河南自贸试验区各片区管理体制问题研究

河南省委编办市县处课题组

建好中国（河南）自贸试验区，是党中央、国务院赋予河南的一项重大使命和任务。2017年，河南自贸试验区3个片区管理机构挂牌成立以后，实际运行中各片区管委会的职能定位如何、享受哪些经济社会管理权限，与省、市相关职能部门如何对接、协调，特别是郑州片区又分经济技术开发区、郑东新区、金水区3个区块，3个区块与片区管委会以及与经开、郑东、金水行政区政府、管委会如何对接协调关系等管理体制机制运行情况，直接影响着我省自贸区的建设和发展。鉴于此，课题组对2017年以来各片区有关情况进行了认真梳理，并赴郑州、开封、洛阳片区进行了实地调研，查找管理体制和运行机制中存在的深层次问题及其原因，寻找破解的办法途径，希望对完善自贸区管理体制机制、促进我省自贸区高效发展提供参考。

一、基本情况

（一）河南自贸试验区基本情况。2016年8月31日，国务院决定设立中国（河南）自由贸易试验区。2017年3月31日，国务院发布《中国（河南）自由贸易试验区总体方案》。河南自贸试验区实施范围119.77平方公里，涵盖郑州、开封、洛阳3个片区。郑州片区73.17平方公里，占河南自贸试验区总面积的61.1%，涵盖经开区块41.22平方公里、郑东区块31.67平方公里和金水区块0.28平方公里。其战略定位是：以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系，将自贸试验区建设成为服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽，简称“两体系、一枢纽”。重点在促进交通物流融合发展和投资贸易便利化方面推进体制机制创新，打造多式联运国际性物流中心，发挥服务“一带一路”建设的现代综合交通枢纽作用。开封片区19.94平方公里，重点构建国际文化贸易和人文旅游合作平台，打造服务贸易创新发展区和文创产业对外开放先行区，促进国际文化旅游融合发展。洛阳片区26.66平方公里，重点提升装备制造业转型升级能力和国际产能合作能力，打造国际智能制造合作示范区，推进华夏历史文明传承创新区建设。

按照国务院印发的总体方案，河南自贸试验区涉及160项改革试点任务，主要集中在5个方面：一是加快政府职能转变，深化行政管理体制改革，简政放权、放管结合、优化服务，推动事前审批向事中事后监管转变，完善市场监管机制，提高行政服务效能，加快形成法治化国际化便利化营商环境。二是扩大投资领域开放，实施外商投资负面清单管理模式，构建对外投资合作平台，将自贸试验区建设成为企业“走出去”的窗口和综合服务平台，提升双向投资水平。三是推动贸易转型升级，完善外贸发展载体，拓展新型贸易方式，创新通关监管机制，加快形成对外贸易竞争新优势。四是深化金融领域开放创新，扩大金融对内对外开放，拓展金融服务功能，推动跨境投融资创新，构建与国际规则接轨的金融服务体系。五是增强服务“一带一路”建设的交通物流枢纽功能，畅通国际交通物流通道，完善国内陆空集疏网络，开展多式联运先行示范，扩大航空服务对外开放，建立与“一带一路”沿线国家的全方位交流合作平台。

（二）管理体制和机构编制情况。2017年，为加强对自贸试验区建设工作的协调管理，保障自贸试验区建设工作的顺利推进，经省委常委会议研究同意，在省级层面，设立河南自贸试验区工作办公室，在省商务厅挂牌，承担河南自贸试验区建设领导小组日常工作。设主任1名（由省商务厅厅长兼任）、副主任1名（由省商务厅1名副厅长兼任），核定行政编制10名、处级领导职数2正2副。各片区层面，统一设立了河南自贸试验区郑州、开封、洛阳3个片区管理委员会，机构规格均为正处级。各片区管委会作为省政府派出机构，统一接受河南自贸试验区建设领导小组和片区所在市政府领导，片区管委会主任均由分管副市长兼任。郑州片区因辖郑东新区、郑州经开区、金水区三个区块，管委会单独设置（2019年郑州市调整为与商务局合署办公）。开封片区与开封经开区、洛阳片区与洛阳高新区管辖区域高度重合，采取“一个机构，两块牌子”的设置形式；同时，为加强组织协调力量，均单独核定了领导职数。经过多年来的发展，各片区的管理体制和机构编制演变情况如下。

1.郑州片区。2017年，省编委明确设立河南自贸试验区郑州片区管理委员会，机构规格为正处级。片区管委会作为省政府派出机构，接受河南自贸试验区建设领导小组和郑州市政府领导。核定自贸区郑州片区管委会主任1名，由分管副市长兼任，常务副主任（正处级）1名、副主任3名。2017年，根据省编委的批复，郑州市编委明确郑州片区管委会设5个内设机构，正科级规格，核定行政编制20名，中层领导职数10名。同时在郑东新区、郑州经开区和金水区设立3个办事处，作为郑州片区管委会在各属地的办事机构，为事业单位，实行属地管理，主要负责协调属地各单位、落实属地自贸区相关事务；机构规格相当于正科级，各核定领导职数1正2副，人员编制由上述3个区内部调剂解决。2019年，为规范和完善郑州片区管理体制，郑州市委编委对郑州片区管理机构进行了调整，明确郑州片区管委会与郑州市商务局合署办公，管委会领导职数保持不变。将管委会内设机构政策创新局、行政审批局、对外联络局分别更名为自贸区政策创新处、自贸区行政审批处、自贸区对外联络处，正科级规格，领导职数各1正1副。撤销内设机构综合协调处和综合监管局，将其职责分别划入郑州市商务局的相关处室。设立综合服务中心，为全供事业单位，隶属于郑州片区管委会管理，规格相当于正科级，核定事业编制20名。

目前，自贸区郑州片区管委会主任由分管副市长兼任，实配常务副主任1名（由市商务局局长兼任），副主任2名。实有行政人员12名，事业人员16名。以政府购买服务形式招聘劳务派遣制工作人员144名，负责综合服务中心业务咨询、窗口受理以及管委会机关辅助性工作。3个区块的情况为：经开区块管理机构实际与经开区商务局合署办公，设5个内设科室，商务局局长兼办事处主任，2名副局长兼副主任，目前实有10人专门负责自贸区相关工作。郑东新区区块管理机构独立设置，设4个内设科室，由郑东新区管委会分管经济工作的副主任统筹自贸区建设工作，目前实配主任1名，实有工作人员8名（派遣制6名）。金水区块管理机构单独设置，设4个内设科室，目前实配主任1名、副主任1名，实有工作人员10人。

2.开封片区。2017年，省编委明确河南自贸试验区开封片区管委会与开封经济技术开发区管委会“一个机构，两块牌子”，片区管委会作为省政府派出机构，接受河南自贸试验区建设领导小组和开封市政府领导。核定管委会主任1名，由分管副市长兼任，常务副主任（正处级）1名、副主任2名。所需人员编制由开封市调剂解决。2017年，根据省编委的批复，开封市编委明确开封片区管理委员会设置综合协调与政策研究局、行政审批局、投资与贸易服务局、产业发展与综合监管局4个科级内设机构和综合服务中心1个科级事业机构，共核定行政编制32名、事业编制10名。

目前，开封片区管委会主任由分管副市长兼任，常务副主任由城乡一体化示范区管委会主任兼任，另有副主任3名（其中1名为正处级）、正处级调研员1名、挂职副主任2名。开封片区管委会与开封经济技术开发区人员统筹使用，现有工作人员共92人，其中使用行政编制7人，挂职副主任2人，从城乡一体化示范区借调24人，城乡一体化示范区招录全供事业人员37人，自贸区开封片区管委会招录人事代理人员22人。

3.洛阳片区。2017年，省编委明确河南自贸试验区洛阳片区管委会与洛阳高新技术产业开发区管委会“一个机构，两块牌子”，片区管委会作为省政府派出机构，接受河南自贸试验区建设领导小组和洛阳市政府领导。核定管委会主任1名，由分管副市长兼任，常务副主任（正处级）1名、副主任2名。所需人员编制由洛阳市调剂解决。2017年，根据省编委的批复，洛阳市编委明确，自贸试验区洛阳片区管委会设4个内设机构，正科级规格。核定行政编制35名，正科级领导职数4名，副科级领导职数8名。设立综合服务中心，为全供事业单位，核定事业编制10名，科级领导职数1正1副。2020年，为进一步深化高新区体制机制改革，更好发挥高新区、自创区、自贸区“三区融合”优势，促进高新区高质量发展，洛阳市委编委对洛阳高新区和自贸区洛阳片区的管理机构进行了调整：设立洛阳高新区党工委、管委会，加挂自贸区洛阳片区党工委、管委会牌子，机构规格维持正处级不变。高新区（自贸区洛阳片区）党工委、管委会机关不再区分行政机构和事业单位，统一设置党政办公室等18个工作机构，其中改革协调局主要负责自贸区改革创新相关工作。高新区（自贸区洛阳片区）党工委、管委会148名行政编制、57名事业编制维持不变，人员统筹使用。重新核定高新区（自贸区洛阳片区）党工委、管委会领导职数2正7副。

目前，洛阳高新区、自创区、自贸区“三区融合”已经全部到位，实配党工委书记（管委会主任）1名，党工委副书记1名、管委会副主任2名、纪工委书记（监察工委主任）1名，中层干部已经全部任命。

二、存在问题

从调研情况来看，郑州、开封、洛阳3个片区管委会从成立以来在推进自贸区建设发展方面发挥了重要作用，基本完成国务院赋予我省的160项试点任务。但在管理体制和机构编制方面还存在一些问题。有些是共性问题，如高层次专业人才缺乏；有些是个性问题，如郑州片区3个功能区块的管理体制问题。

（一）缺乏高层次专业人才。自贸试验区是新生事物，自贸试验区的工作人员面对的工作都是全新的课题，目前各片区工作人员中，熟悉国际贸易、金融、物流、法律等专业人才不多。初步统计，涉外专业的人员占在职人数的比例，郑州片区为3.75%、洛阳片区为20%、开封片区为0%。从在职人员的文化结构来看，3个片区没有一名博士学历的工作人员。作为中西部内陆地区的自贸试验区，存在区位劣势，与沿海相比，在吸引贸易、物流尤其是金融人才方面，没有很强的竞争力。用人机制不够灵活，缺乏有效的引入机制和人才激励机制，政府机构薪酬待遇对高端人才的吸引力非常有限，专业化人才引不来、留不住，专家型人才紧缺，专业技术人员数量与岗位不匹配，人才短板问题突出。如开封片区管委会各部门临时抽调大量工作人员，岗位不固定，借调人员岗位和隶属单位脱节，其工作考核及事业发展方向存在较大问题，队伍稳定性差。

（二）下放的省级权限落实不够。2017年，我省向自贸区下放455项省级经济社会管理权限，共涉及31个省政府工作部门。其中108项省级行政许可事项、204项省级行政处罚事项由自贸试验区各片区管委会集中实施，57项省级行政检查事项、行政确认事项和其他职权事项下放自贸试验区各片区管委会或有关部门实施，86项省级行政检查事项、行政确认事项和其他职权事项委托自贸试验区各片区管委会实施。第一批下放的权限赋予了自贸区更大的自主权，使自贸区内企业办事更加便利，切实享受到改革红利。但经过几年的运行，也有个别事项因存在业务系统不能及时有效对接、相关权限配套不足、实用性不强等问题，不能很好地发挥应有的作用。如，郑州和开封片区在机构设置上没有相应的执法机构，以致下放的200多项行政执法事项无法落实。另外，片区管委会为省政府派出机构，但在承接省级事权下放方面，与省直部门沟通难度大、协调任务重。为促进企业发展而推行的“放管服”改革，不需要企业和群众再“跑腿”，但却需要片区管委会在省直部门之间“反复跑腿”。

（三）各片区存在的个性问题。自贸试验区在运行过程中，存在的个性问题较为突出。

1.郑州片区管委会。一是片区管委会与商务局合署办公的体制尚未落实到位，内部运行机制不够顺畅。在领导班子任命上，除管委会常务副主任由商务局局长兼任外，市商务局和片区管委会副职还存在“两张皮”，没有完全融合为一套班子。在中层干部任命上，管委会3个内设处室的相关同志一直以负责人身份主持工作，没有正式任命，对外协调、沟通、统筹工作存在一定困难。在内部职能融合上，管委会综合协调局和综合监管局虽然撤销，但实际仍由管委会原有人员承担相应职责，相关职责并未融合到市商务局的相关处室。在人员融合上，片区管委会与市商务局人员待遇不统一，比如在精神文明奖和平安建设奖发放方面，片区管委会不享受一致的待遇，一定程度上影响了干部职工的积极性。二是片区管委会对3个区块的统筹协调不够。郑州片区管委会覆盖经开、郑东、金水3个区块，涉及1个主城区和2个开发区共9个街道办事处的行政管辖区域。在实际运行中，由于3个区块实行辖区属地管理，片区管委会与3个区块的关系仅限于业务指导和统筹协调，没有人、财、物、事的管理权限，入驻自贸区办事大厅的也是市级和属地有关行政部门的派出窗口，片区管委会对各个区块实施统一管理、统筹推进制度创新存在较大难度。三是3个区块专职工作人员力量不足。3个区块办事处除金水区块明确了领导班子和专职工作人员，其他两个区块虽然也配备了工作人员，但专职的领导和工作人员不多，经开区块尤为突出，办事处完全与区商务局融合，没有专职领导分管办事处工作，人员与商务局工作人员完全打乱使用，5个内设科室的负责人没有任命，专门从事自贸区工作的人员不固定。郑东新区区块办事处只明确了东区管委会1名副主任分管自贸工作，内设处室负责人也未任命，对外协调、沟通、统筹工作时存在一定困难，目前有8名人员负责自贸区工作，其中6人实行的是派遣制，人员流动快，一些高素质专业人才工作几年就跳槽到别的单位，给工作带来一定难度。

2.开封片区管委会。开封自贸片区位于开封市城乡一体化示范区规划范围内，与开封经开区6.82平方公里的区域有交叉。开封市城乡一体化示范区原为开封新区（设有管理机构），管辖区域含金明区（已撤销）、开封经开区。2012年2月，开封市委决定，不再独立运行开封新区、开封经开区管理机构，以金明区党政机构为依托，以开封新区党工委、管委会名义运行。2014年，开封新区更名为城乡一体化示范区。目前，示范区内含有开封市经开区、开封汴西产业集聚区、开封高新区、自贸片区等多个开发区。2018年，开封市委决定，示范区党工委统一领导所属开发区。开封自贸片区管委会核定有单独的领导职数、人员编制和内设机构（机构编制由市里管理），筹建初期单独运行，一般都是从市直部门抽调人员，运行几年以后，由于示范区机构编制和人员情况较为复杂，历史遗留问题多，加之片区面积小，有些工作要靠示范区推动，片区目前实有的92人中，存在多头管理的情况。如，有的是城乡一体化示范区招录的，有的是片区管委会招录的，使用的编制有的属于开封市直管理，有的属于城乡一体化示范区管理，以致片区管委会中层人员一直不明确，给工作带来一定影响。另外，受体制机制问题制约，开封片区管委会在职能设定和工作力量上更多的是履行综合协调职责，无法作为相对集中行政许可权和综合监管执法的主体。同时，管委会人员无行政执法等专业执业资格，不能行使相关权限，无法有效开展相关工作。

3.洛阳片区管委会。目前，洛阳高新区、自创区、自贸区已经实现“三区融合”，党工委、管委会内设改革协调局负责自贸区相关工作，运行机制总体上较为顺畅。但从自贸区的定位来讲，自贸试验区是全国布局，服务国家战略，党中央、国务院对此寄予了厚望。自贸试验区是在限定的区域内进行制度创新的试验，要实现“为国家试制度，为地方谋发展”的总目标，除了承担转变政府职能、投资领域改革、贸易转型升级、金融开放创新等四方面的共性任务，还要承担本地发展所需要开展的个性试验任务。经济开发区、产业集聚区一般侧重于招商引资的功能，虽然洛阳集约了行政编制资源，实施了“大部制”、扁平化的改革，但在机构设计上，18个内设机构中，凸显自贸区特有职能的机构偏少，客观上会影响自贸办职能的发挥。

三、有关建议

建设自贸试验区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。为进一步贯彻落实好党中央、国务院和省委、省政府的部署要求，结合我省自贸区各片区管理体制机制现状，提出以下建议。

（一）强化自贸区人才保障。建议建立健全各片区人才引进机制和激励机制，可把自贸区招才引智工作纳入全市招才引智工作的大盘子，引进高层次专业人才。支持自贸区创新选人用人机制，探索实行聘任制、绩效考核制等，允许实行兼职兼薪、年薪制、协议工资制等多种分配方式。进一步破解行政管理体制机制障碍，赋予自贸区更多的自主权和独立权，可借鉴上海、深圳、海南等地做法。条件成熟的片区，可探索设立法定机构，将专业性、技术性或社会参与性较强的公共管理和服务职能交由法定机构承担，赋予法定机构相对独立的事权、财权和人事权，实行企业化、市场化的用人制度，实行全员聘任，在薪酬总额范围内自主决定人员聘用、薪酬标准等。

（二）创新自贸区编制管理方式方法。目前，中央对编制实行总量控制，党的十九大提出了统筹使用各类编制资源的改革举措，目的就是在编制总量不变的前提下，统筹使用部门间和部门内部以及各层级的各类编制资源，实现效用最大化。各片区管理机构实行属地管理，针对人员编制紧缺的问题，建议各片区所在地机构编制部门加大编制动态调剂和创新挖潜力度，优化编制资源配置，满足自贸区用编需求。同时可积极探索符合自贸区工作特点的编制管理方式，统筹使用各类编制资源，实行编制分类管理、人员统筹使用，实现编制集约化利用、科学化管理，促进人员能进能出、能上能下。

（三）加强自贸区精准赋权工作。建立省级经济管理权限下放运行评估机制，加强对省级经济管理权限下放承接效果的跟踪评估。按照“依法下放、按需下放、应放尽放”的原则，围绕国家赋予各自贸片区的战略定位，精准下放所需事权，支持自贸区加快差异化探索。在赋权的同时，及时联通各级、各部门审批、监管系统，确保“放得下、接得住”，进一步提高省级经济管理权限下放的系统性、实操性，以激发自贸区改革创新活力，促进高质量发展。在工作机制上，可参照郑州航空港经济综合实验区，探索建立管委会与省直部门的“直通车”制度，实现规划直报、项目直报、统计直报、财政补助直报、证照直接发放和直接报批、政策直接享有、信息直接获取等，切实为自贸区企业提供便利，提高办事服务效率。

（四）理顺各自贸片区管理体制机制。一是郑州自贸片区。建议郑州市尽快落实片区管委会和市商务局合署办公的管理体制，推动机构、职能和人员全面融合，实现由“物理变化”向“化学反应”转变，增强改革攻坚合力。在领导体制方面，推动片区管委会领导和市商务局领导全面融合，明确任务分工。为加强对自贸区工作的统筹协调，除片区管委会主任由分管副市长兼任、常务副主任由市商务局局长兼任外，可明确1名领导班子成员专门负责自贸区工作。在职能界定方面，要明确片区管委会职能，并适时调整市商务局权责清单，厘清片区管委会与省自贸办和市直部门的权责关系。在内部机构融合方面，整合市商务局和片区管委会内设机构，涉及自贸区审批、服务、执法、监管等方面的职能要有机构承担，确保职能履行不越位、不缺位。在人员融合方面，可统筹使用市商务局和片区管委会人员，实行统一的人事管理政策，享受一致的经济、政治待遇，打破“分灶吃饭”“貌合神离”的工作状态，实现资源整合、优势互补、相互促进，形成推动工作的强大合力。为加强片区管委会对各区块的统筹协调，建议各区块办事处及办事处领导的年度考核工作由属地人事部门和片区管委会共同考核。各区块在郑州片区“四至”范围内的空间布局规划、产业发展规划方面和用地情况，要与郑州片区管委会建立定期会商机制，书面征求郑州片区管委会的意见。

加强各区块人员力量。郑州片区实施范围占整个自贸区总面积的61.1%，其中经开区块41.22平方公里，相当于开封和洛阳片区实施范围的总和，改革创新的任务更重。但是目前郑州片区3个区块特别是经开区块和郑东新区区块的人员力量明显不足，建议郑州市尽快理顺2个区块办事处的管理体制，配齐配强办事处领导班子，立足全局推进自贸试验区的建设工作。统筹区（管委会）人员编制，确保有人员专门从事自贸区工作。

二是开封自贸片区。建议进一步优化片区管理体制和运行机制，按照开封市委关于示范区、自贸区、经开区、产业集聚区融合发展的意见，结合工作实际，在“四区融合”的总体行政管理架构下，实行适当分开的“统一领导、各有侧重、优势互补、协调发展”的管理体制，增强改革攻坚能力，防止改革碎片化、分散化。合理设置片区管委会工作机构，对突显自贸区工作特色的，实行单独设置，与其他工作部门职能有交叉的，可实行“一个机构，两块牌子”。通过体制机制的改革，理顺自贸区审批、服务、执法和监管的关系。可探索建立与国际高标准投资贸易相衔接、与自贸区开封片区功能定位相配匹的综合执法体制，实行“一支队伍管执法”。

三是洛阳自贸片区。建议洛阳市加强对体现自贸区工作特色机构职能运行情况的跟踪指导，发挥“三区”融合的体制机制优势，突出自贸区的引领、示范和带动作用，真正把自贸区的制度创新成果复制到高新区、自创区，切实让企业感受到制度创新带来的改革红利，更好地完成党中央、国务院赋予自贸区的重大使命。