国外饮用水水源地生态补偿制度对我国的启示

高士杰， 赵英杰

（东北林业大学文法学院，黑龙江哈尔滨 150040）

随着工业化进程的推进，严重的环境污染和饮用水水源地水质问题不断在发达国家涌现，生态补偿机制作为生态保护特别是水源地保护的重要手段，自20 世纪50 年代开始为发达国家所重视。从20 世纪70 年代开始，美国、德国及日本作为发达国家阵营中具有代表性的一部分，开展了一系列成体系的饮用水水源保护地生态补偿模式的探索、实践，总结经验并完善了一套完整的饮用水水源地保护法律体系以及完备的饮用水水源地生态补偿法律制度，其有益经验为我国饮用水水源地生态补偿制度的充实与完善提供了良好的借鉴。

一、我国饮用水水源地生态补偿制度现状及问题

（一） 我国饮用水水源地生态补偿制度现状

我国作为用水大国，全国用水总量巨大，生活用水比例总体上升。2018 年用水总量为6015.5 亿m3，其中生活用水859.9 亿m3，占年总用水量的14.3%；2019 年、2020 年总用水量则分别为6021.2亿m3、5812.9 亿m3，生活用水分别为871.7 亿m3、863.1 亿m3，分别占全年用水量的14.5%、14.9%[1]。饮用水作为生活用水的重要组成部分，保障饮用水水量和水质的重大战略意义不言而喻。

2021 年是不平凡的一年，这一年既是中国共产党建党一百周年，也是十四五规划开局之年。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》 （以下简称《决议》）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》 （以下简称“十四五”规划） 分别从党和国家层面确立了坚持“绿水青山”理念及“绿色发展，和谐共生”战略。《决议》强调“建立健全生态补偿制度”；“十四五”规划重点提出“加大重点生态功能区、重要水系源头地区、自然保护地转移支付力度，鼓励受益地区和保护地区、流域上下游通过资金补偿、产业扶持等多种形式开展横向生态补偿”。这为饮用水水源地生态补偿相关法律制度的完善与充实打下了坚实的基础。

当前我国生态补偿制度已经在法律层面上确立：2014 年修订的《中华人民共和国环境保护法》 （以下简称环保法） 首次明确了“生态保护补偿制度”条款；2016 年修正的《中华人民共和国水法》 （以下简称水法） 则再次强调“移民补偿、补助和扶持”有关规定及“饮用水水源区保护措施”款项，这体现了生态补偿机制的确立与施行；2017 年修正的《中华人民共和国水污染防治法》也以“财政转移支付”方式“建立生态保护补偿机制”对水源地生态补偿制度进行了明确规定；2010 年修正的《中华人民共和国水土保持法》则在第三十一条作了“多渠道筹集资金……建立生态效益补偿制度”的补充性规定。从我国立法体系上来看，该项法律规定确立了现在实行的水源地生态补偿法律相关制度体系，使水源地生态补偿的内容更加丰富与具体。以上法律规定组成了我国水源地生态补偿机制的法律来源。同时，对水源地生态保护制度形成补充的规定散见于行政规章及地方法规等，如2017 年修订的《取水许可和水资源费征收管理条例》中有关“缴纳水资源费”相关细节规定与2021 年通过的《地下水管理条例》中有关“采取控制开采量、防治污染等措施”“维持地下水合理水位，保护地下水水质”“试点征收水资源税”为代表的行政规章及《无锡市生态补偿条例》中水源保护区生态补偿主体、补偿方式、补偿标准、补偿资金来源、责任、监管等地方法规。

（二） 我国饮用水水源地生态补偿制度存在的问题

1.我国饮用水水源地生态补偿立法缺乏系统性

在我国环境资源领域立法中起到统领地位的《环境保护法》高屋建瓴地将生态补偿制度确立下来，但只是制度性规定而缺乏细节描述；此外，我国《水法》 《水污染防治法》 《水土保持法》虽然在一定程度上细化并明确了生态补偿制度的资金来源问题，却仍存在补偿法律关系不清晰即主客体及各自权利义务不明确的问题，最终导致上位阶法律存在操作性不强的缺点；而地方法规如《无锡市生态补偿条例》虽然较为全面地规定了饮用水水源地生态补偿各要件，却因是下位阶的法规而导致法律效力不高。

2.我国饮用水水源地生态补偿标准不合理

近年来随着社会经济的发展与进步，各地生态补偿标准不断提高，但仍存在生态补偿标准不合理的情况。一方面，生态补偿对我国而言仍属于发展中事物，难以精准量化生态服务功能的价值，此外，缺乏科学计算生态补偿的方法和标准也是一大问题，造成“一刀切”式生态补偿情况频繁出现；另一方面，我国国土面积巨大，亟待生态补偿地区广大，需要生态补偿领域较多，相较而言能够使用的生态补偿资金总量则很少，这就必然导致饮用水水源地生态补偿资金严重不足，最终造成饮用水水源地生态补偿标准偏低，生态补偿标准远不足以弥补因强化生态环境保护、涵养饮用水等各类水源所造成的各项损失。而各地生态补偿法规仍不同程度地存在漏洞和欠缺，有的未明确标准与计算方法：如《无锡市生态补偿条例》规定“生态补偿标准”要考虑“地区GDP、财政收入、生态服务功能”，虽然该条例将影响生态补偿标准的部分要素考虑在内，但缺乏具体操作模式，且“统筹考虑”在某种程度上也是对本应确定标准的模糊；有的虽然明确了计算方法，但在具体资金安排上乏力，如江西对省内水域生态补偿有针对性地制定了《江西省流域生态补偿办法》，该办法虽然明文规定了流域生态补偿资金的具体分配及计算方法，且明确了“流域生态补偿资金分配因素指标及权重设定、综合补偿系数设定、流域生态补偿资金分配的因素法”等计算要素设定，却在最终资金使用上规定由各地“统筹安排”，这就使得饮用水水源地生态补偿资金得不到保证，难以实现专款专用。

3.饮用水水源地生态补偿资金来源匮乏

根据我国现行立法规定，生态补偿资金的重担大多由国家及各级政府直接承担，社会筹集资金比例很小。虽然部分法律、地方法规在条款上明确规定多渠道筹集资金或鼓励社会力量参与生态补偿活动，却也仅为政策性规定，存在明显的设定模糊和可操作性不强的特点，在实践中生态补偿资金全部由中央或地方财政承担，其中以财政转移支付为主。总的来说，我国生态补偿未能充分调动社会与市场参与，存在生态补偿资金来源单一、资金结构不合理的问题。

4.饮用水水源地生态补偿模式单一

现阶段我国饮用水水源地生态补偿模式以财政资金补贴为主，采用的是传统的“授之以鱼”的方式，属于“输血”模式。在实践中往往是国家、地方逐年或一次性给予生态补偿金，该模式在短期内见效较为明显，特别是在资金下发之初往往能显著改善饮用水水源地环境，但实质上却仍未解决饮用水水源地生态补偿资金匮乏问题，无论一次性还是逐年以财政承担生态补偿成本无疑都是增加了财政压力。而且，单一的政府负担模式并非长久之举，生态补偿仅能满足短期或部分水源保护地居民生活需要，无法从根本上改变居民生产生活方式和经济状况，一旦生态补偿资金取消或减少都可能使得饮用水水源地再次陷入环境危机，甚至激化环境保护与居民生活之间的矛盾。

二、国外饮用水水源地生态补偿制度经验

（一） 较为完整的饮用水水源地生态补偿立法体系

1.美国饮用水水源地生态补偿立法体系

美国制定了《安全饮用水法》 及《清洁水法》以保证饮用水水源地水资源清澈洁净并免受污染，从国家制定的法律层级上重视水源地安全保护。两部法律从不同角度对饮用水水源地生态补偿进行了明确规范：各地对饮用水水源地评估划定保护范围并制定保护计划、实施生态补偿、保证饮用水水源地安全、必要时迁出水源地企业和居民以排除潜在风险、降低人类对水源易感性的影响[2]。同时，美国法律还规定国家可以将接近水源地周边的土地用国家直接出资付款的方式将该类土地收归国家所有，从而达到最高重视度的保护作用，但施行该项规定的同时也需要与因保护水源安全而遭受损失的企业、居民达成补偿协议以补偿水源保护对经济发展产生的不良后果。此外，美国在各州也有较多州立或地方设立的协议或规定的完善与补充，如为应对卡茨基尔河与特拉华河水源污染问题与上游种植农户、林地经营管理者、伐木公司等多方共同签订了《纽约市清洁供水协议》 （下称纽约协议），该协议作为生态补偿的典型举措，其有效履行不仅保障了河流下游的纽约市用水安全，更优化了上游生产模式和生活环境；而《田纳西河流域管理法》则是通过政府出资直接购买该流域保护区土地的方法设立了流域自然保护区，同时对流域水源地水环境造成影响的农业用地落实土地休耕政策，并对更改农业用地用途的农场主进行直接经济补贴，该举措明显降低了水土流失率、提高了流域水质量。

2.德国饮用水水源地生态补偿立法体系

德国作为欧洲开展生态补偿较早的国家之一，其《联邦水法》在一百多年前就对水资源保护进行了规定，该法要求联邦内全部饮用水水源地均需设立饮用水水源保护区；《水管理法》则进一步强化饮用水水源保护区各项保护政策，禁止影响饮用水水源地生态环境的行为，此后还根据水源地特点先后颁布了湖水、地下水、水库水等水源保护条例，在联邦层面上形成了法律与条例的相互补充。地方层面上，德国则根据联邦法令形成了一系列具有代表性的饮用水生态补偿模式：首先是政府主导模式，其中德国哈特湖水源保护区形成的保护区条例就是代表；其次是生态补偿协议模式，其中德国易北河流域与捷克形成的生态补偿协议则是国际间协作协议的有益尝试。

3.日本饮用水水源地生态补偿立法体系

日本饮用水水源保护重立法，形成了一系列中央到地方的完善法律体系，中央层面由《河川法》《公害对策基本法》 《水质污染防治法》组成，基本形成了较为完备的饮用水水源地保护体系。日本为了应对国内出现的各类水源地污染问题，自20 世纪70 年代起，出台了一系列法律，如1972 年制定的《琵琶湖综合开发特别措施法》 （下称琵琶湖法） 就以水源保护区生态受益者（河流下游地区） 负担建设费用方式开启了生态补偿机制尝试的先河；之后一年制定的《水源地区对策特别措施法》则通过立法将水源地实施生态补偿政策明确下来，后续随着《琵琶湖富营养化防治条例》 《湖沼水质保护特别措施法》 《公害防治条例》 （滋贺县） 等法律及条例的相继制定和出台，日本逐渐形成了完备的饮用水水源地生态补偿法律制度体系，迈进了发达国家治理水源地污染问题的前列。

（二） 科学有效的饮用水水源地生态补偿标准

饮用水水源地生态补偿标准必须科学合理，以防止饮用水水源地发生“污染—治理—再污染—再治理”的现象，对于受偿主体而言生态补偿切实影响其生产生活，只有科学、合理、有效的生态补偿标准才能提高水源地保护效果，构建国家、人民共同守护水源地安全的屏障。

1.美国饮用水水源地的生态补偿标准

美国纽约通过自愿原则，结合自然经济条件明确了生态补偿标准。《纽约市清洁供水协议》规定：纽约市将在资源的基础上获取土地以保护饮用水水源，以公平的市场价格购买饮用水水源地水文敏感区域未开发的土地和保育地役权，并为所获得的土地及摊派的开发权支付税款[3]。

2.德国饮用水水源地的生态补偿标准

德国则以协议形式明确生态补偿投资金额，其与捷克易北河治理协议规定：由德意志联邦支付捷克共和国900 万马克直接投资给付受影响沿岸城市以建设污水处理厂的方式处理城市废水，同时德国对捷克采取横向转移支付方式进行生态补偿。德国横向转移支付的资金主要来源于各州销售税的75%，按各州居民人数直接分配给各州和州际间的补助金[4]。根据两国协议，两国生态补偿分为初期、中期、长期目标三个阶段，各阶段实行不同目标及补偿标准，以达到不同阶段所要产生的水源地保护结果。此外，德国政府还通过宣传生态方式鼓励农民减少农药和化肥的使用，并对积极落实政策的农民按其耕地面积给予一定的补偿。

3.日本饮用水水源地的生态补偿标准

日本的生态补偿是通过直接经济补偿模式来实现的，琵琶湖法规定：该湖集水区域部分水利工程建设经费由该湖下游地区担负，明确了补偿范围及补偿标准。同时，因琵琶湖地处日本滋贺县，政府通过施行地方条例规定修建下水道和新建住宅所必须承建的污水处理装置及净化装置由政府给予补贴。为了进一步提高生态补偿标准，日本滋贺县还通过施行滋贺县《环境友好农业推进条例》鼓励当地种植业主减少使用农药，对减少使用农药符合条例比例标准以及“环境友好农产品”给予直接经济补贴。

（三） 丰富的饮用水水源地生态补偿资金来源

饮用水水源地生态补偿资金来源多寡直接关系到生态补偿资金总量多少，而生态补偿资金总量则直接作用到生态补偿的效果。现阶段水源地生态补偿金主要由国家和政府承担，但提升市场参与度使生态补偿资金结构多元化是十分重要的。

1.美国饮用水水源地生态补偿资金来源

美国《安全饮用水法》允许各州根据实际情况设立符合该州实际状况的饮用水资源循环基金计划，并将中央和地方拨款都通过借贷方式划拨给地方政府以实施饮用水保护相关项目，获得的利息和本金循环使用。《清洁水法》也将相关权力下放，授权设立州清洁水资源循环基金计划，通过计划实施保证该基金长期用户支撑和保障用于国家水体项目的恢复。为了保证生态补偿资金充足，美国筹划并设立了水源地补偿资金，用以将饮用水水源保护措施的落实整合到属地的综合土地、水体管护计划的模范性建设项目[5]。在具体实践中，以纽约市为例，饮用水水源地生态补偿金来源丰富多样，生态补偿金大多源自纽约用水者缴纳的附加税，其次是各地州政府直接补充的资金及纽约市发行的各类债券与信托基金。

2.德国饮用水水源地生态补偿资金来源

德意志联邦的饮用水水源保护地生态补偿探索中卓有成效的经验则是与捷克联合形成的易北河流域生态补偿模式，其生态补偿资金来源于：国家财政贷款、项目研究津贴、征收的排污费以及下游对上游（受益地区对损益地区） 的直接经济补偿。

3.日本饮用水水源地生态补偿资金来源

日本琵琶湖水源地保护区生态补偿资金来源则是直接经济补偿，具体而言是由水库建设主体（即施工建设负责方） 以支付搬迁费等兑现财产性补偿形式对居民进行补偿和“水源区域对策基金”采取的具体补偿措施及根据《水源地区对策特别措施法》采用的补偿措施组成。

（四） 多种方式的饮用水水源地生态补偿模式

多种方式生态补偿模式能使生态补偿政策获得良性循环，杜绝单一“输血”式生态补偿模式遗留的再次污染的隐患和风险，利用政府、市场、第三方等多方的共同发力提升生态补偿自身“造血”能力。

1.美国饮用水水源地生态补偿方式

美国在其饮用水水源地生态补偿探索中形成了多方共治、携手保护格局。如纽约协议中规定纽约实施对流域上游土地主、种植业主和伐木公司进行持续10 年每月10 亿—15 亿美元补贴，促使流域上游地区土地经营方式发生改变，通过这种方式保护水源地环境，而补贴资金基本依靠发行公债、基金或收缴水资源生态税的方式筹集[6]。美国联邦政府不仅通过直接经济拨款以购买生态效益方式为农民退耕还林提供补偿基金[7]，还直接奖励卡茨基尔河和特拉华河流域范围内落实最优经营举措的奶牛场主和林场主，以鼓励其采取对环境有益的生产模式，达到改良水质的目的[8]。

2.德国饮用水水源地生态补偿方式

德意志联邦易北河生态补偿模式则是源于1990年其与捷克签订的易北河保护公约，后期依据其与捷克的协议规定，由德国直接出资对捷克施行其因落实保护水源地环境的各项实际投资和因此而已经或即将丧失的发展机会的生态补偿的总和，同时由德国修建污水处理厂用于直接净化水质，其次对捷克以横向转移方式支付生态补偿，补偿资金来源则是居民和企业缴纳的排污费及财政贷款。为了保障治理效果，两国在易北河流域范围内设立了国家公园7 个，自然保护区200 个[9]。

3.日本饮用水水源地生态补偿方式

日本在琵琶湖水源地生态补偿过程中发现因生态补偿金由水库建设方负担，而居民索要补偿常常超出建设方承担能力，影响了生态补偿效果，因此采取中央和地方政府共同承担、按份分担的方式为生态补偿资金给予财政方面的支撑，划拨的专项资金全部用于保护与管理琵琶湖；此外日本政府还通过建立琵琶湖研究基金、琵琶湖管理基金等多角度多方式补充水源地生态补偿资金。日本还建立了由流域下游地区的受益方采取多主体共同筹资的水源林基金[10]，以补贴上游损益方的水源涵养林建设投资。

三、完善我国饮用水水源地生态补偿制度对策

（一） 完善我国饮用水水源地保护立法体系

无论是中央层面与地方层面形成多层级法律协调的美国，还是联邦层面与部门形成法律与条例补充的德国，或是均由中央设立并颁布法律的日本，都不仅明确饮用水水源地生态补偿制度的设定，更由层级较高的专门立法保障了生态补偿的推动与实行。鉴于此，我国饮用水水源地生态补偿机制不仅需要确定制度，更要将政策上确定的生态补偿层层压实，通过立法形成完备的饮用水水源地生态补偿法律制度体系。

首先，应在环保法确定生态补偿的基础上在《水法》中明确生态补偿制度的地位。这一点美国在其《安全饮用水法》及《清洁水法》中明确规定了生态补偿制度及具体落实方案，德国的《联邦水法》《水管理法》则自20 世纪50 年代起就开始明确要求建立水源保护区并强化水源区保护，日本《水源地区对策特别措施法》则通过法律明文规定对水源保护区实施饮用水水源地生态补偿措施。我国也可在专门法律中明确生态补偿制度，具体应在《水法》第二十九条添加“国家实施生态补偿制度”，同时为了保障法律的协调性与完整性，应在《水污染防治法》第八条添加“鼓励市场、社会力量参与生态补偿，建立健全多元化饮用水水源地生态补偿资金来源方式、渠道，不断优化饮用水水源生态补偿资金结构”。

其次，应加快推动中华人民共和国生态补偿条例出台。参考美国饮用水水源地生态补偿实践模式，以纽约协议为例的地方性法规为饮用水水源生态补偿的具体实行提供了有益支撑；德国则专门形成了以湖水、地下水、水库水等水源保护条例为代表的部门法层面的水源地保护立法体系；日本琵琶湖法则通过对水源保护地的专门立法明文规定且细化了饮用水水源地生态补偿模式与方法。总体而言，国外专门、部门或地方立法均细致规定了生态补偿具体方案，且法律位阶较高，得到了有效的贯彻落实。根据我国生态补偿立法现状，生态补偿作为环境保护的一项重要法律制度却散落于各单行法，且规定也大多笼统模糊。因此，专门法令的出台对生态补偿制度的推行有着不可替代的重要意义：一是生态补偿的主体、客体、类型、途径、制度运作模式、监督实施方式、纠纷解决机制均可以完备地规定于其中，从法律层面提升生态补偿可操作性与制度性。二是我国《生态补偿条例》起草工作自2010 年以来启动已久，在实践上由苏州、无锡等地形成的生态保护条例立法经验已足，形成法律位阶更高的中华人民共和国生态补偿条例便成了当务之急。出台生态补偿条例不仅能够明确生态补偿体系的各项制度机制，更能够与生态移民、资金补偿、产业扶持等政策形成互相确立与补充的作用，从而优化现阶段生态补偿结构，加快推进生态补偿步伐。

（二） 促进饮用水水源地生态补偿标准合理化与科学化

《中国生态补偿机制与政策研究》[11]一书指出：生态补偿标准以如下四个方面为基准计算：一是生态保护者投入和发展机会成本的损失；二是生态受益者的获利；三是生态破坏的恢复成本；四是生态系统服务的价值。实践中，常以其一和其四（即投入和发展机会、生态服务） 为主。

生态保护者投入和发展机会成本的损失（以下简称“投入和发展机会”） 包括生态保护者从事保护活动所消耗和花费的各项目支出，其中涵盖生态修复工程支出、生态涵养保护支出等实际产生的费用和生态保护者因生态保护活动而放弃或丧失了对能够产生经济效应的地区、领域进行开发的机会，即生态保护者从事生态保护活动的实际投入与因生态保护所丧失的发展机会的总和。通说认为，“投入和发展机会”是生态补偿计算标准的底线值。

生态系统服务的价值（以下简称“生态服务”）评估基本是着眼生态环境保护或者环境友好型的生产经营方式所必然引起和产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算[12]。“生态服务”因其对生态补偿标准所应参考的影响均纳入在内，故也被称为生态补偿计算标准的上限值。

从现阶段来讲，基于生态保护成本投入的“投入和发展机会”可操作性强，因此，应将该生态补偿参考标准通过立法方式确定下来，以便作为所有饮用水水源地生态补偿标准参考项。

同时，因饮用水水源地地理环境与生态条件的不同必然会产生地区差异，且饮用水水源地生态环境必然会随着时间的变化而发生改变，确定不变的“统一”式饮用水水源地生态补偿标准实施方案显然是不合理的，故饮用水水源地生态补偿标准也应因“地”而变，因“时”而动。美国以《纽约市清洁供水协议》为代表的水源地生态补偿就是以具体自然条件与自愿原则达成经济补偿标准及具体实施方式的生态补偿协议；德国则结合具体水源保护地的需要，通过直接投资建立污水处理站，并通过财政横向支付、种植补贴等多种方式进行生态补偿；日本琵琶湖法则有明确的生态补偿范围及标准。

综上，我国不宜在国家层面对有关生态补偿标准做具体、明确的规定，但为了保证社会公平，对生态容易产生影响的因素应该予以法律规定[13]。

（三） 饮用水水源地生态补偿资金来源渠道多元化

美国通过中央及地方政府直接拨款、发行各类债券、设立信托基金及向收缴主体征收附加税等多元化方式建立水源保护区生态补偿资金融资模式的实践证明，探索固定的生态补偿资金渠道、筹措大量的生态补偿资金，是饮用水水源保护地生态补偿政策健康施行并长期、有效的必由之路[14]。德国易北河生态补偿经验则表明，无论是财政直接补贴的纵向资金来源还是下游对上游经济补偿的横向资金来源，都是生态补偿所不可或缺的。日本琵琶湖经验则是结合前两者的优势，既关注直接经济补偿，又以立法形式确立补偿措施，同时建立专项基金以保证生态补偿资金充足。

现阶段我国饮用水水源地补偿资金来源较为单一，以地方政府承担为主，如《无锡市生态补偿条例》第十一条明确规定：生态补偿资金根据具体情况分别由市、区共担或区、县级市人民政府单独承担。这种方式显然属于单一“输血”模式，不利于生态补偿常态化、长线化发展，因此，拓宽生态补偿资金来源渠道成为优化饮用水水源地生态补偿结构的关键一环。

首先，优化政府支付结构是基础。基于目前我国生态补偿进程，政府财政补偿主导的生态补偿模式是符合我国现阶段国情的，但仍应解决政府支付结构单一问题。一是重点提升生态补偿实施地政府的支付效能，稳步提升财政转移支付对饮用水水源保护地生态补偿的比例[15]。二是推动生态受益地政府财政支持。相邻省（自治区、直辖市）、市（自治州）、区（县） 建立收益地补偿机制。如：饮用水水源下游收益地政府向上游生态保护地予以一定的财政支持，以促进生态补偿的落实。

其次，发挥市场能动性是关键。一是发挥企业作用，鼓励企业主动参与生态补偿活动，形成政府与企业优势互补。二是开展地区生态补偿金融体系：构建流域生态信用评价体系；加大生态产业产能横向转移金融领域支付力度，建立行业转立和基础设备投资基金；创新发展生态金融产品，探索水权等抵质押融资模式，发展生态信贷；拓宽产业融资渠道，发行生态工程专项债券或者产业项目单据[16]。

最后，融合社会力量是补充。随着社会经济的发展，人们越来越有守护环境的意识，实践中无论是江西流域生态补偿还是苏州、无锡等地生态补偿经验都鼓励社会力量加入生态补偿。“人不负青山，青山定不负人”，通过设立公益基金筹措方式也必然会成为今后生态补偿资金的重要来源。

（四） 优化配置饮用水水源地生态补偿方式

借鉴美国、德国、日本政策补偿、资金补偿、项目补偿或组合补偿的经验，我国不仅需要完善生态补偿的途径，更要明确生态补偿程序。

首先，在已有生态补偿经验基础上优化配置生态补偿模式，深入探索生态补偿方法，根据补偿类型的不同完善政策补偿、项目补偿、实物补偿、资金补偿、治理补偿、人才补偿、异地开发、生态移民等模式，为生态补偿的推动打好制度根基。其次要细化生态补偿程序，前文中描述了政府生态补偿、市场生态补偿的重要作用，实际上，二者也因主体不同必然应遵循不同的生态补偿程序。一是政府生态补偿。政府生态补偿因其以国家或地方财政为生态补偿资金来源必然涵盖政策属性，具有规范性、稳定性、强制性等特点，因此在程序上也应确定并且细化。其可根据生态补偿地实际情况不同分为依申请补偿和主动补偿两种类型，但无论何种类型都应遵守告知、调查核实、协商、决定等程序[17]，政府主导全程且应邀请利益相关方全程参与，并结合人民监督员制度邀请代表监督以达到最优效果。二是市场生态补偿。市场生态补偿因以社会或个人资产作为生态补偿资金来源具有更强的灵活性与创新性，因此更需确定程序加以规制。因其主要系平等主体间法律关系问题，前期可以适用《民法典》中合同编予以调整，后期则需要根据生态补偿的特殊性加以行政规章模式予以规制，以避免完全遵循市场规则而侵害公众利益。