中国共产党党内法规制度与中国国家治理现代化的逻辑关联：理论、话语、实践

郭玉华

近十年来，随着党内法规建设的日益发展，党内法规制度建设与国家治理现代化的逻辑关系问题也引起学界关注。刘洋(2021)提出党内法规制度是推进国家治理现代化的中国特色方式；王旭(2021)提出党内法规建设彰显中国科学治理的逻辑；党内法规问题研究专家宋功德将党规比喻为“中国之治”得以成功的独特治理密码和中国特色社会主义制度优势的金色名片；梁瑞英(2021)、刘箭(2021)、刘霞(2021)等也从国家治理现代化视角对党内法规建设问题作了分析；王曼玲(2022)等从制度与执行力两个方面对完善党内法规制度体系进行了思考。以上研究趋势一方面表明，党内法规制度建设是中国国家治理体系的一部分已是学界公认的真命题；另一方面也表明，关于党内法规制度建设与中国国家治理现代化的逻辑关联亟待阐发，以推动党内法规建设进入新境界，中国国家治理体系和治理效能更好实现。

论文从分析“治理”的语境含义、中国国家治理的话语生成和治理实践着手，力图从理论、话语和实践三个层面构建中国共产党党内法规制度建设与中国国家治理现代化的逻辑关联，以期为开拓党内法规建设研究视野、创新中国特色治理话语体系、沟通中国国家治理与世界治理的话语联系有所助益。

一、“治理”的语境含义为构建党内法规制度建设与国家治理现代化的逻辑关联创设了理论前提

打通理论与现实的联系是人文社会科学研究的重要使命。国家治理现代化背景下党内法规制度建设问题之所以成为国内学界公认的真命题并给予深入研究思考，除了基于中国国家治理体系建设的历史自信，也根源于其与“治理”语境含义的内洽。

“治理”在国内外各学科话语中被广泛使用，如环境治理、公司治理、全球治理、项目治理、治理体系以及善治等。关于出现“治理”应用“泛化”现象的原因，有国外研究者罗兹(RHODES)认为，是由于“治理”一词“本身‘其实并无含义’”；也有学者奥菲(OFFE，2008)质疑“‘治理’一词是否只是一个‘空洞的符号’”[1]4。

这虽不意味着“治理是个筐，啥都可以装”，但“含义含糊”为人们广泛使用“治理”这一术语提供了可能。澳大利亚学者H.K.科尔巴齐分析提出，“治理”具有语境含义属性，认为“与其探索这一广泛采用术语的含义，不如去研究不同治理含义的所处语境”[1]4。H.K.科尔巴齐还曾提出，“在(某些国家)从运用国家权力进行统治，逐渐转向政府和非政府多个主体通过协商协作完成各种政策指令”的转变中，“政治学者需要使用新的概念来描述”“需要新的分析结构和模式”，而“治理”就是作为政治与行政模式“最显著的(解释框架)”[1]3而被应用。

也就是说，当“治理”被用于分析不同国家政治和行政运行机制的分析框架时，其含义天然具有包容性和开放性。而机制作为制度或体制的动态运行，与制度和体制的运行效果密不可分。例如，美国的治理被描述为“政府运用非政府组织来达到自身目的”，政府治理通常使用四种模式：“市场、合约、伙伴关系、教导自律”(BELL and HINDMOOR)；维基百科对全球治理的界定则聚焦于两个层面的三层关系：分别是政治和非正式制度、机制关系的结合，以及国家、市场、公民及政府间或者非政府组织间的联结过程(WEISS and THAKUR)。世界银行内部文件则更清晰地提出：“治理也许可以显示出国家如何统治以及国家事务是如何得到管理和规划的。治理指向一个国家的政治系统以及其如何与公共管理和法律一起发挥职能。因而，治理超越了‘政府’(government)概念而包含了政治的维度)”[1]3

中国的国家治理是怎样的？其制度建设和运行机制是怎样的？党的十九届四中全会上通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中有明确地界定和阐释：中国国家治理的制度基础和前提是中国特色社会主义制度建设，中国国家的治理活动完全“依照中国特色社会主义制度展开”；中国特色社会主义制度从静态建设到动态运行就是中国国家治理体系和治理能力、治理效能的集中体现；“坚持党的集中统一领导”是确保中国特色社会主义制度建设和运行可持续发展的政治保障。党内法规制度是新时代科学开展全面从严治党、保证党依法执政、党员干部依法行政的重要方法，对建设法治政府、法治国家和法治社会均有积极意义，是“中国特色社会主义法治体系的组成部分。”[2]

回到“治理”的语境含义属性描述中国国家治理现代化，必然要关注中国共产党领导这一“中国特色社会主义制度最显著的优势”，也必然关涉党内法规在全面从严治党、保障党的组织力和凝聚力中的地位和作用，发现党内法规制度建设与中国国家治理现代化中的理论内洽，从而为构建党内法规制度建设与国家治理现代化的逻辑关联创设理论前提。

二、“中国治理”为构建党内法规制度建设与国家治理现代化的逻辑关联提供话语表达

新时代在建设社会主义现代化强国战略和早日实现中国梦的征程中，克服“制度的天花板”是重点和难点。面对“制度的现代化”[3]是什么和怎么建设两个问题，十八大以来以习近平同志为核心的党中央有着清醒的认识。习近平总书记在受中共中央委托对《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明，以及随后的《四中全会精神40问》系列报道和《全面把握制度与治理的辩证关系》(人民网2019-11-20)《深刻把握全面深化改革总目标的科学内涵和实践要求》(人民网2022-03-24)等理论文章中，均明确表达两层含义：一是“国家治理的中心问题就是制度和治理的关系问题”，“制度是治理的依据，治理是制度的实践演进，制度的作用发挥通过治理实现”；二是“推进国家治理体系和治理能力现代化规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明方向。”[4]

在坚持“以我为主，为我所用”的思路下，党的十九届四中全会首次明确提出“中国国家治理现代化”重大命题，并结合“提高党依法治国、依法执政能力”的使命要求，提出要“加快形成完善的党内法规体系”[5]，“中国之治”话语体系渐成。

在党内法规制度建设的边界及其功能定位上，习近平总书记多次强调党内法规的“政治保障”作用。如在党的十八届四中全会上指出：党内法规具有为管党治党提供依据和建设社会主义法治国家提供保障的双重作用，要求“形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[6]。在中央政治局第三十五次集体学习时，习近平总书记强调，抓住法治体系建设这个总抓手，全面深化法治领域改革，统筹推进党内法规体系等法治体系建设，正确处理依法治国和依规治党等重要关系，“形成国家法律和党内法规相辅相成的格局。”习近平总书记指出：这是中国特色社会主义法治道路和法制体系的重要体现，也是确保“不把改革变成‘对标’西方法治体系、‘追捧’西方法治实践”[7]的原则要求。党内法规制度建设与中国国家法治体系建设、“中国之治”制度体系的逻辑关系进一步明晰。

“截至2021年7月1日，全党有效党内法规多达3615部”，包含党中央制定的中央党内法规、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规、省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规等多个层级指定的党内法规；可分为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等多种规范[8]，“形成比较完善的党内法规体系”。根据《法治中国建设规划(2020—2025年)》，“中国将坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持依法治国和依规治党有机统一作为建设法治中国的重要原则”[9]。建设和完善党内法规制度体系，保证依法治国和依规治党有机统一，更好发挥党内法规制度建设在推进国家治理体系和治理现代化中的作用[10]，将是未来中国国家治理现代化的题中之义。

三、长期的难难实践为构建党内法规制度建设与国家治理现代化的逻辑关联夯实实践基础

百年来，中国共产党领导人民开展了成效卓著的工作，取得了举世瞩目的成就，走出了一条具有世界参考意义的现代化之路。始终坚持党的领导，是中国共产党百年奋斗的基本经验，也是中国共产党能领导中国治理体系和治理效能走向现代化的基本经验。

党内法规作为“党的统一意志”[11]39的载体，是实施党的自我革命的制度化方法，是保持党的先进性和纯洁性、提高领导能力和执政水平的重要方式，也是“科学规范党的生活、调整党务关系、引导党的组织和党员做出正确行为选择、预测行为结果、评价行为是否适当并做出奖惩”[11]76的制度依据。对加强党科学执政和党员干部依法行政，从而建设法治国家、法治社会和法治政府，提高中国善治水平具有关键性作用，也是中国共产党能成功引领中国治理体系和治理效能走向现代化的重要前置一环。

回首以往，在一些关键节点，始终伴随着党内法规制度建设。早在1926年党就通过了第一个党内反腐文件《中共中央扩大会议通告——坚决清洗贪污腐化分子》，指出：贪污腐化分子“不特不能执行革命的工作，且将为群众所厌弃”，只有坚决清洗“才能坚固我们的营垒，才能树立党在群众中的威望”[12]，以党的廉洁法规建设显示了中国共产党的先进性。新中国成立前夕，1948年，毛泽东起草了《关于建立报告制度》的党内指示；同年6月5日，中共中央作出《关于宣传工作中请示与报告制度的规定》；8月14日，中共中央、中央军委发出《关于严格执行向中央作请示报告制度的指示》等，强化和牢固了党的领导地位。改革开放之初，党修改制定了十二大党章，审议通过了第一个具有党内法规性质的规范——《关于党内政治生活的若干准则》，制定了一批反对党员干部贪污腐化的条例规定，为改革开放国策实施提供了较好党内政治生态环境。新时代，党又以全面从严治党战略为引领，加强党内法规的制度化、体系化建设，走出了一条从框架构建到体系化发展，从党内政治文化建设到党的领导体制机制改革，从修改党章到形成在党章之下的“1+4”(即：党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度)制度体系的党内法规建设之路，为建设具有中国特色的国家治理体系、发挥中国国家治理优势和效能保驾护航。

党的十九届六中全会指出：“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党，全面从严治党”[13]，这是我们党百年奋斗的基本经验。中国共产党“这么大一个政党，靠什么来管好自己的队伍？靠什么来战胜风险挑战？除了正确的路线方针政策外，必须靠严明规范和纪律”[14]，这是百年来党的建设基本经验。党内法规制度是党的纪律要求的具体体现，是党管党治党的重要方法，对保证党依法执政，建设社会主义法治国家具有政治保障作用。

构建党内法规制度建设与中国国家治理现代化的逻辑关联，确立党内法规是中国国家治理体系的组成部分，内洽于“治理”的语境含义属性，符合“中国治理”话语逻辑和表达，也耦合于中国共产党领导中国国家治理现代化的实践。从中国国家治理现代化视角继续深化对党内法规制度建设的研究，对推进中国共产党党内法规建设研究走向新境界、彰显中国国家治理的优势和效能、深化中国治理与世界治理的话语交流均有积极意义。