水坝争端与印度独立后的现代化之路
——以讷尔默达河萨尔达·萨罗瓦坝项目争端为例

毛葭薇

印度现代化进程始于英国殖民统治时期，殖民推动的外源性现代化[1]使印度经济只实现了有限的结构转型，工业发展缓慢，农业生产力低下。独立后印度现代化进程加快，为向农业和工业提供灌溉和水力发电所需的用水储备，大型水坝建设成为印度经济现代化的重要战略。英国在20世纪初就已拥有全世界一半以上的大型水坝，并开始在印度进行修建水坝的规划和实践，为印度独立后的大型水坝建设打下了技术和官僚系统基础。自独立至今，印度已修建了1300多座大型水坝。

但水坝建设往往伴随着争端。一方面，印度水资源时空分布严重不平衡，且人口增长、经济发展等都导致印度社会供水更加紧张；另一方面，筑坝本身也会引发一系列的社会问题。其中，讷尔默达河水资源开发项目及其萨尔达·萨罗瓦坝项目争端被学者约翰·伍德于1998年称为“印度面临的最大的发展问题”[2]。

讷尔默达河是印度第五大河，发源于中央邦东部，向西横越中央邦，穿过马哈拉施特拉邦西北角，进入古吉拉特邦南部，汇入阿拉伯海。印度独立后发起讷尔默达水资源开发项目。位于古吉拉特邦的萨尔达·萨罗瓦坝是该项目的关键，也是印度20世纪后半叶最大的水坝项目。1960年，萨尔达·萨罗瓦坝项目被印度计划委员会批准，但围绕其建设问题却展开了历时约40年的争端。

一、联邦制、邦际争端与水争端法庭

独立后的印度实行强中央的联邦制，中央和地方分权明确，同时中央可以插手地方事务。《印度宪法》规定“水的供应、灌溉与运河、排水与筑堤、水库与水力”属各邦职权范畴；同时规定，“邦际河流与河谷的管理和开发……应由联邦控制在国家议会法律所宣布的对公众利益更有利的限度内”。也就是说，水资源开发是邦内事务，但发生邦际争端时中央有权介入。

1956年《河流委员会法案》和《邦际水争端法案》颁布，前者授权中央与相关邦协商组建委员会，就水资源跨邦开发提出建议；后者允许权利受侵害的邦在无法通过协商解决争端时请求中央将争端提交至专设的水争端法庭，由法庭做出一锤定音、不可更改的裁定[3]。以上法条法案是梳理萨尔达·萨罗瓦坝项目前期争端的法律依据。

1945年至1946年，中央水道、灌溉和航运委员会提出首个讷尔默达河谷开发提案；1946年至1957年，经过数次调研，委员会建议将讷尔默达河主干上的纳瓦加姆作为水坝——即后来的萨尔达·萨罗瓦坝修建点。1960年5月，古吉拉特邦独立建邦，纳瓦加姆位于该邦范围内。古吉拉特邦年均降水量不足150毫米，故该邦政府积极推进讷尔默达河水资源开发和纳瓦加姆坝项目。8月，中央计划委员会批准了古吉拉特邦规划的320英尺的水坝满水位和每年9万英亩的灌溉面积。

1963年，为开发更大的蓄水空间和灌溉潜能，古吉拉特邦要求将水坝满水位上调至425英尺、每年灌溉面积上调至400万英亩。但同时，讷尔默达河上游沿岸邦——中央邦亦要求上调其每年灌溉面积[4]。两个邦都想尽可能充分地开发利用他们认为属于本邦的讷尔默达河水资源；但河流是一种流动的、沿岸地区共享的资源，上下游的水资源开发无法各行其是，而是相互影响。由于讷尔默达河无法提供古吉拉特邦和中央邦要求的水资源的总和，两邦产生邦际水争端。

在印度过多仰赖协商共识的联邦制下，联邦领导人是确保强中央的关键[5]。1964年5月尼赫鲁逝世后，中央政府为争夺总理继任权陷入近2年的纷争，各邦开始积极维护自身权威。9月，中央灌溉和电力部任命了由技术专家组成的讷尔默达水资源开发委员会。1965年9月，委员会草拟出了一份讷尔默达水资源开发的总体规划，为创造最大的经济利益，建议将纳瓦加姆坝满水位上调至500英尺。古吉拉特邦欣然接受委员会的规划，中央邦和另一上游沿岸邦马哈拉施特拉邦则坚决反对。接下来3年间，灌溉和电力部不断组织相关邦政府进行协商，但始终无济于事。可以说，印度联邦制事实上的权力下放限制了中央干预邦际争端的能力，中央缓解讷尔默达河邦际水争端的尝试暂告失败。

1968年7月，古吉拉特邦政府请求任命水争端法庭裁定讷尔默达水争端。1969年5月，中央政府宣布成立讷尔默达水争端法庭。1979年12月，法庭就已更名为萨尔达·萨罗瓦坝的纳瓦加姆坝的高度、土地淹没、沿岸邦水资源分配等问题做出裁定：萨尔达·萨罗瓦坝高度为455英尺；古吉拉特邦、中央邦、马哈拉施特拉邦共34996公顷土地将被淹没，其上分布有245个村庄，其中193个属于中央邦，33个属于马哈拉施特拉邦，19个属于古吉拉特邦；中央邦、古吉拉特邦、马哈拉施特拉邦灌溉份额分别为1825万英亩英尺、900万英亩英尺、25万英亩英尺，而水电份额分别为57%、16%、27%。法庭认为，位于干旱地区的古吉拉特邦对灌溉用水的需求更大，而中央邦和马哈拉施特拉邦可以利用邦内其他水资源，并将获得更大的水电份额作为补偿。

此外，就萨尔达·萨罗瓦坝项目将导致的水坝移民问题，法庭确立了“以土地换土地”的基本原则。中央邦和马哈拉施特拉邦的水坝移民应被迁移安置到新村庄中去，这类村庄应具备基本的公共基础设施和社会生活组织，每户水坝移民家庭应获得一块住房用地和一块与其被淹没土地面积相当的或属于水坝项目灌溉范围内的、至少2公顷的土地。应由古吉拉特邦政府承担相关支出费用[6]47-74。法庭对水坝移民问题的裁定与对各邦灌溉和水电份额的分配一样，是公平分配理论的体现。

在讷尔默达水争端法庭做出裁定后，萨尔达·萨罗瓦坝项目得以敲定并开始实施，讷尔默达河萨尔达·萨罗瓦坝争端的第一阶段告一段落。

二、非政府组织、水坝移民与环境问题

如果说萨尔达·萨罗瓦坝项目争端的第一阶段反映的是以技术官僚和政府官员为代表的精英阶层主导的，大规模开发自然资源来促进经济增长以实现发展的现代化模式，那么从80年代起，争端就逐渐转向第二阶段，即主导权从上层精英向下转入民间非政府组织及水坝移民手中。争端的焦点一开始是水坝移民问题，后来环境和可持续发展也成为重要议题。

尽管讷尔默达水争端法庭裁定中已涉及了水坝移民问题，但法官未咨询过水坝移民的意见，裁定只覆盖了中央邦和马哈拉施特拉邦的水坝移民而未包括古吉拉特邦。各邦和法庭未提及占了水坝移民绝大多数的部落土著人口——因为这些人生活在国有的森林、荒地上，无合法土地所有权。该问题是争端转向第二阶段的导火索。

自80年代起，印度民间非政府组织蓬勃发展。1980年，非政府组织“社区健康与发展实践研究力量”(下文简称ARCH-V)成立，致力于古吉拉特邦水坝移民权益问题。ARCH-V刚开始接触古吉拉特邦那些将成为水坝移民的部落土著时，这些土著对水坝项目和自身处境都知之甚少，对非政府组织也持怀疑态度。但在ARCH-V协助他们与当地政府进行对话、争取权益的过程中，他们增强了对非政府组织的信任及自信。1984年3月8日，在ARCH-V的组织下，19个将被淹没的古吉拉特邦村庄的水坝移民在萨尔达·萨罗瓦坝建筑总部附近进行了大规模抗议，提出对迁移、安置和补偿的诉求[7]。

自1978年起，古吉拉特邦政府开始为萨尔达·萨罗瓦坝项目向世界银行申请贷款援助。1983年8月，ARCH-V致信世界银行，说明古吉拉特邦的水坝移民问题。世界银行委托顾问至印度调查，证实了ARCH-V反映的问题。1984年底，世界银行与沿岸邦就无土地所有权的水坝移民的土地补偿问题展开谈判；1987年，世界银行宣布每户水坝移民家庭无论是否拥有土地，都应得到至少2公顷的土地补偿[8]。

在非政府组织和部落土著争取水坝移民权益的活动蓬勃发展之际，非政府组织间的分歧逐渐产生。ARCH-V选择了与政府斡旋以争取改进完善迁移、安置和补偿规划的温和道路，因为古吉拉特邦开发讷尔默达河水资源的需求最强烈，水坝移民也比中央邦和马哈拉施特拉邦少；而对中央邦和马哈拉施特拉邦的非政府组织来说，两邦因水坝项目遭受的损失大得多，故他们走上了彻底反对水坝项目的激进道路。

1989年，激进立场的非政府组织“拯救讷尔默达运动”(下文简称NBA)成立。NBA指出：在信息公开方面，官方未提供关于水坝项目、项目影响及受影响社群的充分信息；在迁移、安置和补偿方面，三个邦无法提供足够的土地和资金；在环境方面，项目的环境影响未受到评估；在损益平衡方面，项目的效益被夸大而成本还在上升，穷人得不到许诺的那些好处还要承受最大的损失[9]。NBA除了在村庄和部落动员水坝移民外，还积极吸纳城市精英扩大自身影响，最终发展成了全国性的非政府组织并广受国际非政府组织的关注。

1991年，在NBA等国内外非政府组织的压力下，世界银行委托布拉德福德·莫尔斯率顾问团队对萨尔达·萨罗瓦坝项目进行了独立审查。1992年6月，莫尔斯团队提交了《独立审查报告》。在水坝移民权益方面，报告认为印度政府对到底有多少人将受萨尔达·萨罗瓦坝项目影响并获得补偿这一基本问题的评估是极不充分的，也没有与与水坝移民协商并保护其权益，并质疑三个邦是否能提供足够的土地；在环境方面，报告批评政府缺乏对水坝项目环境影响的研究和处理环境影响的计划，并列出了项目的数条环境风险。报告建议世界银行暂停对项目的贷款[10]。

10月，世界银行要求印度在半年内完善萨尔达·萨罗瓦坝项目在水坝移民权益和环境方面的准备工作。对印度政府来说，这既有客观困难，又会让印度陷入国内发展受国外左右的尴尬处境；再加上世界银行的贷款只占项目总投资的10%，就算贷款被撤回，项目损失也是有限的。故1993年3月，印度政府宣布将不再要求世界银行尚未支付的1.815亿美元贷款，而将自行完成萨尔达·萨罗瓦坝项目。1994年5月，NBA向印度最高法院提起反对萨尔达·萨罗瓦坝项目的公益诉讼。1995年1月，最高法院颁布了该项目的暂缓执行令。

从1994年NBA提起诉讼到2000年最高法院做出判决的6年间，一些新风向出现了：首先，世界银行的退场使印度国内非政府组织失去了向印度政府施压的国际中介，印度政府则摆脱了国际约束，使萨尔达·萨罗瓦坝项目回归为彻底的国内事务；其次，到20世纪90年代末，印度社会对“可持续发展”这一概念的理解和应用逐渐普及并深入，各邦技术官僚与反对水坝项目的人就水资源可持续开发方案展开对话，政府部门根据水坝移民的需求改进完善迁移、安置和补偿规划，印度社会各阶层都参与了这些讨论，因为它们也是印度经济可持续发展的基础性问题。

2000年10月，最高法院判NBA败诉。关于水坝移民的迁移、安置和补偿问题，NBA主张萨尔达·萨罗瓦坝项目将导致大规模的人口迁移和对部落的连根铲除。但最高法院指出，首先，245个将受影响的村庄中，只有4个会被完全淹没，其余只会被部分淹没；33014个将受影响的家庭中，只有830个需重新分配土地，其余只需重建房屋。其次，部落土著人口普遍居住在已被砍伐的丘陵森林地区，自然资源匮乏，农业经济活动开展困难，通过迁移、安置和补偿规划，他们能获得更好的土地和住房；17725个将受影响的部落土著家庭中，9546个已被重新安置。最高法院强调，实际上是受淹没影响更小的中产农民在借部落土著及贫困的水坝移民之名反对水坝项目，他们担心那些原本为他们工作的无地农业劳工接受重新安置后，他们将失去廉价劳动力。

关于环境问题，NBA主张萨尔达·萨罗瓦坝项目的环境影响并未被充分调研和重视。但最高法院指出，对环境影响的调研一直在进行：1980年9月至1983年7月，古吉拉特邦政府提交了水库水况、水生生物及水生植被、森林和野生动物、气候、地质、土壤、水传播疾病等环境影响研究报告；1985年12月，马哈拉施特拉邦政府提交了野生动植物、气候、土地等环境数据；1987年4月，水资源部、环境和森林部经数次磋商给予萨尔达·萨罗瓦坝项目环境许可，并要求要确保执行环保措施。最高法院还指出，水坝项目也会对环境产生积极影响，如阻止干旱和半干旱地区的生态退化、增加绿植覆盖率和生物多样性、推动农业可持续发展，水力发电亦会减少空气污染等[6]153-160。

最终最高法院裁定，只要满足保护水坝移民权益和环境的一定条件，萨尔达·萨罗瓦坝的建设就应继续推进，历时约40年的讷尔默达河萨尔达·萨罗瓦坝水争端暂告结束。

三、总结

讷尔默达河萨尔达·萨罗瓦坝争端不仅是印度水资源开发的故事，也是印度独立后现代化进程中的一个剖面。

萨尔达·萨罗瓦坝项目的诞生与殖民时期英国留下的经济遗产有着深刻联系：为突破殖民时期的经济缺陷，大型水坝建设成为印度独立后经济现代化重要战略，但这种运用现代科技进行大规模经济建设而不考虑社会和环境后果的发展模式，亦是英国留下的痕迹。可以说，萨尔达·萨罗瓦坝项目的诞生在经济上具有深刻的后殖民性。

萨尔达·萨罗瓦坝项目争端的发展演变历程也与印度政治现代化的诸多子议题——联邦制、法制、非政府组织、公民权利等紧密交织。争端第一阶段表现为各邦争夺水资源和经济利益的邦际争端，中央在解决邦际争端中发挥的作用非常有限，体现出印度联邦制实践中的不确定性；争端第二阶段表现为以非政府组织和水坝移民为主体、以公民权益和环境问题为焦点的自下而上的社会性争端。这一变迁亦是印度现代政治曲折发展的反映。

从在西方影响下由精英阶层主导以环境资源为代价换取经济发展的现代化模式，到国内外基于对政治民主和经济可持续发展的诉求向前者发起挑战，最终独立制定平衡经济、社会、环境等因素的可持续发展方案，萨尔达·萨罗瓦坝争端或正是印度在后殖民时代追求现代化之路上的一个剖面。2000年最高法院的裁定为萨尔达·萨罗瓦坝争端暂画下了一个休止符，但现代化的波涛或将继续震荡在讷尔默达河上。