健康促进视角下过劳问题的法律规制

张玉鹏

近年来，随着生活节奏的加快，有关所谓“过劳死”的新闻时常见诸报端。“过劳死”是一个起源于日本的社会医学术语，是指长期处于慢性疲劳状态所诱发的猝死。[1]除日本外，在包括韩国和中国在内的几个东亚国家，过劳死现象均被认为是一个日益严重的公共卫生问题。显而易见，过劳是过劳死的重要原因。世界卫生组织(以下简称“WHO”)将过劳描述为“没有得到很好控制的、在工作场所长期承受的压力”。2019年，WHO将过劳列入其《国际疾病分类》清单，其中强调：“‘过劳’特指职业环境中的现象，不应被用来描述其他生活领域的经历。”[2]据此可知，过劳已经成为影响劳动者健康和幸福的关键危险因素，属于公共健康问题。据调查显示，在我国超过8成劳动者在身体和精神的双重压力之下,处于过劳状态；12.9%的人平均每周加班时点超过10小时，周平均工作47.56小时——超过国家所规定的每周标准工作时间40小时，其中医生、大学教授、高科技公司的工程师都有过劳死的案例；超过一半的劳动者平均每天体育锻炼的时间不到1个小时。[3]在加快推进“健康中国”建设的当下，健康促进成为我国最新颁布的《基本医疗卫生与健康促进法》的重要组成部分；而面对如此严峻的过劳问题，就有必要剖析如下这些问题：目前有关劳动者健康保障的法律在健康促进领域能否发挥作用？如何发挥作用？如何加强现有法律规制以缓解过劳现象并优化救济渠道？本文就此试作探析。

一、我国有涉劳动的法律规范之立法现状

我国劳动领域的部门法律法规相对完善，其涉及关于劳动者生命健康权益保障的，主要体现在《宪法》《劳动法》《劳动合同法》《劳动保障监察条例》等中，在一定程度上为解决过劳问题提供了法制保障，这并呈现出以下特点：

（一）劳动者生命健康权益保障的义务主体相对健全

依据《劳动法》第四条、第三十六条、第八十八条，《劳动合同法》第七十四条，《劳动保障监察条例》第十一条等，国家、劳动行政部门、各级工会及用人单位都是维护劳动者劳动安全和卫生保障的义务主体，对劳动者休息休假权利的实现或负有事前保障义务，或承担事后维权的救济义务，这无疑为预防过劳现象及其救济保障提供了相对广泛的渠道和路径。

（二）劳动者休息休假的权利具有实体法保障

《劳动法》第三十六条规定了一般情况下劳动者每日、每周工作时长的上限，第三十八条规定了劳动者每周休息休假时长的下限，第四十一条规定了因工作需要延长工时的上限，第四十三条明确规定用人单位不得违法延长工时。这都在一定程度上为劳动者行使休息休假的权利提供了实体法保障。

（三）所提供的事后救济渠道较为多元

针对侵犯劳动者休息休假等合法权益的行为，其所提供的事后救济渠道较为多元。一则，劳动者自身享有较多的救济途径。依据《劳动合同法》第七十七条，劳动者休息休假等合法权益受到侵犯的，可以通过要求有关部门依法处理、仲裁、诉讼等途径维权。再则，有相关主体对保障及侵犯劳动者权益的行为行使监督权和处罚权。依据《劳动法》第八十八条，各级工会、任何组织个人有权监督用人单位遵守法律法规的情况；依据其第九十九条，劳动行政部门也可以依职权对违反法律法规的用人单位进行处罚。

二、我国现行劳动法律规范中存在的问题

由于过劳现象较之劳动领域的其他问题具有其特殊性，使得目前我国现行针对过劳现象的法律规制尚存在如下问题：

（一）缺乏对过劳现象的专门规制

虽然《劳动法》第三条明确列举了劳动者享有休息休假的权利，将《宪法》层面的这一项权利落实到了具体的部门法层面，但是，在实践中却并未得到切实落实。即使《劳动合同法》第四条第二款中也明确列举休息休假、工作时间等事项可以由工会或职工代表与用人单位协商确定，但是实践中劳动者休息休假的权利往往被其他的劳动报酬、福利待遇等权利所替代。从已有的案例判决来看，现有劳动争议案多是因由过劳致死后所引发的生命权纠纷[4]，而劳动者面对过劳现象时淡薄的维权意识却被遮蔽于其中。可见，缺乏对过劳的专门规制，不仅易导致劳动者忽视休息休假等权利，进而还成为危害劳动者生命健康权益的重要因素。

（二）劳动者过劳的预防、控制及救济举措不到位

依据《宪法》第四十二条第二款和第四十三条第二款，国家要通过加强劳动保护、提供劳动者休息修养的设施等来保障劳动者的健康和安全。在现有劳动法律制度中，集体协商、寻求救济以维权等分别属于事前预防和事后救济的举措，但是这两项措施并不到位，极易在诸方面导致避免劳动者过劳的目的落空。一，其事前的协商作用不能充分发挥，因为，在内在和外在的多重压力和干扰因素的影响下，参与协商的主体可能存在意思表示不真实的问题。二，事后救济的实际效果有限，因为，从实践来看，受制于爱岗敬业等思想的影响，面对过劳问题多数劳动者更多地选择勤奋和忍耐。有关事中的控制措施也存在缺位。再加之，我国公民厌讼观念根深蒂固，劳动者的工作表现与绩效考核挂钩。[5]总之，多种因素使得劳动者缺乏维权的意识和动力，使得现行法律所规定的事后投诉、仲裁、调解、诉讼等救济机制可能不会被启动；即便救济机制能够发挥作用，事后救济的结果大部分也是以金钱等予以补偿或赔偿——但过劳对劳动者身体健康所造成的某些损害是不可逆的，金钱并不一定能够换回劳动者的生命健康！鉴此，健全劳动者过劳的预防、控制及救济措施尤为必要。

（三）对劳动者的心理、精神层面关注不够

针对过劳问题，现行法律主要是在工作时间和休息休假方面加以规制，而工作时间对预防或减少过劳所发挥的作用是有限的，因为在工作的数量或处理任务的方式没有改变的情况下，减少工作时间可能会导致更高强度的工作或是停止某些必要的工作。

事实上除了工作时间，过劳现象与职业压力密切相关。诱发过劳死的疾病（如心脑血管疾病）与劳动者日常心理、精神所承受的压力密切相关。[6]工作节奏过快或须精力高度集中的工作、不规律的工作时间表、自我要求过高、上下级人际关系、同事关系、劳动者与客户的关系等，均会影响到劳动者的心理健康，进而影响到劳动者的身体健康。特别是在当今社会，工作和私人生活之间的界限相对模糊，工作已经在某种程度上渗透到私人生活，这也使得仅靠规制工作时间、休息休假是难以避免劳动者过劳现象的产生。因此，法律有必要对劳动者的心理和精神层面进行适度的关注。

三、过劳问题之法律规制的必然性及正当性分析

从医学视角来看，适度劳动有利于促进公民的身心健康；而公民拥有良好的生命健康状态，反过来又是其能够劳动的体质保障。从法学视角来看，劳动是公民通过契约自由享有并实现劳动权的过程；而对于用人单位和国家而言，劳动则是公民履行义务的表现，但若过劳就须涉及公民生命健康权的损害和救济。过劳问题之法律规制的正当性体质就在于须在公民自身不同种类的自由与用人单位的自由之间作出合理的平衡与妥当的选择，从而帮助公民个人实现自由而全面的良性发展。

（一）劳动的双重属性使得对过劳的规制成为必须且正当

根据我国《宪法》第四十二条，劳动是公民的一项权利。据此，公民与用人单位签订劳动合同遵循契约自由原则，双方可以自由约定工作时间、工作条件等内容。[7]根据密尔的伤害原则，除非劳动者与用人单位的行为对第三人造成了伤害，否则法律不应该介入公民劳动自由的领域。但事实证明，这种自由很可能仅仅停留在口头上。“想一想，一个是雇佣了500个工人的老板，一个是没有其他谋生手段的工人，他们在谈用工条件。交易失败了，老板只失去了一个工人，还有499个工人为他的工厂干活。在另外一个工人来到之前，其最坏的情况不过是有一两天在某台机器上碰上少许的麻烦。而在此期间，那位失业的工人却可能没有饭吃，眼睁睁地看着他的孩子挨饿。在这种情况下，哪有什么有效的自由可言呢？”[8]可见法律介入劳动者保护的必要性及其正当性。

此外，也应该由此看到，过劳与社会因素密切相关。也正因此，我国《宪法》第四十二条规定，劳动不仅是公民的权利，也是公民的重要义务，是一切有劳动能力的公民的光荣职责。在生活节奏日益加快的城市化进程中，追求更好是多数人的选择；而随之，公民工作压力也日益增加，为了实现更高目标而超负荷劳动的情形便屡见不鲜。特别是在我国，家庭责任、爱岗敬业、贡献社会等观念无形之中鞭策着劳动者超负荷劳动。这从对过劳群体的调查结果中可以窥见一斑。有调查显示，过劳群体主要有以下特征：从性别上来看，男性占大多数；从年龄上来看，患有与过劳相关的心脑血管疾病的多为30-50岁，在60岁时则减少；从行业上来看，批发和零售贸易、保健、福利、教育、运输和邮政行业的劳动者均被发现有过劳病例，此外在科学研究、专业和技术服务行业工作的劳动者也占有相当比例。[9]

综上可见，无论是为了小家还是为了大家，不管是迫于用人单位的压力还是出于劳动者的自愿，亦不论是出于行使权利还是履行义务，通过加班加点、身兼数职等多种形式的过劳，已经成为常见现象，因此必须对之进行规制。

（二）劳动的边界使得对过劳的规制成为必须且正当

适度的、在劳动者身心承受范围内的劳动本无可厚非，但从医学的视角来看，过长时间的、处于压力状态下的劳动即便是劳动者所自主选择的结果，这种“妄作劳”①也势必会损害劳动者的身心健康。特别是从长远视角来看，当过劳状态发展到极端，则引发劳动者过劳死。试想，一个人从出生到参加工作，在这漫长的时间里，家庭、国家为其倾注了无尽的精力与成本，对于医生、大学教授等学历较高的劳动者更是如此，但却仅仅因为完全可以采取措施避免的过劳导致最终猝死，而终止对家庭和国家的贡献与回报，不仅使个人生命的外在价值难以实现，还导致一个家庭的不完整、国家人才的流失，这很难说不是家庭和国家的一大损失。因此，从生命价值论的角度来讲，公民行使劳动权、享有契约自由理应具有边界。

从法学的视角来看，无论是作为一项权利还是义务，劳动都应该具有一定的边界。依据我国《宪法》第二十一条以及最新出台的《基本医疗卫生与健康促进法》第四条和第六条，公民享有健康权，因而不仅要求国家和他人对此予以充分尊重，更要求公民个人、国家和社会采取措施对此予以积极促进和保障。各级人民政府应当把人民健康放在优先发展的战略地位，将健康理念融入各项政策。这在劳动领域则体现为，各主体应采取多种措施，保障劳动者能够在享有良好生命健康状态的前提下进行劳动。这在我国根本大法中亦有体现——《宪法》第四十二条和第四十三条规定，国家要加强对劳动者的劳动保护，并发展相应的设施以供劳动者休息休养之用。可见，通过立法规制过劳现象具有宪法依据。

在法律层面，应该寻找恰当的平衡点以做到统筹兼顾。通过完善的顶层制度设计，既要充分发挥劳动者的工作积极性，保障劳动者依据契约自由劳动的权利，又要保障劳动者在健康、安全的前提下，实现可持续发展。综上所述，须通过具体法律来落实《宪法》的要求，具体、有效地规制过劳问题具有正当性。

四、对过劳问题之法律规制的建议

结合现有理论和我国现行法律，应该弥补立法之不足，同时完善执法和司法环节，以尽量预防并减少过劳问题。

（一）立法环节专门规制过劳问题

1.有必要将过劳问题纳入《劳动法》。

针对我国当前法律对过劳问题回应不足的现状，建议修改《劳动法》，增加对过劳问题的专门规定。

第一，由《劳动法》对过劳问题进行专门规制符合我国现实需求。《劳动法》是我国规制劳动问题的重要法律，是落实《宪法》中劳动者权利保障的具体法律。我国《劳动法》自1994年制定以来，分别于2009年和2018年进行过修改；两次修改均不涉及劳动者权益保障的实质内容，均为批量化修法，2018年的修改也只是对《劳动法》中的主管部门以及相关机构的表述作了一些变动。随着社会的发展，因过劳而带来的劳动者权益保障问题日益突出，特别是在实施“健康中国”战略的当下，过劳已经成为劳动者生命健康权益的隐形杀手。

第二，域外法律中关于过劳问题的立法规制可资参考。日本是过劳问题的滥觞之地，面对过劳死事件频发，2014年11月，日本政府强制执行了旨在预防与过度工作相关的死亡和疾病的法律。日本国家职业安全与健康研究所新成立了“过度工作相关疾病研究中心”，负责开展研究，以了解导致与过度工作有关的死亡和疾病的条件。[10]这一进展清楚地表明，工人在工作时间长和工作中受到不良社会心理因素影响，对其进行管理和预防以规避过劳死等现象是一项国家责任。

2.完善《劳动法》中有关劳动卫生的规定。

目前，《劳动法》中与过劳问题有关的内容，主要是第四章“工作时间和休息休假”以及第六章“劳动安全卫生”两部分。其中工作时间和休息休假部分对劳动时间基准的规定已经较为详细，因此应该对第六章予以修改完善。目前第六章主要对职业危害、职业病进行了规定，这些内容侧重于劳动安全，而对劳动卫生关注不够，与过劳问题的关系亦不大，只有第五十四条与过劳这一隐形危害具有一定的关联性。因此，应该以第五十四条为基础，以事中预防、心理关切为着力点，对劳动卫生部分进行完善，具体来讲：

第一，扩大定期接受健康检查职工的范围。根据《基本医疗卫生与健康促进法》第七十九条第三款，国家提倡用人单位为职工定期开展健康检查，但是法律法规对此另有规定的，从其规定。《劳动法》第五十四条规定用人单位对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查，这一规定仅仅关注了从事显性职业危害作业的劳动者，而对于工作长时间、职业压力大、容易罹患心脑血管方面隐形危害较大的慢性病部分劳动者，这类疾病不属于职业危害，故关注不够；基于初级助推理论②，用人单位应当组织这类职工定期进行健康体检，以对这类群体进行身体健康状况的提醒，使其能够主动关注自己的健康，采取措施减少过劳。在接受体检的劳动者群体的具体筛选措施上，可以借鉴日本的《工业安全与健康法案》中的规定，以加班时间作为筛选标准，以增加法律的可操作性。

第二，建立职工心理咨询服务制度。对欧盟国家工人的最新调查结果表明，即使在健康状况良好的人群中，如没有生活方式风险因素、血压正常、坚持药物治疗等，以工作压力为衡量标准的职业压力也会增加死亡风险。[11]这种联系强调了管理工作压力的必要性，以避免工作压力对劳动者身心健康造成损害。从2015年12月起，日本对凡有50名员工的工作场所都执行压力检查计划，以促进对职业精神障碍的初级预防。这个项目根据有效的量表，同时测量社会心理工作压力和身体反应，对具有心理问题的员工予以心理治疗。我国《基本医疗卫生与健康促进法》第七十九条第二款，也有国家鼓励用人单位开展职工健康指导工作的规定；此外，《精神卫生法》第十五条也提出用人单位应当关注职工心理健康。可见《劳动法》中明确规定建立职工心理咨询服务制度具有域外经验和本国法律依据。在具体操作层面，可基于中级助推的理论，对处于特殊工作岗位、职业发展特定时期等承受职业压力较大的职工，定期组织其自愿到专业的心理咨询机构进行心理压力的排解，对其心理和意念进行正确的引导，减少其职业压力。

（二）执法环节多主体刚柔并济

1.加大对超工时用工单位的监督和指导。

现行《劳动法》中对工作时间的有关规定是预防性法律工具，需要严格执法以使其发挥在应对过劳问题中的作用。在日本，《劳工标准法》修订后，日本政府通过设定加班限制来监管加班，违反法定劳动时间基准的用人单位者要受到处罚。[12]我国现行《劳动法》中规定，用人单位不得违法延长劳动时间，违法者由劳动行政部门予以警告、责令改正，并可以处以罚款。建议执法实践中劳动监察部门要定期和不定期地进行执法检查，按照超工时用工情节的严重程度，依据裁量基准，对用人单位处以不同程度的罚款；加大对违反劳动时间基准的用人单位的处罚力度。通过行政处罚的威慑功能，更好地保障劳动者的休息时间，减少过劳现象的发生。

当然，考虑到不同职业工作对时间的不同需求，处罚之外，劳动监察部门还应该鼓励用人单位建立弹性工作时间。鼓励用人单位着眼于工作时间弹性化和灵活化的特点，通过增加用工、优化轮班、合理设计内部规章制度等方法，针对不同岗位制定若干细化的工时选项，既满足用人单位弹性用工的需求，又保障劳动者的合法权益。

此外，每个行业或职业都有导致过劳的特定的风险因素，为了凸显预执法成效，需要整合各对口行业主管部门和劳动监察部门的执法力量，由专业主管部门和劳动监察部门联合执法。例如，为减少医生群体的过劳现象，需要卫生健康部门和劳动行政部门共同发力，以更有针对性地解决医生的过劳问题。

2.营造充满健康氛围的工作场所。

新公共卫生规制时代，保护劳动者的健康和福祉的另一个重要方法是强化事中规制。[13]可以通过改变社会和环境等因素，促进劳动者尽快从职业疲劳中得以恢复。《基本医疗卫生与健康促进法》第七十九条规定，用人单位应当为职工创造有益于健康的工作环境和条件，积极组织职工开展健身活动。据此，用人单位可以通过多种手段为劳动者提供比较轻松的办公环境，其具体可以通过优化办公场所设备的配置，使职工可以用站立替代久坐的办公状态；有条件的用人单位可以为职工提供午休的场所，合理设计工作时间和非工作时间(每日休息时间)，发挥充足的睡眠在缓解阶段性疲劳中的作用；开辟合适的场所，配置体育健身设施等。通过为劳动者提供更多的选择，助推劳动者作出有益于健康、防止过劳的选择。

（三）优化事后救济渠道

1.突出强调过劳的救济机制。

在坚持原有的投诉举报、仲裁、诉讼等多元救济渠道的基础上，建议在《劳动法》中的“劳动安全与卫生”一章的最后，明确列举一条，即劳动者对用人单位超工时用工、通过内部规章制度等方式增加劳动者职业压力的行为，有权要求有关部门依法处理；劳动者因此与用人单位发生劳动纠纷的可以依法提起仲裁、诉讼，因过劳造成劳动者身心损害的可以向用人单位请求赔偿。[14]通过明确列举过劳的救济途径，增加劳动者对过劳问题的维权意识，倒逼用人单位依法用工。

2.对于超合理助推范围的行为可寻求司法救济。

值得注意的是，助推理论虽然是解决过劳问题的有力工具，但是助推理论指导下的相应措施对过劳问题的干预空间是有限的，对于超出法律所规定的助推范围的行为，行政相对人可以寻求司法救济。具体来讲，第一，对于有关行政部门对用人单位的助推如果不当，用人单位可以寻求司法救济。例如，劳动行政部门频繁对用人单位进行检查，以至于影响了用人单位正常运转，影响到劳动者的劳动自由，用人单位可以提起行政诉讼；此外，如果劳动行政部门以行政指导之名行命令控制之实，那么就应该将这类执法行为纳入司法审查的范围。第二，劳动者对用人单位的不当助推行为可以寻求司法救济。例如，用人单位强制要求职工进行健康体检和心理咨询；用人单位的健身场所开放时间明显过早或过晚，有意引导劳动者只有经长时间工作后才可使用的，劳动者可以寻求相应的司法救济。

劳动是促进人自由而全面发展的重要手段。健康促进视角下，劳动者的过劳问题值得重视。新公共卫生视域下的过程规制、助推理论在解决过劳问题中颇有助益。应该完善并落实《劳动法》中的事前预防机制、事中控制措施和事后救济途径，以全方位、全周期地减少甚至避免过劳现象，更好地保障劳动者的生命健康权益，以促进人自由而全面地发展。

注释

①《黄帝内经》，中华书局出版社，2016年版。其中的《素问·上古天真论》中指出“上古之人，其知道者，法于阴阳，合于术数，食饮有节，起居有常，不妄作劳，故能形与神俱，而尽终其天年，度百岁乃去。”其中“不妄作劳”，指不要过度劳累，要劳逸有度，这样才能养护生命，健康长寿。

②Mongin P，Cozic M.Rethinking Nudge：Not One But Three Concepts[Z].Rochester，NY：Social Science Research Net⁃work，2017:831-857.根据助推理论，法律和公共政策可以利用人们的心理弱点作引导，通过优化决策时的环境，帮助人们作出更好的决策。针对不同事项的特殊性，助推理论在具体运用中可以分成不同的级别：初级助推仅是对个体进行信息提醒，中级助推则利用行为或意念局限引导人们作出更有利的选择，高级助推则采用情绪反馈或隐蔽技术影响个体偏好。