关于开展规划环境影响评价工作的探析

河北木泽工程项目管理有限公司 张义伟

一、规划环境影响评价的内涵

规划环境影响评价通常是指对综合性、专项性等规划中可能出现的环境污染问题进行预测、分析和识别，并对这些问题寻求解决方案，以确保在综合规划和专项规划顺利进行的同时，生态环境也能得到很好的保护。在对综合规划、专项规划进行评价时，规划环评会涉及与区域国土空间规划的对接、生态红线的避让、环境质量底线的守护、资源利用上线的控制和生态环境保护准入条件的落实以及推进降碳减排等方面。开展规划环境影响评价，应是实现区域经济发展、绿色生态、资源可持续发展、土地空间合理布局的关键途径之一，对生态环境保护起到了促进作用。规划环境影响评价的成果可以为建设项目环评提供翔实的基础数据、重要的评价依据以及明确的约束性指标。在指导开展建设项目环境影响评价工作的同时，也减少了其可重复的工作，使建设项目得以体现出综合规划或专项规划的宏观概况性。同时，规划环境影响评价工作注重公众参与，在评价工作的开展过程中通过全程的互动，可以提高规划决策者和利益相关者的生态环境保护观念，使生态环境保护意识成为社会经济发展的一个重要思想领域，优化人与自然、人与环境的关系。

二、规划环境影响评价对生态环境保护工作的重要性

（一）实现环境污染源头控制

规划环境影响评价突破了传统生态环境保护先污染后治理的局限性，可以从源头识别污染隐患，将环保工作推进到各个综合规划或专项规划的初期制定阶段。提高制定规划决策者的生态保护理念，广泛采纳规划利益相关者的意见和建议。使相关规划可以通过有效的布局和科学的对策，做好生态环境的保护和预防工作，从根本上消除环境污染问题，解决先污染破坏后修复治理的异常方式，防止在规划实施的中、后期出现环境污染修复难度系数大、生态恢复周期长或无法完全修复的各种生态环境问题。规划环评不但能从源头预防污染，也能通过对区域生态环境进行现状调查和跟踪调查，识别未明显显现，但存在环境隐患的污染源，减轻发生不良累计影响的环境危害问题，并明确提出有针对性的整改措施。

（二）提高资源利用率

综合规划或重点规划的实施，通常涉及土地空间的占用、供水资源的调配和能源的消耗，规划环境影响评价工作将根据规划提出的指标，在时间和空间上通过科学的计算和模拟方法，使规划实施所需各种自然资源的具象化。二者的结合将为规划管理提供各种科学的规划目标和资源利用指标的制定依据，确保规划的顺利实施。

（三）推动节能降碳

开展规划环境影响评价，可以促进我国碳排放的交易、达峰、中和等相关节能降碳的重要战略实施。在当今全球变暖日益严重的背景下，我国生态环境保护工作在发展低碳经济、减排温室气体方面面临着新的困难与挑战。国家已经陆续出台了各项低碳发展的政策或顶层设计要求，据此各省市将制定相关的规划，同步开展各规划的环境影响评价工作将尤为重要。规划环境影响评价工作可从能源绿色低碳转型、节能降碳提质增效、工业领域和城乡建设碳达峰、交通运输绿色低碳等多方面促进相关规划的制定和实施，推动社会的发展建立在节能、低碳、可持续理念的基础之上。

（四）助推生态环境保护可持续发展

推进可持续发展和绿色发展是开展规划环境影响评价的工作重点目标之一，也是建设生态文明的重要技术手段。为解决环境空气、地表水环境、地下水水环境、土壤环境的污染问题以及土地荒漠化、水土流失、物种多样性破坏、持久污染物的积累等生态问题，必须统筹各种综合规划或专项规划与生态环境相协调，在确保发展的同时，也将对生态环境的有害影响降低到可以接受的范围，甚至提高生态环境的良性发展。使制定各项规划的决策层从注重当前利益、片面利益的发展转向长期利益、全面利益的发展，从以物质、不可再生、初级等资源驱动的发展转变为创新、可再生资源、信息资源驱动的发展。

三、规划环境影响评价的不足之处

（一）缺乏足够的重视

综合规划或专项规划的决策部门或编制机构未重视规划环境影响评价。《规划环境影响评价条例》（下文简称《条例》），自2009年10月1日起实施，其中明确规定，规划编制机关在报送审批相关规划的草案时，应将规划环境影响评价篇章、说明、规划环境影响评价报告书一并作为附件报送至规划审批机关审查。未按照要求报送的规划不予审批。但是在实际工作方面，由于各规划管理部门职责的区分，以及时间、资金、专业技术能力等多方面的限制，本应先进行规划环境影响评价后审批规划的法定工作流程，在实施过程未贯彻到底。现阶段只在工业园区建设的总体规划和自然资源开发的总体规划得到了落实，但在在畜牧业、水产养殖业、林果业、水利工程、交通运输、城市规划建设等相关专项规划的环境影响评价工作有待加强。土地资源利用的相关规划以及区域、江河湖流域、海域的基础设施建设、开发利用的综合规划的环境影响评价工作的水平有待提高。

（二）尚未形成系统的评价导则

现阶段，相关技术指南、导则并未完全涵盖工业生产、农牧业、水产养殖业、林果业、水利工程、交通运输、城市规划建设、度假旅游等专项规划。仅依据生态环境部发布的规划环境影响评价技术导则的总纲（HJ130），进行规划环境影响评价，存在评价目标、调查对象、调整建议针对性较弱。现行的专项规划环境影响评价的技术指南和导则主要有生态环境部发布的规划环境影响评价导则的产业园区（HJ131）、规划环境影响评价导则的流域综合规划（HJ1218），规划环境影响评价导则的煤炭工业矿区总体规划（HJ463），以及原水利部发布的江河流域规划规划环境影响评价规范（SL45），原质检总局发布的海湾围填海规划环境影响评价导则（GB/T29726），国家能源局发布的河流水电规划环境影响评价要求（NB/T35068）。由于各种规划环境影响评价的技术导则、规范的归口单位不同，发布时间不同，制定理念不同，其确定的评价要素、评价目标、评价方法存在不衔接的情况。

（三）法律定位较弱

目前开展规划环境影响评价工作依据的法律法规主要为环保法、环境影响评价法以及《规划环境影响评价条例》。其中，条例第二十二条提出规划审批机关应当将报告书的结论以及审查意见作为决策的重要依据，如果对环境影响评价报告书的结论以及审查意见不予采纳的，应当对每一项不采纳的意见，做出不予采纳的书面说明，并进行存档备查。由此可以看出，规划环境影响评价工作成果仅作为规划决策层的依据，定位较弱。

（四）公众参与有效性有待加强

目前开展的规划环境影响评价工作中的公众全程参与和互动的工作存在诸多问题，表现为：一是选取参与规划环境影响评价利益相关者不科学，象征性较差，未能科学的征求相关意见；其次，公示信息存在制式化、格式化，利益相关者仅基于简单的信息公示，很难理解、明晰其中反映出的具体内容；三是问卷质量偏低，相关征求意见的问题设置缺乏实际性和操作性，规划的利益相关者往往在不理解规划环境影响评价内容的情况下对征求意见进行了选择；四是公众全程参与和互动的存在较大的质量问题，甚至造假行为，通常存在问卷调查基础信息与实际不符，征求意见伪造等问题。

四、开展规划环境影响评价工作的相关建议

（一）规划环境影响评价方法与规划方法相衔接

规划环境影响评价应是对规划实施后可能产生的环境影响通过科学的分析、定量化的预测和公开、公平、独立评价的一种手段，提出预防或减轻不利环境影响的措施和对策，并做好跟踪监测工作。因此，掌握规划方法、理念和管理体系，有利于做好规划环境影响评价工作。规划环境影响评价的关键环节首先是对规划方案的分析（主要为规划目标或规模，涉及环保的基础设施或项目的建设），然后对规划区内相关环境要素及生态的现状进行调查并进行评价，通过上述调查和评价的结论建立要预测的环境影响要素的识别与评价指标体系的建立，再对规划实施产生的生态环境保护压力、环境影响程度、环境风险进行预测分析与定量性的评价、。其中，规划分析环节和规划实施生态环境保护工作压力分析环节与规划最为相关。在规划分析环节，选择规划环境影响评价的主要方式和方法有核对表、叠加分析、矩阵法、专家指导、场景分析、比较分析和系统分析。在生态环境保护规划与实施的压力分析环节选择的主要方式和方法有情景分析、负荷分析、弹性法、发展趋势分析、系统动力学法、比较分析和平衡分析。

而在规划方法中常使用接近理想状态方法、地理信息系统评价方法。规划环境影响评价使用的负荷分析和叠加分析与上述方法相似，可以借鉴这些方法来拓展规划环境影响评价的工作思路。其中，地理信息系统评价方法（GIS）优于规划环境影响评价的叠加分析。在计算机的支持下，可以根据设定的模型分析空间信息、地理信息和生态环境保护信息内容，并预测和分析各种信息内容的变化规律。地理信息系统评价方法（GIS）可以将规划环境影响评价结果及相关数据能够通过地理信息系统实现可视化展示，从而实现对关键环境影响因素的识别，实现对环境变化的动态识别。通过形象、立体的可视化成果，可以将相对专业的内容让规划的利益相关方了解，促进公众参与工作。

（二）引导公众参与规划环境影响评价

环境保护不仅是生态环境保护职能部门的义务，也是公众集体的义务，包括我国公民、规划环境影响评价单位、权威专家和政府部门工作人员。公众在全程参与、监督过程中，可以参与的具体内容包括自然环境和资源的禀赋性调查、评估，空气、水、土、固体废物等要素的污染防治措施的实施、环境保护方案的跟踪和监督实施等。规划环境影响评价公众参与分为三个阶段：早期、中期、后期。在早期阶段，公众可以对环境保护计划和对策的实施提出建议，并对规划环境影响评价的内容提出建议；在中期，公众可以从环境承载力和环境保护措施实施的角度对规划环境影响评价进行重点讨论的建议；在后期，公众可以参与环境保护措施的实施和建设。

（三）提高规划环境影响评价法律地位

《条例》于2009年实施，其上位法为《环境保护法》和《环境影响评价法》，分别于2015年和2018年修订。条例明确了规划环境影响评价仅具备提出调整建议的权限，规划审批机关具有采纳或不采纳的权利。建议国家适时启动《条例》的修改或修正工作，适当其法律地位。

（四）落实规划环境影响评价跟踪评价

《条例》规定对已实施的规划产生重大环境影响的，还应开展跟踪评价工作，并将评价结果报告规划审批机关、环境保护等有关部门。同时生态环境部还出台了规划环境影响评价的跟踪评价技术指南，根据《条例》规定，规划实施区域如果出现重点污染物的排放总量超过相关规定的控制指标后，有关部门可以对相关区域环境影响评价文件实施限批管理。在实际工作过程中可以试点开展，如出现规划配套生态环境保护措施设施未按照规划时限实施，未落实跟踪评价评价工作等情况，亦可实施区域建设项目环境影响评价的限批，同时启动《条例》规定的追责机制。

（五）全面提高评价人员素质

规划环境影响评价人员不仅应加强环保专业的相关知识，还要扩宽其它领域的知识储备，更重要的是要建立宏观和具象相协调的思维。技术工程人员要不断进步，更新知识体系，积极参加各种技术专业培训，与业界杰出的工程师进行行业交流，全面提高个人修养。

对于国家、省、市开展的行业技能的培训，主要从以下几个方面提出：

（1）针对不同类别的规划所产生的的对环境带来的污染型、生态型、风险型影响的特点，设计不同的培训内容和方法，使之更有针对性和高效性。

（2）不断创新训练方法，引入多样化的训练方法，改善学生与学生、教师与学生的互动，提高训练的实际效果。

（3）搞好案例教学法，从各地区、各行业中选取典型案例进行讨论，吸取经验，实现理论与实践的紧密结合。

（4）完善工程师继续教育制度，改为定期考试，实行竞争上岗。

（5）对培训工作效果开展回访，及时对收集的意见进行总结，找出存在的不足并继续改进。

（6）与各行业相关部门特别是规划设计单位合作，开展协同培训。

（六）形成规划环境影响评价联动机制

环境影响评价可分为项目建设环境影响评价和规划环境影响评价。这两种评估方法在思想、具体内容和评估方法上既有相同之处，也有不同之处，彼此不可替代，但可以相互补充，形成合力机制，为彼此的工作提供便捷的方法。二者联动机制建设的关键体现在以下几个方面：一是，加强评价期限联动机制。就评价工作开展时间而言，规划环境影响评价优于建设项目环境影响评价，可见建设项目环境影响评价必须在规划环境影响评价的前提下进行；建立评价方法的联动机制，规划环境影响评价从宏观角度展开，通常是全局的、前瞻的。建设项目环境影响评价的具体内容，关键是对建设地点、加工工艺、生产规模、环保装置等进行评价，后者可以充分利用前者的工作成果，从而减少重复的评价的内容。建立评价指标值的联动机制。规划环境影响评价和建设项目环境影响评价中存在一些相同的指标值。在选择指标值时，必须遵循专业化和精确性，尽可能采用定量分析，选取指标值具备可行性，指标值定义明确等，确保指标值的建立有理有据，从而通过各种指标值的确定解决各项规划存在的生态环境保护的问题。

（七）切实落实规划环境影响评价早期介入原则

规划环境影响评价的目的是为了从环保角度完善和优化规划，补充对未识别的环境敏感点的保护，避让侵占生态红线，促进发展和污染的平衡。因此，规划环境影响评价应在规划程序开展的初期进行介入。当规划纲要草案出台后的征求意见环节，规划的编制单位就应组织规划环境影响评价的编制单位进行互动讨论、协商。针对草案中不符合法律法规集相关政策要求（主要是环保、产业准入政策方面）的，不能满足区域环境功能区建设的内容进行优化，提出明确、可行的调整方案。从一开始就介入，有利于减少规划重复编制和修改的工作量，可以逐步的细化，形成紧密结合。当规划文本、图集、说明书完全形成之后再开展环境影响评价工作，环境影响评价成果仅能达到现状影响的补救性评价，无法起到对于规划实施带来影响的早期预防和源头优化。

五、结论

要不断完善规划环境影响评价管理体制，完善规划环境影响评价方式，完善正确引导公众监督和参与，行成协调机制的具体步骤。有助于推动我国绿色低碳循环体系的发展趋势，促进我国生产、生活、生态空间的合理规划和健康产业的布局，从源头上预防生态环境问题，使绿色生态不断完善，生态系统不断优化。