基础设施贯彻国防要求的政策机理及问题对策

■刘鹤

基础设施贯彻国防要求，是统筹经济建设和国防建设的重要内容，是实现安全与发展兼顾的重要手段。剖析政策运行机理，针对现有政策存在的问题，研究提出打通政策堵点、填补政策空白的对策建议，对于“十四五”时期从更高水平上推进基础设施贯彻国防要求，具有现实意义。

一、政策现状与机理分析

基础设施贯彻国防要求领域，最早的政策文件可追溯到上世纪70 年代，主要涉及公路跑道建设、边防公路建设、海底电缆管道建设、军用饮食供应站管理、国防交通资金管理、交通通讯基础设施贯彻国防要求、国军标融合等六个方面。其中，公路跑道建设方面，1971年、1980 年先后发布了《关于公路跑道建设问题的请示》和《关于加强公路跑道建设的通知》，两个文件均强调选点工作应由空军主导，对于经费问题，1971年文规定在公路建设和养护费中开支，1980 年文规定列入国防公路建设计划。国防公路建设方面，1990 年、1993 年先后发布了《关于加强边防公路养护管理工作若干意见》和《关于调整明确国防公路网规划编制工作有关具体做法和要求的通知》，明确了边防公路养护经费的保障渠道和国防公路的规划编制规范。海底光缆管道建设方面，国务院出台了《铺设海底电缆管道管理规定》，军队和国家海洋局分别制定了具体实施办法。此外，有关部门还出台了《国防交通资金管理规定》《军用饮食供应站供水站管理办法》《交通运输、邮电通信基本建设贯彻国防要求规定》《关于进一步加强国家标准化和军用标准化工作管理有关事宜的通知》，对相关业务进行了规定和说明。

该领域政策的核心关注点是中央政府和地方政府的责权利匹配问题。从央地投入与收益看，中央政府投入主要为了维护国防安全，同时兼顾地方经济发展；地方政府投入主要考虑当地经济发展需要，同时兼顾国防安全。双方就投资分摊比例存在四种博弈情况：一是国防效益和经济效益都较高时，双方均有足够的基础设施建设需求，建设过程中可视各地财政实力情况灵活确定资金分摊比例；二是国防效益高但经济效益较低时，应以中央投资为主建设；三是国防效益较低但经济效益高时，应以地方投资为主建设，同时兼顾国防需求；四是国防效益和经济效益都较低时，双方建设需求不足，应暂缓建设。

二、现行政策存在的问题

（一）国防事权及支出责任不够合理，地方参与国防建设的经济负担较重

图1 基础设施贯彻国防要求政策机理分析

在现有政策体系下，公路跑道、国防公路、边防公路等国防项目，地方出资建设维护的比重较高。例如，《关于公路跑道建设问题的请示》规定，公路跑道修建和维护经费，在公路建设和养护费中开支；《关于加强边防公路养护管理工作若干意见》规定，一类边防公路养护经费由国家和省财政专项补助费安排，二类边防公路养护经费除财政部门拨给的专项补助费外，其余由公路养路费安排支出；《国防交通资金管理规定》规定，国防交通工程设施建设投资，由中央人民政府、地方人民政府和企业共同承担；《交通运输、邮电通信基本建设贯彻国防要求规定》规定，在地方财政预算内基本建设投资中，安排一定数量的资金，由本级政府国防交通主管部门用于地方交通运输、邮电通信基本建设贯彻国防要求项目。这在一定程度上影响了地方参与国防建设的积极性，尤其是广大延边地区，财政实力较差，很多地市都是吃饭财政，地方配资建设国防项目非常困难，长期下来将导致重点方向和地区国防基础设施建设滞后和维护不力的局面。

（二）相关标准不够科学，导致地方维护成本过高

基础设施贯彻国防要求后产生的维护成本主要由地方政府或施工主体承担。在具体建设过程中，部分项目按照“战时不经改造即可使用”的标准执行，这种高标准既不符合实际需要，又给地方长期维护带来较大压力。例如，公路跑道的修建问题，应由驻地空军与军区、地方有关部门共同勘察选点，修建公路时将预选公路跑道地段的路基加以处理，保持两侧两端净空要求，为国防功能预留好足够空间，战时再按照相关标准进行紧急加改装。但如果按照战时可以起落战斗机的标准进行修建和维护，相关成本投入较高，地方维护起来压力很大，长期来看这种模式不可持续。

（三）部分政策缺乏强制规定，对军地双方没有约束性

基础设施具有天然的军民两用性，最适合也最应该由军地共同谋划建设。目前，相关政策问题中也提出了这种建设导向，但总体上引导性、倡议性规定较多，刚性强制规定较少，军地双方在执行政策时“可做可不做”，做了没什么好处，不做也没什么坏处。例如，《关于调整明确国防公路网规划编制工作有关具体做法和要求的通知》，在军用公路新、改建上，对于军民结合条件较好、线路较长而很重要的公路，可纳入国防公路网建设规划一并综合考虑；《关于进一步加强国家标准化和军用标准化工作管理有关事宜的通知》中，对于军标转国标问题，采用的是“一般应申报制定国家标准”“应转换为国家标准”的表述方式；国务院、国家海洋局、军队关于海底电缆铺设的三份文件中，均没有强制性规定。这种规定对于基础设施贯彻国防要求缺乏约束力，军地双方在具体项目建设上仍延续“你干你的、我干我的、各搞一摊”的传统模式。

（四）对社会资本参与国防设施建设缺乏激励政策，部分项目资源配置效率较低

引入社会资本建设国防设施，是提高资源配置效率和综合效益的重要途径。目前缺乏相关激励政策，社会资本参与国防基础设施建设无门可入、无利可图。例如，按照《军用饮食供应站供水站管理办法》规定，军供站由政府出资修建维护，在保证完成军供任务的前提下，实行平战结合，可以利用现有设施，为部队服务，为社会服务。在执行过程中，大多数军供站都存在投入不足、经营不善、设施陈旧、效率低下等问题。出台相应激励政策，引入社会资本参与建设运营，是解决该问题的有效途径。此外，部分政策文件提到要出台激励政策，但后续配套措施没有跟上。例如，《国防交通资金管理规定》指出，交通通信企业事业单位开展国防交通工作的有关经费开支，可以给予适当税收优惠政策，税收优惠的具体办法由国家国防交通主管机构会同国务院财政管理部门另行制定，但相关办法迟迟未能出台。

三、对策建议

从政策原理及问题分析来看，应重点从央地事权划分、补贴补助标准、社会资本参与激励等方面，完善基础设施贯彻国防要求政策。一是适度提高中央财政国防基础设施建设分摊比例。在完善中央决策、地方执行机制的基础上，适度加强中央政府承担国防基础设施建设和维护的职责和能力。落实重大基础设施贯彻国防要求中央财政事权，由中央承担支出责任。对于重大基础设施贯彻国防要求相应设施的后期维护，健全中央与地方共同承担机制，适度提高中央财政分摊比例。二是优化国防交通基础设施中央专项资金补助标准。西藏地区和新疆南疆四地州等国防公路项目，由中央全额补助。其余国防公路，按照东部、中部、西部（和东北）地区，由中央财政给予梯次补助。国防公路建设任务重、地方财政困难的东、中部地区省市，以及享受中央财政一般性转移支付的东、中部地区省市，补助标准参照西部和东北地区执行。三是给予军地共用的重大基础设施建设项目用地用海豁免等优惠政策。将军队需求迫切、地方经济建设需要、双方达成共同建设意愿的重大基础设施建设项目，纳入国家“重大战略项目”，享受用地、用海豁免政策。四是调整基础设施贯彻国防要求相关标准。按照“战时经快速改造即可使用”的原则，合理确定公路飞机跑道、战备码头等基础设施的建设标准，降低建设成本，减少维护压力。五是引导社会资本参与军供站等经营类国防设施建设。通过PPP、BOT 等项目运作模式，吸引社会资本参与国防设施建设和运营管理，提高资源配置效率和综合效益。按照“政府划拨土地、企业投资建设运营、军方无偿使用”的思路，在保证完成军方任务的前提下，允许企业利用现有设施开展市场化经营，破解部分国防设施长期存在的投入不足、经营不善、设施陈旧、效率低下等问题。