技术驱动、人才赋能与需求导向：中国数字政府建设的三个关键维度
——基于电子政务发展指数的分析

王 炜 蔡羽茜（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，黑龙江哈尔滨 150028）

20 世纪90 年代，美国计算机科学家尼古拉斯·尼葛洛庞帝（Nicholas Negroponte）的《数字化生存》（《Being Digital》）一书的出版，将“数字化”带入了公众视野。随着“数字化”的深化，政府的治理空间和对象规模得到了极大的拓展。“数字政府不仅强化政府各部门之间的有效协调，还加强了政府同公众的紧密联系”［1］的认知迅速被公众接受。随着大数据、区块链等互联网技术的应用，数字政府运作方式不断改进，提升了行政效率和数字政府治理能力，完善了数字政府的体系与逻辑［2］。在我国，2016 年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“实施网络强国战略，加快建设数字中国”。2017 年，党的十九大报告提出“建设数字中国”，数字政府建设理念得到重视。2019 年，党的十九届四中全会明确提出“推进数字政府建设”。2022 年，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《意见》），明确了数字政府的发展规划和具体方向。近年来，虽然我国数字政府建设取得了积极进展，但是在一些方面也有不足之处，如存在数字政府建设体系框架和整体联动机制不够完善［3］、信息孤岛和数据难以融合［4］、技术应用与原创性和攻关性技术创新不足［5］、人才数字意识和数字技能培养重视不够、数字资源供应和良好数字环境缺少保障［6］等问题，致使我国“政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在较大差距”［7］。

在实践中，为了更直观地探究数字政府建设水平，许多政策制定者和相关研究人员将《联合国电子政务调查报告》（United Nations E-Government Survey，以下简称《报告》）中的电子政务发展指数作为评价数字政府发展的重要指标，旨在依据指标结果，确定受调查对象在电子政务领域的优势和面临的挑战。由于《报告》将“电子政务”与“数字政府”互换使用①《2020 联合国电子政务调查报告》首次注明：在本出版物中，“电子政务”与“数字政府”互换使用，因为学术界、政策制定者和从业人员对这两个词仍然没有进行正式区分。，且二者紧密关联，所以将电子政务发展指数用于评价数字政府受到广泛的认可。本研究从电子政务发展为数字政府建设提供的创新基础入手，基于电子政务发展指数分析提出中国数字政府建设的三个关键维度，即技术驱动、人才赋能和需求导向，进而从三个关键维度梳理中国数字政府的实践图景，并对未来发展路径进行展望。

一、电子政务发展为数字政府建设提供的创新基础

从20 世纪80 年代西方国家电子政务兴起，到目前全球数字政府建设的新兴趋势，二者间的具体关系受到学者们的热议。从电子政务和数字政府的内涵来看，黄璜认为，数字政府和电子政务的范畴基本相同，从使用场景、学术和技术研究上，没有必要作出严格区分，但在政策制定上则需要深入的辨析［8］；李军鹏认为，电子政务是数字政府的组成部分，数字政府是电子政务的进一步发展，经历了政务上网、电子政务和数字政府2.0 等三个发展阶段［9］。从政务信息化和治理现代化分野的视角来看，翟云认为，电子政务和数字政府具有不同的叙事逻辑，数字政府继承和发展了电子政务，电子政务的发展促进了数字政府的工具创新迭代、组织结构重塑以及整体治理的融合，二者将长期共存于推进国家治理现代化的历史进程之中［10］。

虽然从时间和技术应用上看，可以把数字政府看作是电子政务的继承和深化，但是从核心价值看，二者还是有差别的，电子政务以服务用户和提升效率为目标，数字政府则是以结构再造和综合治理现代化为目标。相比较而言，数字政府的战略视野、涉及领域、社会影响更加深远，而电子政务则为数字政府建设提供了工具迭代、结构重塑和价值提升的创新基础。

（一）电子政务为数字政府建设提供了工具迭代的创新基础

电子政务主要是指提供政府部门在信息发布、公共服务使用的平台、工具或者手段，如为增强政务透明度、提升政府办事效率而设置的政府门户、政府内网等。数字政府则是将信息技术作为行政手段的一种过程［11］，目的是提高公众服务的质量，鼓励公众积极参与决策与管理。随着数字化技术、数字资源整合能力的提升，从注重内部技术应用的电子政务开始向注重整体治理现代化的数字政府发展，通过工具迭代和技术升级，推动政府数字化、智能化运行，促进政府施政更加高效、更加透明。由于政府资源进一步开放透明，逐渐打破了部门间业务流程和数据互换的壁垒，数字政府的治理创新出现了新手段和新工具［12］。特别是新冠肺炎疫情暴发以来，更加激发了数字化技术的研发和应用，借助强大、多功能政务信息系统，及时准确传播信息、加强疫情防控、解决网络安全和数据隐私问题，为数字政府治理能力提升提供了工具迭代和技术创新的保证。

（二）电子政务为数字政府建设提供了结构重塑的创新基础

数字政府建设是一项全面系统的政府改革运动，是政务信息数字化与政府结构重塑的有机结合［13］。一方面，在实施电子政务工作平台自动化之前，要求重组政府机构和工作组织，而横向和纵向工作流程的再造，促进了应用开放信息的数字化，创新了业务管理流程，将电子政务服务嵌入政府整个流程，通过更多数字产品和数据服务的开发，从根本上改变政府工作人员的思维模式和公共机构的合作方式，建立了数据服务的全新范式；另一方面，经过电子政务技术的不断发展，数字政府组织结构得以优化，部门间壁垒得以消融，提升了政府工作人员的系统思维能力，推进了数字政府转型需要的整体治理方式，提高了行政效率。因此，数字政府建设所涉及的不只是工具的迭代，还要把电子政务技术融入政府治理之中，使组织机构能够充分利用电子政务技术促进资源整合和信息共享，在决策和公共服务方面推动系统思维方法，促进组织结构的优化和再设计，进而提升政府治理能力［14］。

（三）电子政务为数字政府建设提供了价值提升的创新基础

电子政务发展大致可以分为三个阶段：第一阶段是电子数据处理阶段，国家建立数据中心和各类信息系统中心，接入国际互联网；第二阶段是开放数据和形成业务阶段，涌现了电子政务新模式，试图促进数据的透明度和开放度，建设透明政府；第三阶段是一体化平台建设阶段，涌现了各类新兴信息技术，推进政务公开、在线服务等功能［15］。在这三个阶段中，电子政务治理目标均以“政府职能转变”为立足点，围绕政府信息技术发展和功能升级展开，强化管理职能和技术应用。而数字政府治理的目标则更多围绕整体治理展开，以支持国家整体发展愿景、战略目标的实现。数字政府建设由内在公共价值驱动，并且使用数字技术来实现社会目标［16］，其始终注重技术与治理的结合，以提升公共价值为目的，进行多维度的信息流动与资源融合，强调内在价值的凝练和提升，从而不断提高政府治理水平、增强政府治理效果。

二、电子政务发展指数为数字政府建设提供的关键维度

电子政务发展既为数字政府建设提供了创新基础，也对数字政府未来发展产生深远影响，电子政务发展指数则为数字政府建设关键维度的确立提供了依据。作为全球最权威的电子政务评估《报告》，是由联合国发布的考察其会员国电子政务发展情况的数据报告，其中依据的电子政务发展指数（EGDI，E-Government Development Index）已被许多国家作为数字政府发展状况评估的基本依据。

（一）电子政务发展指数的构成

电子政务发展指数（EGDI）由三个模块构成，即通信基础设施指数（TII，Telecommunication Infrastructure Index）、人力资本指数（HCI，Human Capital Index）和在线服务指数（OSI，Online Service Index）。其中，通信基础设施指数（TII）是指将每百名居民的互联网用户估计数、移动电话用户数、活跃的无线宽带用户数和固定宽带用户数等4 个指标采用算术平均数得出的综合指数，TII 反映了公民的网络使用情况、国家的网络建设情况；人力资本指数（HCI）是指由成人识字率、小初高及高等教育综合毛入学率、预期受教育年限和平均受教育年限等4个指标采用加权平均数得出的综合指标，HCI 反映了公民受教育水平和素质水平；在线服务指数（OSI）是指由在线服务调查问卷而获得的调查结果，问卷涵盖五个方面不同比重的内容，分别是占比10%的制度框架（Institutional Framework）、5%的内容供给（Content Provision）、45%的服务供给（Service Provision）、35%的线上参与（E-participation）和5%的技术（Technology），OSI 反映了政府提供服务的质量，得分越高说明电子政务涵盖的服务内容越多、服务群体越广泛、服务水平越高。电子政务发展指数（EGDI）是将上述三个指标经过标准化处理，排除异常值，赋予三个指数相同的权重，确保EGDI 总体由三个分项指数同等决定，再进行平均值计算得出的。电子政务发展指数三个模块的关系，如图1 所示。

图1 电子政务发展指数构成关系图

需要注意的是，三个指标中任何一个指标发展水平低，都可能影响其他指标的发展以及最终的指数量级，这也是为何给予三个模块相同权重的原因。电子政务发展指数正是依靠通信基础设施平台的技术嵌入、人力资本的能动价值和在线服务提供创新的工具和业务能力等构成综合的衡量标准，对电子政务和数字政府进行系统、科学、全面的分析判断。

（二）电子政务发展指数与数字政府建设维度

在电子政务发展指数中，TII、HCI 和OSI 相互关联并共同作用，可以为数字政府建设提供依据。第一，TII 重在评价基础设施的完善和信息技术的采用。通过基础设施的升级，带来技术的更新迭代。PC端、网络端、移动端的发展，将大量的信息资源推向社会，降低了信息共享的难度，优化了组织结构。第二，HCI 重在提高人力资本水平，以实现人才赋能，促进知识的生产和创造。通过交流、实践、学习、培训等方式，一方面提升公民网络素质；另一方面，提高政府工作人员的数字素养和技术应用能力，从而保证技术和服务的可持续发展。第三，OSI 重在关注在线服务的供给水平与公众的线上参与度，通过增加服务内容、提升服务质量、推动线上参与等途径促进在线服务能力的提升，使得政务服务更高效、更透明。因此，电子政务发展指数中的三个模块可以作为数字政府建设的评价维度。在数字政府建设中，通信基础设施更新形成了技术驱动，促进政府组织结构优化和信息共享，助力实现政府管理扁平化和协同化；人力资本提升实现了人才赋能，为数字政府建设提供了可持续发展的关键知识资源；在线服务质量关注用户服务体验，精准掌握公众需求，增强了治理的针对性、广泛性和可信性，促进政府治理能力现代化。电子政务发展指数与数字政府建设维度既有联系又有区别，二者的比较，见表1。

表1 电子政务发展指数与数字政府建设维度的比较

三、中国数字政府建设关键维度的构成分析

（一）从电子政务发展指数到数字政府建设关键维度

依据电子政务发展指数，通信基础设施建设形成了技术驱动维度，提供了技术保障和支持；人力资本提升形成了人才赋能维度，提供了可持续发展的关键知识资源；在线服务质量促进了需求导向的形成，坚持了“以人民为中心”的发展理念，推进政府治理能力现代化。三个维度的充分发展，实现了从电子政务向数字政府发展的跃迁，由此，构成了数字政府建设的三个关键维度，即技术驱动、人才赋能和需求导向，如图2 所示。

图2 从电子政务发展指数到数字政府建设评价维度的跃迁

（二）数字政府建设三个关键维度的构成内容

1.技术驱动：重塑组织结构和治理观念的动力要素

在电子政务发展中，通信基础设施建设的完善和更新，形成了技术积累，为数字政府建设的技术跃迁提供了保障，但在数字政府建设与电子政务发展中的技术应用还是有所区别的，在数字政府建设中技术的大量应用，不仅是提高行政效能的手段，而且是改变组织结构和治理观念的驱动要素。人类社会每一次进步的标志都是技术工具的革新，基于这种社会和技术的变革，传统的政府组织结构也不再与之相匹配。从传统互联网到“互联网+”再到“互联网+N”，技术的更新迭代为数字政府建设提供了无限可能，政府组织结构、治理理念也在技术赋能下不断有所突破。具体而言，技术对数字政府建设的驱动主要体现在以下三个方面：一是技术驱动对破解政府科层制中“碎片化”治理有重要意义。技术工具的引入，大幅提升了组织内、组织间的信息传递与沟通能力，使得组织结构向扁平化、网络化、一体化发展［17］，但组织结构重塑并不是彻底改变目前的组织架构，而是借助技术工具的应用，减少组织机构间的信息屏障和数据壁垒，强化分工协作，提升行政效率，降低公共服务流程的冗杂性。例如，20 世纪90年代，政府信息中心是负责中国政府信息建设的主要部门［18］，主要行使信息管理职能，职能相对单一，管理内容有限；党的十八大之后，各地纷纷建立数据管理机构、大数据中心等，全面负责数字政府的相关工作［19］，优化了政府职能，打通了部门壁垒，大数据的应用提供了组织改革的动力，促使政府的组织结构逐渐从传统科层制结构向层级贯通的扁平一体化结构转变。二是改变了数据观念，促进了数据的开放和共享。技术发展为数字政府建设提供了各类数据信息库和数据处理平台，并通过技术应用提升了数据采集、处理、分析、应用的能力，进一步促进数据的开放和共享。三是技术的应用，促进了多方主体协同，有利于打造共建共治共享的社会治理格局。2019 年11 月，全国一体化在线政务服务平台上线，搭建起多元主体参与的一站式平台，集结了公众和企业的各类需求，实现了按需提供服务并对用户评价进行回应，这一流程既提升了政府服务能力，也加强了政府与社会各主体的沟通和链接。

2.人才赋能：持续知识创造和先进技术传播的核心要素

人才是所有生产要素中唯一具有能动性、创新性、增值性的核心要素。人才既是先进技术的接受者和实践者，也是知识的创造者和先进技术的传播者。电子政务突破了传统的政务形式，利用人才的网络知识技能提高了行政的效率和效能。在数字政府建设中，人才的价值不仅体现在先进技术的应用上，而且体现在知识的创造和赋能上。人才赋能的本质是将各类资源转化为知识并进行合理迅速的配置，从而推动社会发展的过程，并强调运用人力本身的知识、能力、技术强化数字政府建设的各个环节，借助人力资本的高增值性，实现知识的创造、传播和应用的持续运行。

在数字政府建设中，知识创造的核心动力是既掌握相关数字技术及其发展趋势又懂得政府管理的复合型数字化人才。在数字化发展趋势和数字技术应用场景不断扩大的情境下，政府数字化转型对复合型数字化人才的要求不断提高，数字化人才成为建设数字政府、推进政府治理体系和治理能力现代化的关键力量。人才赋能数字政府建设需要全面提升人才数字素养，随着数字政府建设的不断深入，政府工作人员的数字素养已成为考核其服务能力和水平的标准之一。对于数字政府内部环境而言，人力资本的提升能为其提供专业、全面的数字型人才，保障行政工作的顺利运行；对于数字政府外部环境而言，人力资本的提升也意味着全民素质的提升，公众能够充分理解和应用数字技术。人才的可持续发展将给数字政府建设提供强有力的智力支撑和知识保障。

3.需求导向：提升人民满意度和政府治理能力的战略选择

传统的公共服务是由政府“自上而下”决定服务的内容和方式，公共服务的提供需要群众主动告知、主动前往，多数为线下服务，而数字政府的公共服务则是“自下而上”的需求式供给，利用数字技术挖掘公共服务需求的空间分布、群体分布以及变化趋势，改变了公共服务提供者的被动地位，将线上线下服务相融合［20］，由用户的需求决定提供何种服务，提高了服务的精准性以及服务的效率和质量［21］。

电子政务的在线服务指数虽然也强调以用户为中心，但是在产品和服务的提供过程中，由于对技术的依赖，更多的是从供给侧角度出发。而数字政府在实现了技术的积累和跃迁之后，则更多从需求侧角度出发，虽然社会变迁加速，各类需求日益丰富，但是数字技术、人工智能的发展和数字产品的应用，可以将用户需求迅速有效地提供给政府部门，而通过信息收集和综合分析，政府可以更加贴近人民需求并为其提供数字化产品和精准、及时、优质的公共服务。我国数字政府建设秉持“以人为本”的科学发展观核心和“以人民为中心”的发展思想，以人民需求为导向既是实现数字政府治理最核心的价值标准，也是数字政府推进治理能力现代化的根本要求。以人民需求导向为战略选择的数字政府建设推动了服务意识、服务理念、服务方式的转型［22］；“一站式”办事平台、网上公开办事指南等实践推动了政务服务线上线下深度融合，提高了行政效率；网上办理事项的丰富，提升了公众对政府服务的满意程度，促进政府治理朝着有效、包容、开放、可信的现代化方向发展。

四、中国数字政府建设关键维度的实践发展

党的十八大以来，中国建立了相对完善的数字政府体系。在党的十九届四中全会报告、党的十九届五中全会报告以及“十四五”规划纲要中，分别提出了推进数字政府建设、加强数字政府建设以及加快建设数字政府的要求。2022 年6 月，国务院印发的《意见》，提出到2025 年和2035 年数字政府体系建设的两阶段工作目标，明确了数字政府建设的重点任务。这一系列重大部署，将数字政府建设提升到国家战略高度，中国数字政府建设已经从“办公设备电子化”“部门业务信息化”“公共服务网络化”进入“政务服务一体化”的全新阶段。同时，我们也要清醒地认识到，虽然技术驱动、人才赋能、需求导向对促进数字政府发展起到了重要的作用，但是也存在一定的不足。

（一）技术驱动：推动政府治理数字化、协同化

依据技术发展水平对政府治理能力变革的影响，可以将中国数字政府建设历程划分为三个阶段，即政府信息化改革阶段、电子政务阶段和数字政府建设阶段。在数字政府建设的三个阶段中，技术起到了不同的驱动作用。

1.政府信息化改革阶段（1978—1998 年）

改革开放以后，我国从政府经济管理信息化着手，开始了政府信息化建设，并逐渐从经济领域过渡到行政领域。这一阶段也是我国从政治、经济、民生等各领域向信息化、技术化迈进的初步探索阶段。政府信息化改革推动了计算机技术的进步和应用，同时也汲取了西方国家信息化变革的经验。1993 年，在大力普及政务信息化的背景下，中国政府信息化建设正式开启。制定“统筹规划、国家主导，统一标准、联合建设，互联互通、资源共享”的政府信息化建设原则、成立专业决策机构、1997 年制定的《国家信息化“九五”规划和2010 年远景目标》成为政府信息化建设的里程碑［23］。在这一阶段，虽然相关技术被作为提升政府内部组织效率的主要工具，但是并不能帮助政府摆脱以科层制为主导的资源配置的弊端，技术赋能效果不明显。

2.电子政务阶段（1999—2011 年）

以1999 年中国正式实施“政府上网工程”为起点，标志着从政府信息化改革阶段正式进入电子政务阶段［24］。在这一阶段，互联网的发展催生了相关技术，电子政务平台也在新技术的推动下逐步建立。门户网站、基础数据库等设施的配套完成，将传统政府治理的理念从服务政府内部推向服务人民群众。电子政务平台各处试点的建立，积极回应了公众需求，为公众提供了参与的基本途径。借助大数据、云计算等新技术进一步提升治理效果是政府治理体系和治理能力发生质变的显著标志。

3.数字政府建设阶段（2012 年至今）

党的十八大以来，我国数字政府治理效能显著提升，“互联网+”行动计划和《“互联网+政务服务”体系技术建设指南》的出台及大数据的发展，为数字政府的设施建设奠定了基础。在这一阶段，大数据、云计算、区块链、5G 及人工智能等技术进入数字政府的各个环节，既推动各类信息资源的加工整合，也进一步促进了数据开放，加强了社会共享［25］。相关技术企业推进新技术在数字政府建设中的创新应用，领先的信息技术既深刻地改变了政府的治理模式，也为打造信息交互、智能融合的数字化、协同化政府提供了助力，推进国家治理体系和治理能力现代化。在2022 年联合国的《报告》中，中国TII 跃居全球193 个国家地区的第47 位，充分展现出中国在通信基础设施建设方面的行动与努力，但是除了移动电话的使用量上同排名靠前的国家接近以外，在互联网、固定宽带和移动宽带的使用上还存在一定的差距。2022 年，电子政务发展指数排名第一的丹麦，每百户居民互联网用户率达到96.55%，固定宽带和活跃移动宽带的用户率也达到44.72%和120%，而中国在这三类分值上分别为70.4%、33.6%、94.83%，这反映出我国通信基础设施建设仍然不够充分。

（二）人才赋能：推进数字化人才队伍建设

习近平总书记在2021 年中央人才工作会议上的讲话中指出，“党的十八大以来，党中央作出人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源的重大判断”。为推进数字化人才队伍建设，中央及地方政府纷纷加快行动。在数字人才认定方面，2022年7 月，中华人民共和国人力资源和社会保障部首次标注了数字职业类别，共计97 个数字职业，这不仅是中国职业分类工作的重要创新，也是推动数字技术发展和数字政府建设的关键一步，为全面提升数字素养、增强从业人员社会认可打下坚实基础。在教育培养方面，面对国家战略需要，各高校不断完善数字化专业和特色学科，新增网络空间安全等一级学科，并设置人工智能、大数据等700 余个学科交叉点，为培养数字人才提供教育保障和支持。在人才保障和引进方面，各地纷纷出台数字化人才认定政策，如云南、浙江宁波等省市对引进的数字人才给予相应的配套设施和生活补贴，通过开展各类比赛和培训，选拔优秀人才，形成数字人才队伍。总之，数字化人才队伍既是数字政府建设中的关键一环，也是技术无法完全替代的能动要素。

然而，中国数字化人才的数量、质量和结构仍是目前数字政府发展的最大瓶颈。从2022 年联合国《报告》电子政务HCI 来看，中国电子政务的人力资本指数虽然从2020 年的0.7396 提升至2022 年的0.7429，但整体排名却下降至101 名，与发达国家差距明显，反映出中国人力资本的匮乏，影响了公众接受和使用数字工具的能力。我国人力资本匮乏主要体现在以下三个方面：一是人才总量不足。近年来，数字化产业加速发展，对数字人才的需求爆发式增长，但2020 年中国信息与通信技术领域从业人员缺口已达1，246 万人，供求不平衡的矛盾尤为明显。二是人才结构不合理，特别是复合型人才短缺。数字政府建设迫切需要既懂技术又懂专业管理的复合型人才［26］。随着行业发展，对于人才的复合型程度也从单领域垂直扩展到多领域纵横，对复合型人才的要求逐渐升高。三是人才区域分布不均衡。数字化人才的分布同地区间经济发展水平相关，人才多流向发达地区，东北地区人才流失严重，西南地区人才不足，而东南地区、中部地区人才相对丰富，地区间的数字人才保有量差异巨大。因此，亟须组建一支“技术+管理”的专业数字化人才队伍，加快加大为数字政府建设服务的实践步伐，以改善中国人力资本匮乏的局面，不断提升人才数字素养，真正做到人才赋能治理能力现代化。

（三）需求导向：完善“以人民为中心”的一体化服务

据2022 年《报告》显示，我国电子政务发展指数中OSI 排名已跃升到全球第13 位，这意味着中国在线服务内容更为优质，服务水平“非常高”。特别是全国一体化政务服务平台的建成，标志着我国在线政务服务进入全新阶段。作为核心的国家政务平台，秉持人民至上的理念，不断将基础资源进行集约化建设和全面利用，统筹规划管理层面，不断整合服务层面一体化［27］。据2022 年中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第49 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021 年12 月，全国一体化政务服务平台实名用户超过10 亿人，其中，国家政务服务平台注册用户超过4 亿人，总使用量达368.2亿人次，充分反映了用户对平台的使用度和信任度。目前，依托全国一体化政务服务平台和国家数据共享交换平台，已构建起覆盖国务院各部门、31 个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的数据共享交换体系，累计接入各级政务部门5，951 个，发布53 个国务院部门的各类数据资源1.35 万个，累计支撑全国共享调用超过4，000 亿次［28］，不断满足了人民群众的需求。2020 年新冠肺炎疫情的暴发，更突出了数字政府的需求导向维度。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出，“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用”。我国移动政务办公能力的提升、政府工作模式的改革和办事方式的调整都从人民需求出发，以方便公众能够在疫情防控期间正常办理业务，同时，政府网站和政府各类媒体成为发布疫情防控信息的主要平台。对疫情的数据公开既有利于公众对疫情态势有所了解，也为公众提供了对疫情防控相关措施和规定提出意见和建议的平台［29］。政务服务各类工具的运用，发挥了对社会安全问题的感知和预警作用，维护了公共安全秩序。依据中国人口多、流动性强的特点，“互联网+网格化”“健康码”等措施应用于疫情防控、监测分析、复工复产复学等方面，为重大突发事件防控提供了有力支撑。虽然以需求导向为抓手的数字政府创新实践不断推进，聚焦社会民生各个环节的“接诉即办”“只需跑一次”等服务创新增强了公众对政府的信任度和满意度，但从2022 年《报告》OSI 的具体项来看，我国的内容供给和服务供给评分分别为0.90 和0.84，而排名第一的丹麦均为1。具体项的差距意味着我国数字政府建设在内容和具体服务上仍有提升的空间，创新服务和全面服务的能力仍需进一步提高。

五、完善中国数字政府建设关键维度的对策建议

中国数字政府建设的三个关键维度内在逻辑紧密，相互影响、共同作用，为中国数字政府建设提供了新思路：在发展“长处”的同时弥补“短处”，推进三个关键维度一体化，依靠中国特色社会主义制度优势，实现中国数字政府治理能力现代化。

（一）把握“新基建”机遇，促进城乡新基建及技术应用

近年来，新基建正成为国家高质量发展的重要举措之一，也是提升中国通信基础设施建设的历史新机遇。当前，我们应从以下三个方面来把握新机遇：

一是发展5G 等数字技术。5G 等数字技术属于新一代信息技术建设的核心，在数字政府建设中，5G 能为海量的数据信息提供高速传输通道，弥补前一代技术在连接质量、传输速度等方面的不足，使得高速、安全、便捷、泛在的通信网络成为数字政府的有力工具。

二是不断强化各地各级政务网络的智能性和安全性。通过加快政务服务向乡村、社区进一步覆盖延伸，不断扩大服务层级及类别，以提供更为便捷高效的政务服务。

三是加大新基建支持力度。为进一步弥合城乡数字鸿沟、改善通信基建覆盖不均的情况，应不断加大乡村5G 网络、移动互联网等建设规模，构建乡村基层全域覆盖、普惠共享、城乡一体的信息建设；完善共享基础设施建设，打破政府部门之间的数据壁垒，为政府一体化信息服务提供便利；运用技术手段，强化医疗、教育、培训服务线上线下相融合，向乡村地区广泛延伸，实现数字政务服务城乡共享和均等化，使数字政府的建设切实惠及广大人民群众。

（二）持续提升人力资本，加强数字人才战略储备

强化知识创造和人才赋能要从提升人力资本数量和质量着手，而提升人力资本是一个长期、动态发展的过程，要不断积累、循序渐进，依据系统性的规划，完成扎实稳进的整体性推进。当前，中国数字政府建设既有提升人力资本的需求，也有具备发展人力资本的优势和条件。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，应从以下三个方面提升人力资本质量和水平，强化人才赋能，满足高质量发展新要求。

一是扩大人力资本的投资方式。从基础的教育投资扩大到教育资源、职业培训、健康保障以及其他附加值的全面投资。对于劳动群体，要提供相应的教育资源、岗位培训和基础的健康保障，保证其工作质量与年限，提升人力资本，为高质量人才提供个人能力提升的渠道、发挥特长的途径和实现个人价值的平台，不断提高人力资本附加值。

二是保证人力资本的不断积累。受教育人群既是人力资本积累的主要来源，也是人力资本可持续发展的动力所在。因此，保证优质均衡的基本教育是根本，要在教育投入、资源分配等方面逐渐缩小地区间、城乡间差距，全面提升教育水平。并且充分重视高等教育带来的社会文化建设和科学技术的发展，加大科研经费投入，创造良好的科研条件，实现高水平科技自立自强的科技强国建设。同时推进并完善终身教育体系，终身教育体系既包括学校教育、正规教育，也包括社会教育和非正规教育，只有保障公平受教育的权利和途径，才能真正实现教育的普惠性、公平性和延续性［30］。

三是打造数字战略人才高地。数字政府建设对于人才专业化程度提出了更高的要求，数字人才保障也是治理现代化、信息化、数字化的重要基础。因此，亟须加强引进战略性数字人才，扩大信息化人才的引进渠道，壮大数字化人才队伍规模；切实提升人才质量，通过提供培养、实践和人才交流平台，形成一支既具备业务水平和管理能力又精通信息技术和政府治理的高端数字人才队伍。

（三）坚持需求导向，持续创新服务模式

2022 年4 月，中央全面深化改革委员会第二十五次会议指出：“要把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系。”在实践中，应以国家政务服务平台为基准，对接各级各类政务服务系统，以“一网通办”“一网统管”等为指导，建立健全全国一体化政务服务建设标准，解决数据重复采集、多头管理、标准不一等普遍问题，提升整体服务，强化一体化协同发展。同时把握好政府、企业、公民之间的关系，加强政企交流、政民互动，强化意见反馈、政策评价等功能，实现一体化协同化的整体政务服务。

一是发展创新服务，扩大数字政府服务应用场景。坚持以应用需求和应用实效为指引，依据地方实际，借鉴其他地区实践经验，发展具有地方特色的数字政府服务新模式。将数字政府服务应用到更多场景，推动数字政府服务同数字经济、数字社区、数字乡村相融合，深入营商环境、城市治理、民生服务、生态治理等重要领域，建设以需求为核心、以创新为动力的数字政府。

二是扩大服务范围，保障公平普惠的基础性功能。完善数字化服务基础性、保障性服务功能，既要丰富面向多数人的公共服务事项，也要关注少数人的行政服务需求。针对特殊群体，尤其是老年群体与残障人士，要加快数字政府服务适老化、无障碍升级改造，保障数字政府建设惠及范围，不断提升社会公众满足感［31］。

六、结语与展望

本研究基于对联合国《报告》中电子政务发展指数构成的分析，提出了中国数字政府建设的三个关键维度，并梳理其发展路径、提出相关对策。虽然电子政务发展指数内涵会随着技术进步、评价内容调整而不断更新，但其内在逻辑关系一直是清晰明确、维度全面的，并且符合数字政府发展的时代背景，即使不可避免地存在一定的局限性，也对数字政府发展具有重要的实践意义。数字政府对推进国家治理现代化具有重要的作用和意义，它是按照国家发展战略实现现代化目标和可持续发展的工具。

未来，在数字政府建设过程中，一是充分发挥制度优势，通过完善顶层设计，为数字政府建设提供重要制度保障；二是加强数字政府相关领域立法，保证数字政府高效安全的建设环境，从数字政府价值、战略、理念、人员、技术、平台等各层次，打造新发展格局；三是按照数字政府科学的发展规律，立足实际、适应国情，在学习借鉴的基础上，将中国数字政府建设成技术先进、管理科学、职能优化的协同政府；四是在推进国家治理模式的优化、治理能力提升的过程中，形成一体化、创新化、普惠化的政府服务模式，让数字化成果惠及全体人民。