结构定义为：“在一定财产权制度基础上，为实现公共图书馆文化推广、公民教育目标，就公共图书馆内部的组织机构设置及其权力配置、制衡与激励等所进行的制度安排，以及对公共图书馆与外部利益相关者等关系进行处理的机制安排。”

1.3 公共图书馆法人治理结构构建的关键

法人机构存在所有者与经营者分离时会存在代理成本问题，而法人治理结构的核心问题主要围绕着如何降低代理成本进行的讨论，更进一步则在于公共图书馆内部的组织机构设置及其权力配置、制衡与激励，因此讨论公共图书馆法人治理结构，首要问题是要明晰产权关系。在公共图书馆筹建、运行管理中，财产所有权归国家全民所有，公共图书馆拥有的是法人财产权，我们可以将其通俗理解为经营权，享有对全部法人财产的占有、使用、收益和依法处分等权利。公共图书馆的所有权和经营权的分离，使得我们探讨公共图书馆法人治理结构时要考虑的是如何保障所有者权利在经营管理中获得足够的尊重，如何使公共图书馆的经营者为所有者服务。

2 公共图书馆法人治理结构的构建

法人治理结构概念源于西方发达国家的公司法人治理结构，探究我国公共图书馆法人治理结构需要在借鉴西方国家公司法人治理结构的基本做法的基础上，充分贯彻创新、发展的指导思想，创造出适合我国国情、适合于事业单位法人、体现公益性服务特点的新的理论和实践。

2.1 公共图书馆各权利关系主体分析

2.1.1 举办者权利。公共图书馆与企业最大的不同之处在于公共图书馆所有者与出资人的不统一，在我国，公共图书馆的出资人是国家，代表国家行使所有者权利的机构是公共图书馆本身。这种所有者与出资人分离的情况就造成了公共图书馆法人财产权与出资人财产权之间概念的模糊，会直接影响到法人治理结构的构建。

2.1.2 经营者权利。以馆长为主导的公共图书馆管理人员行使经营者的权利，馆长依法自主管理本馆事务，监督所属馆员的工作，图书馆员工依法参与涉及其主体利益的主要决策过程，两者共同努力履行公共图书馆职责。作为非营利性机构，其提供的是公共物品，因为公共图书馆具有明显的外部性特征，其法人治理结构的外部关系权利的平衡比之公司更为重要。

2.1.3 政府管理权。公共图书馆由国家出资举办，属于公益性事业单位，隶属于国家机关，组织关系上由国家在地方设立的文化广电新闻出版局实施管理。国家对公共图书馆实施法人化改革，目的是实现公共服务的提供方和实施方相分离的目标，并将其间的关系由传统的隶属关系转变为协议关系，政府作为举办者或出资者依法把控图书馆运营的监督事务和宏观协调，而不再具有对图书馆进行直接管理的权力。

2.1.4 捐助者权利。国家鼓励和支持企业事业组织、社会团体以及其他组织和个人向公共图书馆捐赠，鼓励通过捐赠等方式设立公共图书馆社会基金，专门用于公共图书馆事业发展。通常情况下，捐助者只有通过公众监督的方式参与公共图书馆的管理和经营，但当捐助者捐助资金额度达到一定额度时，可能会演变为捐助者有权通过股东的身份参与公共图书馆的管理和经营，这就需要双方通过协议或者法律的形式进行规范。

2.1.5 公众监督权。目前我国公共图书馆基本上均由国家设立，主要运营经费(目前公共图书馆社会基金还很薄弱)纳入政府预算，由政府足额拨付,必须受到公众的监督，广义的监督可分为内部监督和外部监督两大类，内部监督多由职工代表大会或工会来完成，而外部监督多由政府依据政策、行业协会依据行业规范对图书馆的行为进行适度监督。

2.2 公共图书馆法人治理结构基本模型

公共图书馆治理结构分为内部治理结构和外部治理结构两方面：内部治理结构是指图书馆组织内部构建的权利协调机制，主要涉及的权利关系主体为举办者与经营者，所要解决的是如何保障举办者权利在组织经营中的投资目标，如何协调组织内各利益集团的关系，如何使经营者更好地为举办者服务；外部治理结构是指图书馆与其所处环境因素之间形成的权力协调机制，主要涉及图书馆行业管理体制问题，涉及的权利关系主体为政府管理权、捐助者权利以及公众监督权，所要解决的是如何加强公共图书馆在运营中的外部管理和监督，以维护自身的特定利益。

笔者试图从公共图书馆各权利关系主体的角度，并结合公共图书馆治理结构内、外部治理结构的分析，构建公共图书馆法人治理结构基本模型如下。

2.3 公共图书馆法人治理结构组织架构

公共图书馆法人治理结构组织架构主要指的是公共图书馆内部组织架构。借鉴公司的法人治理结构，公共图书馆法人内部治理结构在操作层面上，一般由决策层、执行层和监督层3个层面的权利机构设置，分别设置理事会、事务管理机构以及监事会，核心要素是在决策层建立理事会制度、管理层实行馆长负责制、管理和运行实现“章程化”。

其中，公共图书馆法人治理结构中的理事会等同于公司法人治理结构中的董事会，理事会与国家机构之间是委托与被委托的关系，目的是维护国家出资人权利，对公共图书馆事务行使决策权以及外部的政府管理权，理事会成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等组成，并可设立各类专业委员会协助其决策；事务管理机构由馆长主导建立，馆长是图书馆的法定代表人，具体负责图书馆的日常运行与业务管理，并定期向理事会汇报机构运行状况，对理事会负责；监事会与国家机构之间也是委托与被委托的关系，在内部通过设置监督机构图书馆职权行为进行制衡与约束，在外部通过社会化机构如图书馆行业协会、评估机构对公共图书馆运营活动进行间接制衡，达到维护国家出资人权利和政府管理权的目的。

3 国内公共图书馆建立法人治理结构的几点思考

3.1 构建法人治理结构切忌简单借鉴

法人治理结构的概念源于西方发达国家公司治理理论，具有公益性、非营利性特点的公共图书馆和盈利性质的公司因设置主体、运营目标的不同，其内涵也呈现出不同的特点，因此，在构建公共图书馆法人治理结构时，不要简单地借鉴生搬硬套，而应充分考虑我国国家特殊国情、公共图书馆设置主体、公共图书馆运营目的等与当前成功实施法人治理结构的组织单位的异同点，创造出具有我国本土化特色、符合公益教育规律与市场经济规律的新理论和实践。

3.2 理清公共图书馆法人财产权

公共图书馆法人治理结构是在一定财产权制度基础上，就公共图书馆内外部的利益相关者等关系进行制度安排。因此，探讨公共图书馆法人治理结构的前提是要明晰公共图书馆法人财产权。只有将经营者(公共图书馆)财产权和投资者(国家)所有权明晰界定，明晰产权关系，才能有效理清政府部门与公共图书馆理事会之间的关系，才能真正实现国家事业单位改革提出的“政事分开、管办分离”目标，图书馆理事会才能彻底成为事业单位的决策权力机构。

3.3 制定有效章程及配套制度

人具有利益驱动性，在法人治理结构构建时，需要配备相关法律及规章制度来保证利益各方的权利诉求。《中华人民共和国公共图书馆法》以国家立法的形式明确了公共图书馆法人治理的建设方向，但是，对于公共图书馆法人治理中的核心要素如理事会制度、馆长负责制和管理章程的建立并未做出详尽说明，如何建立合法有效理事会制度、馆长负责制及相关配套制度，需要各个公共图书馆根据自己的实际情况，制定并完善各自章程及配套制度，充分发挥章程在图书馆法人治理中的制度角色。

3.4 积极培养公民公益意识

公共图书馆实施法人治理结构可以让举办者(政府)借助非政府组织、民间组织、非营利组织等市民社会组织的力量供给公共服务，这需要我们研究捐助者权利、公众监督权如何保障，同时还要积极探讨捐助者、公众与图书馆经营者共同治理机制。公共图书馆要完善共同治理机制，离不开各方利益相关者自身权利意识的增强，这就需要政府通过各种公益活动构建社会公益文化，培育公民公益意识，同时积极协助公共图书馆对图书馆策划组织各种公益活动进行有效宣传，鼓励公众积极参与到公共图书馆建设中，促进公共图书馆事业的蓬勃发展。