关于推进城市治理“一网统管”的难点及路径分析

庄新斌，王吉莹

1.国泰新点软件股份有限公司；2.华为技术有限公司

十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，也就是说人民对美好的生活有更高的需求，这也就对政府治理、城市治理提出了新的要求[1]。现代社会中，居民身边事多样，需要协调解决的事情也很多且复杂，单靠一方的力量很难做到群众满意的服务效果。对于涉及面比较广、问题比较集中的，如车位、社区环境等问题，如不能满足居民的需求，久而久之就会形成积弊。考虑到目前的城市治理工作日趋复杂化、多样化、专业化、实效化，对于相关城市治理和服务部门的要求也越来越高。对此，要想实现对于城市事务的有效管理和服务目标，就必须要改变现阶段的管理模式，强化体制机制创新、业务协同、信息闭环管理等建设工作。构建“一网统管”模式，“一网”是前提，通过一套社会管理网格化体系，将业务、系统、数据进行一网融合，“统”是关键，基于一张网的建设，统数据资源、统诉求入口、统指挥调度、统业务分拨、统考核监督、统决策研判[2]。“管”是核心，管是从政府视角，实现对城市管理、社会管理整个城市的精细化、协同化、智能化、主动化管理[3]。

一、体制机制方面

（一）体制机制“两层皮”的问题

推进城市治理“一网统管”工作，需要制度支持[4]。目前，“一网统管”相关运行模式已经在部分国内城市中开始实施，相关制度也在不断完善，由于各地城市治理现状参差不齐，相关城市在探索“一网统管”的过程中，体制机制与项目推进时存在偏差。通过对辽宁省内几个“一网统管”项目分析发现，由于行政区划的改革不彻底，导致监管权仍在原机构，但执行在新机构的两层皮现象；再者是上级垂管部门在本级设置的执法处置力量，既要承担上级部门的指示和决定，又要组织负责本层级党委政府的指示和决定，一定程度上导致管理和执行两层皮的现象，进而出现上级政府派发任务时，以本级政府有紧急任务为由拒绝执行上级任务，反之也如此。所以，目前来看体制机制两层皮的问题，是推进“一网统管”项目的难点问题之一。此外，组织落地、人员复用、专兼运作、党建引领、基层减负等工作开展中，相关体制机制构建也存在各种各样的问题，这也反映出各部门责任边界、主管部门业务边界、业务系统重复建设等问题存在，所以必须要解决推进一网统管的体制机制问题。

对此，需要相关政府在推进“一网统管”的过程中，强化体制机制认识，明确目前相关体制和机制建设中存在的不足和问题，针对“一网统管”工作，按照上下一致的原则，建设区域城市运行中心或者指挥中心，统筹考虑本地区各成员单位、事业单位、社会化公司与城市运行管理工作的关联度，统一梳理城运中心与各部门的边界，建立事项责任清单，同时建立网格事项准入制度，落实网格责任制，搭建城市运行“一网统管”的平台，作为城市综合管理、社会治理的主要平台[5]。要积极借助数据打通、系统对接、业务建模、AI能力建设、终端复用，促进相关技术融合，为深化体制改革提供支持。

（二）各部门权责边界模糊的问题

在城市“一网统管”中，需要实现对于城市内“人、地、事、物、情、组织”高效管理，确保相关管理工作能够有效融合起来[6]。而实际上，城市管理各部门工作中，缺乏有效的合作，所以管理工作是相对分散的，部门之间的联系沟通比较少，他们在工作中都有自身需要遵循的相关工作准则，相关部门权责不清的情况比较突出，对于相关事件处置的融合性比较差，这些是因为受到传统工作模式的影响。“一网统管”工作虽然目前在国内部分城市中被推进，但是对于很多城市而言，依然属于一种新型的管理模式，且这种管理模式对于城市内部经济、基础、观念等要求都比较高，所以在推进中速度缓慢[7]。而相关城市管理部门受到传统的观念理念影响比较大，他们对于“一网统管”的认识还不够深。且“一网统管”的模式推进中，忽视了对于统管中职责的明确划分，相关责任分配也不够具体明确，所以导致一些管理部门在“一网统管”中不明确自身的职责，影响了“一网统管”的工作效率。相关城市管理部门在具体的城市治理工作开展中，行政执法的权限是不一样的，而“一网统管”自身在政策基础上还有一定的不足之处，相关处置流程也存在很多不畅的地方，在具体的管理标准以及执法规范上，需要进一步探索解决部门业务之间问题和流程处理的对策，确保在“一网统管”中能够各司其职，又能相互配合，提升协同管理效率。

对此，需要加速部门协同，明确相关部门职责，做好责任细化和分工。推进城市治理的“一网统管”模式应用，需要在具体的管理工作中，本着应开通尽开通的原则，重新梳理各职能部门、各街道/镇、各社区/村责任边界，确定城运综合网格员、网格长、网格案件和热线工单的处置专员，并纳入城运系统，开通并激活手机端“政务微信”，从而为城市“一网统管”工作开展打好基础。多部门联勤联动，是处理好“一网统管”工作“线上”与“线下”“管理”与“治理”“应用”与“运用”的关键[8]。对于一些城市管理中的“疑难杂症”，奉城镇综合执法中心更是能凭借其多部门“会诊”的优势，现场开出“特效药”。例如，结合新冠疫情，要统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，坚持两手抓、两手硬、两不误、两促进，进一步提高认识，把推进“一网统管”建设摆在突出位置。区领导小组办公室要按照市委、市政府顶层设计的标准和要求，对建设方案进行深化、细化、具体化，做到目标明确、任务清晰。各成员单位要压实责任、提高效率，通力合作、形成合力，按照时间节点和任务清单，狠抓落实、善作善成。要进一步加强领导、强化考核，全力推进落实，以“一网统管”建设的实效，不断提升城市治理的成效。通过有效的部门协同，实现相关工作的有效融通，加速锁定目标、倒排进度，按照阶段性要求和任务明确工作节点。通过深入协同研究，统一思想，在充分讨论、民主集中的基础上，进一步统一工作要求和步骤，确保科学安排、分步实施，按轻重缓急把握好工作节奏。通过明确措施，强化责任，围绕“一盘棋”思想，统筹兼顾各项工作，确保城市治理的“一网统管”模式有效应用。

二、业务协同方面

（一）各行业存在数据壁垒的问题

从技术角度来分析，“一网”泛指政务云、政务网、政务大数据中心等；“统管”指经济、市场、社会、服务、生态等政务职能领域[9]。“一网统管”就是依靠统一的政务云、政务网，通过先进的技术手段，围绕政务职能所涉及的经济调节、市场监管、社会管理、民生服务、生态环境保护等领域，打造一套态势全面感知、趋势智能研判、资源统筹调度、行动人机协调的城市治理综合体。对此，针对城市治理“一网统管”的管理模式，通过有效现代化技术应用，搭建一个网络管理平台，加速数据传输、数据库应用等，实现对于城市内部相关人和物的紧密联系，通过相应界面显示，构建城市治理信息管理平台，实现城市治理信息的有效采集和共享，真正将城市治理从人力管理为主转变为依靠信息技术设备和软件基础上的精准有效管理模式，以促进城市治理效率的不断提升，实现城市运行“一网统管”。虽然目前“一网统管”在不断推进，但是在实际城市治理应用中，“一网统管”还没有切实解决好相关行业之间的数据壁垒问题。

需要明确的是，“一网统管”的核心是利用数据实现政府职能模块化后的系统再集成，调整政府的行政职能向管理数据化整合转变，不应只是政府部门传统意义上的信息化和简单应用的智能化。针对以往统管中的数据壁垒问题，需要充分利用现有的数据资源，由大数据中心来汇聚政府和社会各方面的相关数据形成数据湖，针对治理对象人、地、事、物、组织分别建立社会治理、城市运维、政务管理等的专用主题数据库。要不断提升城市不同领域数据共享度，积极搭建相应的数据共享平台，促进内部行业数据的有条件共享，解决信息孤岛问题。

（二）主管部门认知不清问题

新时期，城市居民对于城市管理和服务质量的要求不断提升，这就要求城市管理者要准确把握人民诉求信息，为开展管理工作提供及时有效的依据。而事实上，城市治理的主体应该是多元的，不仅有政府，而且还要社会、市场主体以及市民共同参与。张文明说，“一网统管”建设必须加快推进公众的积极参与，构筑公众参与体系，探索政府购买社会组织服务，鼓励企业等社会力量积极参与。但是目前在相关地区的“一网统管”实践中，一些政府对于“一网统管”的理解上存在一定的误区，有的地方政府认为“一网统管”是城市运行的“保姆式”平台，对于现有工作的一种简化，能够让很多部门的工作任务轻松很多，甚至一些工作完全不需要做了，全部交由“一网统管”平台来完成。所以在实际的实践中，政府对于“一网统管”工作内容不清楚，认知模糊，甚至弄不清哪些工作是自己该做的，哪些工作是其他部门该做的，从而导致在相关业务部门建设中，存在严重的重复建设问题和互相推诿问题。

对此，需要切实加强主管部门认识，让他们正确理解“一网统管”，明确自身在“一网统管”中应该做的工作和应该发挥的作用。在这一方面，上海做出了一些成功示范，其开展的“一网统管”、四个平台工作，整合成以党政办为综合指挥室的综治、市场监管、综合执法和便民服务四个功能平台，大幅度提升全镇全域智慧治理能力，在基层治理体系中的作用日渐明显，让百姓办事更方便，享受及时、高效、便捷、舒心的办事体验，大大提升获得感。政府也要认识到，在“一网统管”中，自己不是唯一主体，应该让更多人、组织、单位参与进行，共同发挥作用。

三、技术支撑方面

在推进城市治理“一网统管”的过程中，较多城市都率先践行基层减负的理念，运用大数据、AI算法等智治能力，作为社会治理相关工作开展的重要智慧支撑和基础，例如，通过在摄像头内集成智能算法，自动识别城市治理的特定场景，在基础设施中部署安装IoT传感器，自动检测市政设施的异常状态，预防安全隐患发生[10]。目前来看，相关业务系统整合进度以及智能化场景开发进度在很多城市都是比较缓慢的，智能家居安防系统、电梯监控系统、火灾监控系统、智慧交通管理系统等业务系统接入进度滞后。从目前多数城市的“一网统管”建设情况来看，都存在一定程度的智能应用场景建设滞后问题，这些问题导致在很多城市治理工作开展中，相关基础支撑不足，例如，城市交通方面，对于行人闯红灯、随地吐痰等问题还没有相应的监管基础，虽然在城市管理中，会对于居民发送城市文明礼仪的相关温馨提示，但是这种信息推送的效果对于城市治理工作的有效开展作用并不明显，行人闯红灯和随地吐痰的行为仍得不到及时的警示，没有响应的惩戒措施应用，他们还是心存侥幸，对于这些行为不重视，从而为城市治理工作带来很大的不确定性。

推进城市治理“一网统管”，围绕“高效处置一件事”的目标，不仅需要一个综合性的城市治理管理平台作为支撑，更需要体制机制创新成立由本级党委、政府负责的城市运行中心，负责高位监管协调，理清各部门、各单位、各层级之间的权责边界，有能力拉通横向各部门人力、资源、处置力量，高效处置跨部门、跨领域、跨层级的城市运行事件，进而推动城市治理体系和能力现代化。与此同时，各地城市治理在推进“一网统管”的过程中，首先要做的就是要奠定扎实的网络建设基础，构建人与人、人与物、物与物等之间的联系，例如，根据区委、区政府对城运中心建设框架的要求，结合镇情，在政府办公大楼设置城运中心指挥大厅、会议指挥室、值班室等功能区域，完成场地建设，并充分整合现有资源，将城市治理视频系统接入城运系统，完成城运系统指挥大屏建设，确保“一网统管”的基础硬件配套基本到位。还要加快构建综合性城市运行综合管理平台，有针对性地开发建设大客流监测、老旧小区房屋管理、店招店牌管理等“符合城市治理实际、满足城市治理需求、体现城市治理特点”的智能应用场景，实践城市治理做法、形成城市治理特色。

四、总结

城市治理的智慧化发展是体制机制、业务协同、信息技术等发展的必然结果，也是解决目前城市治理中多重问题、复杂问题的有效路径。以国家治理体系和治理能力现代化为目标，许多城市还存在较大差距和很多突出问题，对此，在城市治理中，需要进一步创新体制机制、优化政府流程、畅通数据共享、加强业务协同等相关工作，打通政务堵点，破除一切阻碍发展的“拦路虎”和“绊脚石”，不断完善“一网统管”的建设体系。此外，针对“一网统管”建设工作，还需要进一步培养相关技术人才，培养“一网统管”的管理人才等，为城市治理“一网统管”模式的有效应用奠定基础。