利益相关者理论视域下乡村环境善治研究

谢伟杰, 谢丽华

(1.福建技术师范学院黄檗文化研究中心，福建 福清 350300； 2.福建技术师范学院经济与管理学院, 福建 福清 350300; 3.福建师范大学经济学院，福建 福州 350117)

改革开放以来，中国农村发展迅速，但也付出了沉重的资源环境代价[1]。为此，国家提出“以工促农、以城带乡”[2]，并逐年递增对“三农”的投入，以此推动农村环境治理水平的不断提升，使农村人居环境明显改善[3]。但与城市相比，中国农村环境治理水平仍相对较弱且不平衡，有些地区仍存在严重的脏乱差问题。“农村环境已成为民心之痛、民生之患”[4]。“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”[5]。鉴于此，应“接续实施农村人居环境整治提升五年行动”来推动乡村环境善治[6]，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活[7]。这是一个惠及农村千家万户的德政工程，会涉及众多利益相关者，是众多利益相关者相互协调、相互合作的治理行为，这就要求我们必须建立利益相关者协调机制，以真正实现乡村环境善治。

一、文献综述

1989年，世界银行首次使用了“治理”一词，并于1992年以《治理与发展》作为年度报告的主题[8]。此后，学界开始研究治理问题，并将其逐步演变为当代西方公共管理理论研究的关键词。20世纪90年代后期，部分学者开始探讨如何应用“治理”这一概念来解释中国的具体社会问题，其运用领域逐年扩大，并迅速成为国内的研究热点。而善治即良好的治理，是治理的理想状态[9]，是政府与公民之间积极而有成效的合作，是国家权力向社会回归，是一个还政于民的过程[10]，要求重构治理主体和治理机制[11]。

进入21世纪，中国学界开始研究“乡村治理”与“乡村善治”问题。如王金洪等率先引入“乡村治理”概念[12]；徐勇率先研究改革城乡二元结构和“城市本位主义”基础上形成的治理体制[13]；赵秀玲率先研究村务公开与中国乡村“善治”的作用[14]；刘峰通过多维理论考察，提出改善我国乡村治理，实现善治的路径[15]。此后，学者们从不同角度不断深化乡村治理和乡村善治方面的研究。如于华江等从农民环境权保护视角下研究乡村环境治理问题[16]；沈费伟等基于利益相关者理论分析农村环境善治的逻辑[17]；张诚等从农民环境权视角研究乡村环境善治[18]；陈涛等基于华东仁村治理实践的经验对环境治理进行系统性分析[18]；熊小青基于善治的协商机制探索乡村资源环境冲突化解机制与创新实践[20]；王亚星等提出空间再造能促进农村环境善治[21]。还有一些学者分析乡村环境善治的实证经验、系统协调治理经验，也有从不同理论角度分析乡村环境善治问题。

“利益相关者”最早被斯坦福研究院于1963年提出，1984年美国经济学家弗里曼在其具有里程碑意义的专著《战略管理:利益相关者方法》一书中给出了经典定义并构建了理论框架。此后，人们在企业管理中广泛运用这一理论。如沈艺峰等率先研究利益相关者理论，介绍其主要内容，讨论其思想基础，并分析其缺陷[22]。此后，部分学者开始研究利益相关者理论及其运用价值。如黄艺农等基于利益相关者视角探讨如何发展低碳旅游[23]；冯俊华等通过利益相关者动态博弈分析，从政府、企业、消费者不同角度，为其在绿色供应链管理中的行为决策提供政策建议[24]；于健慧基于利益相关者角度分析农民(村民)参与乡村治理的主体意识[25]。但较少学者运用利益相关者理论分析在乡村环境治理中各类主体之间的对立统一关系，更少学者基于这一理论提出实现乡村环境善治的具体路径。

二、乡村环境治理中利益相关者的相关利益分析

利益相关者理论的研究对象主要有3个：研究主体、利益相关方和利益关系。相关利益分析不仅要深入了解研究主体的利益诉求，而且必须充分找寻客观存在的利益相关方及其利益诉求。其核心思想就是通过协调研究主体和利益相关者的利益关系，实现利益共赢。这一理论允许研究者根据其研究需要对主客体的角色进行必要互换，主要强调这些利益相关者对研究主体产生的利益关系。乡村环境善治是个系统工程，涉及很多利益相关者，主要有地方政府、村委会、村民和农村企业等4类。

(一)政府的善治行为产生的相关利益

政府重视乡村环境治理工作的善治行为主要有2个方面：一是在宏观领域各级政府承担定规矩、出制度的宏观职责，并组织力量完善一些基础性、系统性的治理工作；二是在微观领域充分考虑其他利益相关者的需求，通过协商机制向其适当分权，满足其现实需求，发挥其主观能动性。乡村环境治理中政府的善治行为有利于提升村民的生活水平，有利于增强村民的身心健康，也有利于村委会有的放矢地开展工作，提高工作成效；同时政府对农村环境的善治有利于实现城乡公共服务均等化，对农村企业也是有利的。

(二)村委会的善治行为引起的相关利益

村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，能高效调动村内外资源，并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。一方面，村委会了解本村的环境治理现状，能配合环保部门开展环境治理工作，也能够把政策和制度传达给村民和农村企业，可以有效分担环保部门微观方面的工作，同时，也给政府带来“减负工作量”的利益；另一方面，村委会的成员作为村民的代表，一般都是本地出生和成长的、经选举产生的本村村民，有较强的意愿参与乡村环境善治，以改善本地的环境，提高当地村民的生活质量。

(三)村民的善治行为带来的相关利益

乡村环境治理与村民的行为是息息相关的。乡村环境治理中村民的行为有2种：被动参与和主动参与。其中，村民作为利益相关者主动参与乡村环境治理可视为善治行为，一般表现为主动进行生活垃圾和农业废弃物的分类和回收利用等，这种主动参与行为更能产生治理的正外部效应。村民的善治行为既有环保效应，又有社会效应和经济效益。村民的主动参与有利于改善农村的人居环境，优化农村企业的发展空间；同时，村民的主动参与也会间接地减少村委会日常的基础性工作量，村委会就有更多时间和精力配合协助政府开展更多的乡村治理提升工作，从而间接提升政府效能。

(四)农村企业的善治行为引发的相关利益

农村企业一般比农户具有更高意愿和更强能力参与乡村环境治理，这就体现了农村企业在乡村环境治理中的善治行为。农村企业的善治行为会给利益相关者带来正相关影响。第一，有利于农村企业塑造良好的企业形象，降低其人力资源成本，提高其综合竞争力，为当地的经济发展作贡献，也无形中提升政府的效能。第二，农村企业有更多乡村环境治理方面的义务和约束。近年来，我国政府为解决环境污染所具有的负外部性，建立了越来越完整的规制体系[26]，从而赋予企业更多的法定的环境保护和生态治理方面的义务。所以，农村企业会按照相关政府部门的要求做好内部的环境卫生，无需村委会帮助，这也减轻了村委会的工作量。第三，农村企业相对村民而言，一般具有更强的研发能力、更好的生态环境保护技术和更高的环境治理能力，从而更有能力承担相应的环境治理责任；而在这些企业上班的村民，会慢慢增强爱护环境的意识，也会给其他村民带来一定的示范效应。

地方政府、村委会、村民和农村企业等4类主体在乡村环境治理中的利益是相关的，一个主体的正能量行为会影响到其他主体的经济利益、社会利益和生态利益。他们之间的利益保持正相关，就能实现乡村环境善治，一旦他们之间的利益出现负相关或冲突就很难实现乡村环境善治。

三、乡村环境善治对主要利益相关者的基本要求

乡村环境治理的推进中，应充分考虑可能存在的利益相关者，并充分考虑其利益诉求。而且必须经常变更研究对象，变换其主客体角色，从而更全面地了解各方利益诉求，从而充分发挥各方主体的主观能动性，最终实现善治。实现乡村环境善治，必然要求这些利益相关者围绕着乡村环境善治目标各司其职。

(一)对地方政府的基本要求

传统的一元式乡村环境治理模式，在计划经济时期具有效率高的优点，但随着市场经济的发展，其弊端也逐渐显露。这就要求政府应加大向其他利益相关者分权的力度，从而有效激励其参与乡村环境治理工作，最终实现善治。在我国乡村环境治理中地方政府居主导地位，但应厘清政府与市场、社会的边界，将政府职能定位于政策制定、制度安排与公共服务等方面，激发市场和社会活力等方面的先天优势[27]。(1)地方政府需要制定并健全在乡村环境治理方面的法律、政策和制度，形成一种“有法可依、有法必依”的善治；(2)地方政府需要客观评价各类乡村的经济发展水平、环境治理现状和自然条件差异，做好差异化的乡村环境治理规划，并采取不同的治理方法；(3)地方政府需要鼓励其他利益相关者积极参与乡村环境治理工作；(4)地方政府应对其他利益相关者合法合规地开展乡村治理工作进行必要的监督和管理。

(二)对村委会的基本要求

村委会作为基层群众性自治组织，要办理村民自治范围内的事务并协助政府开展环境治理工作，在乡村环境治理中是很重要的实施主体。乡村环境善治对村委会的基本要求是调动村内外资源开展环境治理工作，并为相关治理主体提供服务。(1)村委会应承接更多的、具体的、区域性的决策和具体落实工作。把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民[28]。地方政府应将更多的环境治理的权力下放到村委会，从而解决政府部门因具体事务繁杂而导致的低效低速问题。(2)村委会应主动思考本村环境治理的现状和未来将要实现善治的目标，积极向政府争取必要的政策支持和财政资金支持，积极调动本村的人力、物力，努力实现乡村环境善治。(3)村委会成员应结合当地的现实情况和村民的现实需求，多方协调并努力开展乡村环境治理。

(三)对村民的基本要求

为有效解决农村基层的社会问题，应发挥村民的主体作用[29]。乡村环境善治对村民的基本要求是积极提供乡村环境治理的政策建议，主动付诸行动并参与日常乡村环境治理活动，对其他利益相关方形成有效监督，从而确保乡村环境实现善治。(1)作为乡村环境善治的最大受益者，村民应积极配合政府和村委会开展乡村环境治理工作，从而不断优化其生活的自然条件和生态环境。(2)作为农村环境污染的最直接受害者，村民应积极监督各相关主体的乡村环境治理工作，并向相关部门举报各类直接或间接造成农村环境污染事件，并主动配合政府开展生活垃圾和农业废弃物的分类回收工作。(3)村民应积极通过村委会向决策机构表达其现实需求，响应政府号召积极参与乡村环境治理。

(四)对农村企业的基本要求

企业是一种社会化大生产的、专业的组织形式，其环境治理能力相对较高，但潜在的环境污染源比较多、环境破坏度也比较强，是农村环境善治的重要利益相关者。乡村环境善治对农村企业的基本要求是提高其社会责任感，积极参与环境治理，减少或避免自身经营所产生的环境污染问题，不断提高其经济效益和社会美誉度。(1)企业应加大生态技术研发，积极推动企业的绿色低碳转型，提高其综合竞争力，不断寻求将生态效益转变为经济效益的路径。(2)企业应遵守法律规定，积极面对自身现阶段存在的环境污染问题，努力寻求合理的减污降碳的有效路径，主动分担其自身产生环境污染所造成的社会综合成本，勇敢承担更多的环境治理义务。(3)企业应利用其强大的研发能力和生态环境治理能力，通过培训等形式不断向外输出其研究成果和技术能力，在服务社会的同时，提高企业的美誉度和经济效益。

四、主要利益相关者在乡村环境治理过程中的现实表现

乡村环境善治要求各利益相关方围绕善治目标各司其职，但由于各方的利益诉求存在显著差异，其行为选择往往和善治所要求的行为存在较大偏差，甚至经常出现相互背离的问题。

(一)地方政府的现实表现

乡村环境善治对政府的要求是制定好政策并履行好事前引导和事后监管的职责，而实际上一些地方政府关心的是如何促进当地经济的发展，而淡化了对生态环境的治理。(1)部分地方政府官员存在较为严重的权力欲望，不愿下放权力，从而导致上面管不好，下面不能管或不愿管的乡村环境治理困境。(2)由于未能有效放权，过多的政府资源重复浪费在一些细节的、局部的问题上，未能有效完成其建立并健全法律、政策和制度的本职工作。

(二)村委会的现实表现

乡村环境善治要求村委会替代地方政府成为乡村环境治理中最主要的实施主体，但实际上一些村委会主要工作是宣传党的方针政策，负责信息上传下达，缺乏一些创新性和提升性的工作。(1)由于地方政府仍负责乡村环境治理的管理和实施工作，村委会一般只能按照其具体实施要求开展工作，基本无法发挥其主观能动性的作用。(2)由于乡村环境治理涉及的主体较多、内容较复杂，而现阶段村委会成员的文化水平普遍偏低，经常出现政策解读错误和执行不到位等问题，不具备独自完成信息调研和政策制定等工作的能力。(3)由于乡村环境治理涉及相关利益者的利益分配，往往会遭遇既得利益者的强烈反对，村委会成员在缺乏有效激励的前提下，一般不愿主动承担创新性和提升性工作的责任。

(三)村民的现实表现

乡村环境善治要求村民积极参与并对其他利益相关方形成有效监督，但现实是部分村民不但没有主动参与农村环境治理，而且还是农村生活垃圾的最主要供给者。一方面，由于农村环境治理的公共产品特征，村民一般希望在不付成本的情况下，享用环境治理的成果，导致农村环境转变成一个新的“公地悲剧”[30]，大部分村民不愿意积极参与乡村环境治理。另一方面，由于农村环境污染具有较强的外部性，村民一般不会因为自身个体排放的污染物而承担太多的边际成本，从而导致村民成为农村环境污染的最主要供给者。

(四)农村企业的现实表现

乡村环境善治要求农村企业发挥其管理和技术优势，积极承担比村民更多的乡村环境治理义务，但现实情况是农村企业在环境保护方面比城市企业做得相对较差。(1)农村企业规模普遍较小，其企业主的社会责任意识相对较弱；(2)对农村环境污染的检测能力有限，处罚力度也相对较轻，从而导致农村企业因环境污染所支付的违法成本相对较低。这些使得部分缺乏社会责任心的农村企业不愿选择适当提高生产成本来降低污染物的排放水平，从而加重乡村环境的污染程度。

五、利益相关者理论视域下乡村环境治理过程中存在的问题

乡村环境治理是个系统工程，需要多元主体的共同参与。但各利益相关者一般都会从自身利益出发来参与治理，较难形成合力。治理工作存在许多利益相关者之间的治理不善问题，严重影响我国乡村治理的有效性。

(一)利益诉求沟通不畅

现阶段农村的信息化程度仍相对较低，各利益相关者之间的沟通相对比较困难。如村民主要关注现实案例和具体数字信息，而政府则主要关注理论和制度信息；村民和企业主要关注已经出现的现实经济利益，而政府和村委会则可能更深入地思考潜在利益相关者的合理诉求。这种角色站位不同，再加上没有统一的信息交流渠道，使乡村环境治理利益相关者之间难以完成信息互换，无法充分掌握其他利益相关者的信息，已形成比较严重的“信息孤岛”问题。如由于村民、企业等非政府部门一般只关注环境治理的实际需求信息，较少关注政策和制度的变化，政府部门容易产生制度信息垄断，从而有可能导致其他利益相关者对政府产生不信任感。这种“信息孤岛”问题甚至还在政府的不同部门之间存在，经常出现各部门之间目标不一致、政策不协调和信息不对称等问题，直接影响乡村环境治理的成效。

(二)利益主体权责不明

因为乡村环境治理是纯公共产品，无法界定其产权归属。虽然每个治理的利益相关者付出的努力和代价并不一样，但却可以共享环境治理产生的收益，很难做到有效排他。这种公共产品属性会导致各利益相关者产生“搭便车”的动机，都想以最小的代价获得最大的收益或同等收益。如大部分村民都明白垃圾回收有利于改善农村环境，但很少有村民愿意在自己房子附近建造垃圾回收点。由于公共产品非排他性导致权责界定不明确，各利益相关者经常在乡村环境治理过程中“踢皮球”，履责时把自己定位为次要利益相关者，不必承担首要职责；而索取利益时又愿意“搭便车”，把自己定位为首要利益相关者，努力争取更多利益。如非政府利益相关者经常在治理过程中把自己定位为次要利益相关者，认为政府才是首要利益相关者，保持着“事不关己，高高挂起”的观望态度。有些利益相关者甚至还经常短视地采取一些破坏环境的行为。如有些农户为了提高农业产量，过量使用农药、化肥、薄膜等易污染物品；又如农村企业为了降低成本，不愿严格完成废物、废气和废水的处置工作，甚至偷偷排放各类污染物，造成严重的环境污染。

(三)利益约束机制不全

通过协商机制，向各利益相关者适当分权，充分发挥其主观能动性的作用。但现阶段，政府与非政府利益相关者存在明显的利益约束机制不全。政府一直扮演着领导者、管理者和实施者等多重角色；而非政府利益相关者则更多处于被动参与的地位，很容易产生利益冲突。政府层面：重视经济发展，轻视监管职责；企业层面：重视经济利润，轻视社会责任；农民层面：重视生计诉求，轻视安全需求；村委会层面：力量资源有限，难以提供环保功能。约束机制不全容易产生推诿、怠慢的情绪，容易产生“干好干坏都一样”的现象。这使非政府利益相关者被动参与治理，或半强迫式地参与治理。使得一些非政府利益相关者只要不严重影响自己的切身利益，就不参与生态环境治理，反正也不会受约束和处罚。政府只能采取行政命令的治理方式，村委会、村民和农村企业等非政府利益相关者则被动按照政府的安排完成相应的工作，很少有机会认真去思考应如何开展中国乡村环境治理，其主动参与环境治理的能力也没有得到有效提升。

(四)利益目标选择不一

由于各利益相关者所处的地位不同，其希望实现的目标并不统一。主要表现在以下几方面：(1)目标的整体性和局部性差异。总体而言，地方政府和村委会考虑的问题更全面一些，其选择的目标更具整体性，而村民和农村企业则更多考虑与自身高度相关的局部问题，其目标的局部性特征更多一些。(2)目标的长期性和短期性差异。地方政府和村委会所制定的目标更具长期性，而村民和农村企业在环境治理方面的目标的短期特征更多一些。(3)目标的科学性和直观性差异。村民的目标一般是基于自身的个别事件而形成的，未能深入去探索事件背后蕴含的规律，具有较明显的直观性和经验性；地方政府由于掌握大量的数据并长期从事政策制度工作，需要去总结和归纳这些差异化的独立事件背后的共同规律，其选择的目标一般具有较强的科学性和抽象性。(4)目标的精神性和物质性差异。非政府利益相关者在目标选择过程中主要考虑物质层面的成本和收益，而政府则同时关注精神目标和物质目标，既要求有较高的经济效益，又将乡村环境治理纳入生态文明建设，更多地考量治理的社会价值和精神价值。

六、多元共治：新时代中国乡村环境善治的实现路径

新时代，中国农业已从粗放发展转向高质量发展，农民素质已得到大幅度提升，农村企业也不断规模化，村委会的业务水平也不断提高。实现乡村环境善治必须充分调动多元利益相关者的积极主动性，构建乡村环境协同治理格局，充分发挥多元利益相关者的作用，提升农村生态环境治理效率。

(一)构建信息交流平台，协调利益相关者的善治诉求

随着科技水平的提高，数字中国的建设也必将深入农村，政府可积极搭建信息交流平台，解决“信息孤岛”问题，提高多元利益相关者的善治能力。(1)应在政府部门之间实现信息共享，拓宽政府决策的信息来源，提高政府制定政策和制度的科学性和系统性。(2)应将政府各部门所获取的信息向社会公众公开，通过平台向社会公众发布政府数据，让非政府利益相关者能够及时获取信息，从而提高非政府利益相关者对政府的信任程度。(3)进一步扩充便民服务平台的公众参政功能。让社会公众通过平台向政府反映其对乡村环境治理的意见，从而提高非政府利益相关者参与到乡村环境治理的便利性和有效性。(4)应打破信息壁垒，扩大信息来源。通过扩大纳入平台的政府部门来扩大公开信息的范围，以及将更多可信的非政府数据接入政府便民平台，以提高数据的广度和深度。

(二)优化权责行为结构，激发利益相关者的善治意愿

由于乡村环境具有明显的公共产品属性，在治理过程中经常出现“搭便车”“踢皮球”的问题。现有的权利分配模式不利于实现乡村环境善治，政府应制定合理的政策和制度，综合平衡各利益相关者的利益诉求，从而有效激发多元利益相关者的善治意愿。基于中国乡村环境治理现状，结合各利益相关者的现实条件，可通过以下6条路径优化其权利分配模式，从而架构形成多元共治的善治格局。(1)应主动约束政府的权力范围。一般只提供政策制定、制度完善和事后监管等无法由其他利益相关者提供的公共服务。(2)应积极向村委会授权并给予更大利益。这有利于更好地满足政府和全体村民的利益诉求。(3)应适当给予乡贤权利。允许乡贤通过努力获取更大收益，有利于发挥其主观能动性，有利于提升乡村发展格局。(4)应适当增加对农村企业的授权，优化其利益诉求的表达路径，提高其支持乡村环境保护事业的意愿和能力。(5)应设立多种建议渠道，允许并鼓励个体村民表达自身差异化的利益诉求。(6)政府应根据市场发展变化灵活地向合适的利益相关者进行授权，并保留收回权利的权利。

(三)构建环保约束体系，培养利益相关者的善治习惯

根据利益相关者理论，结合各利益相关者的利益诉求，通过提高其不良行为的成本，增加正确行为的收益，从而改变其原有不良习惯。针对乡村环境治理过程中各利益相关者可能采取的破坏环境的行为，除了健全利益协调机制，还应构建环保约束体系，助力各利益相关者养成善治习惯。(1)要健全防范乡村环境污染风险的法律体系。通过完善现有的法律体系，明确各类主体的权利、义务，从而大幅度提升其污染环境行为的违法成本。(2)应加大执法力度，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。(3)应建立法律赔偿机制，对破坏环境和损害生态的企业和个人，应依法加大违法惩处力度，追究其相应的经济责任、民事责任和刑事责任。(4)应构建一套行之有效的环境保护制度体系。通过完善的法律体系来有效规范和约束各利益相关者的行为，帮助其养成良好的善治习惯。

(四)统一目标整体导向，提升利益相关者的善治认知

由于各利益相关者所处的地位不同，各自目标存在较大差异，有的比较整体、综合和全面，更具有长期性；有的则比较局部、单一和片面，相对更具短期性。我们应结合乡村环境治理的目标差异，充分考量各类目标的优缺点，统一目标的整体导向，提升多元利益相关者的善治认知。(1)应根据本地区的资源禀赋、发展现状，以地方政府和村委会为主导，制定具有长期性、全局性的乡村环境善治目标。(2)应允许政府和村委会，结合一定时期的主要工作任务，新增、修订和废除一些短期的、局部的目标。(3)应允许政府和村委会差异化地选择合理目标。如实现一个目标有利于全体村民，则最好由政府和村委会来主导制定长期目标和全局目标，以扩大其影响范围；如实现一个目标有利于降低对某些利益相关者的损害，则应在全面听取其诉求后，授权这些利益相关者参与制定一些短期的、具体的局部目标，从而快速消除其损害。