全球成人学习和教育“善治”之路的演进、藩篱和突破

郭存 何爱霞

［摘要］联合国教科文组织终身学习研究所于2009年至2022年发布的五份《成人学习和教育全球报告》呈现了全球各国ALE治理的相关信息。对报告进行系统分析发现，ALE治理的演进走向表现为：价值导向从工具性向人文性转变、主体范围从单一性向多元性拓延、结构模式从中心化向去中心化提升、工具方法从命令式向沟通式优化。然而，ALE治理的现实实践与“善治”目标的达成之间仍存在一定藩篱：能力建设不够全面，治理“有效”有待提升；参与主体范围局限，治理“公平”有待拓展；协商共治深度不够，治理“负责”有待明晰；数据集成监管质量不高，治理“透明”有待加强。为此，各国应以能力建设为依托，确保行动者网络有序运行；以民主理念为导向，持续拓展治理参与者；以协商共治为主线，形成纵横交错治理形态；以监管反馈为工具，集成治理数据信息。

［关键词］成人学习和教育；善治；外延式治理；内涵式治理；全球报告

［作者简介］郭存（1997- ），女，山东泰安人，曲阜师范大学继续教育学院在读硕士；何爱霞（1973- ），女，山东泰安人，曲阜师范大学职业与继续教育研究院院长，教授，博士，博士生导师。（山东  曲阜  273165）

［基金项目］本文系国家社会科学基金“十三五”规划2019年度教育学一般课题“继续教育阻断农村贫困代际传递的机理与路径研究”的阶段性研究成果。（课题编号：BKA190224，课题主持人：何爱霞）

［中图分类号］G720    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2022）23-0054-08

推动成人学习和教育（Adult Learning and Education，ALE）发展是契合各国需求的时代命题，而ALE高质量发展的关键在于“治理”效用的发挥。一方面，ALE本身具有复杂性；另一方面，新的时代背景下，各国社会变革发展对ALE治理领域提出了更高的要求。由此，如何从“外延式治理”转向“内涵式治理”，更好地实现“善治”目标越发重要。2009年，在第六届国际成人教育大会上，联合国教科文组织被授权监测大会成果文件《贝伦行动框架》（Belém Framework for Action），其中“治理”是重要监测维度，并提出ALE治理的目标——“善治”。此后12年间，联合国教科文组织终身学习研究所发布了五份《成人学习和教育全球报告》（1st/2nd/3rd/4th/5th Global Report on Adult Learning and Education，以下简称《报告（一）》《报告（二）》《报告（三）》《报告（四）》《报告（五）》），基于全球视角对各国ALE治理情况全景式地进行了监测。2022年6月最新发布的《报告（五）》作为最终监测报告，与前四份报告共同呈现了全球范围内ALE治理的发展态势、擘画了ALE治理发展的全新图景，成为探究“善治”目标实现程度的重要载体。鉴于此，本研究以系列报告为依托，以“善治”为核心，从“演进走向”“实践藩篱”“突破路径”三个向度展开论述，探究ALE治理是否沿着善治的目标轨迹前进、能否强有力地支撐实践发展，进而探索高质量实现ALE善治目标的优化发展路径。

一、ALE治理的演进走向

秉承连续性与发展性原则，与先前的调查一脉相承，《报告（五）》收集了不同国家ALE治理是否使利益相关者更大程度参与，是否实现跨国合作与交流，以及治理的权力下放、能力建设、监测和评估体系是否得到改善等信息。将五份报告的相关内容进行梳理与串联，能够多维动态地透视出长时段内ALE治理的进展状况。与“外延式治理”为适应外部需求而强调数量增长、空间拓展、规模扩大等外形上的发展不同，“内涵式治理”聚焦于内在需求，关注价值导向、结构优化等可持续性增长因素，体现了“善治”的本质要素。整体而言，报告所呈现的治理分项进展可划分为以下维度：一是治理的价值导向，主要体现在学习领域、能力建设层面；二是治理的主体范围，以利益相关者参与程度为表征；三是治理的结构模式，由纵向的权力下放和横向的协调合作进行构建；四是治理的工具方法，以有效的监测和评估反馈体系为代表。12年间，ALE治理水平动态提升，在治理的“价值、主体、模式、工具”方面由外延式治理向内涵式治理转变，不断追寻“善治”目标的达成。

1.ALE治理的价值导向：从工具性向人文性转变。对系列报告进行梳理可以发现，ALE治理的价值导向经历了从将“治理”作为工具到逐步认识到“善治”作为目标的过程。在早期，ALE治理的主要目标是扫盲、提升职业技能，价值导向侧重于工具性目的。随着各国的发展与民众意识的觉醒，人们越来越认识到，良好的治理既是手段也是目标。ALE治理的价值导向不断更新，回归公共价值和人文价值，拓展“改变人的生存际遇”的价值外延，思考“人的全面发展”，由保障生存权向保护发展权过渡，通过解放性、对话性、社会性的学习形式和多种教育措施赋予弱势群体以主体价值和参与治理的可行能力。在治理方面，12年间各国开展了大量活动，但并非所有活动都与《贝伦行动框架》的终身学习理念相契合，有些成员国反而对ALE的理解越来越狭隘。这主要表现为，主要或完全侧重于ALE的工具价值，特别是在提高就业能力和促进经济增长方面。这一做法低估了ALE在增进健康和福祉、提升社会凝聚力以及《报告（五）》特别强调的促进成人变革方面的更广泛和更深层次的益处，也在很大程度上忽略了ALE在减少社会不平等、性别不平等和社会排斥方面的巨大潜力。《报告（一）》与《报告（二）》侧重于对读写能力和基本技能以及继续教育和专业发展的政策承诺与治理，自《报告（三）》后对公民教育治理的关注逐步增加，在《报告（五）》中甚至将公民教育作为重要领域单独论述。此外，人文性还体现在能力建设方面。《贝伦行动框架》指出，能力建设是ALE治理的一个重要方面，对扩大边缘化群体参与治理尤其重要。在回应《报告（五）》调查的成员国中，约四分之三的国家称他们加强了能力建设措施，与《报告（四）》相比，最新调查中加强能力建设的国家比例从70%增加到73%。

2.ALE治理的主体范围：从单一性向多元性拓延。让各级公共行政当局、民间社会组织、成人学习者等参与治理是联合国教科文组织成员国承诺实现的目标之一。从贝伦到马拉喀什，从第六届到第七届国际成人教育大会，各国努力向这一目标靠近。《报告（一）》虽明确指出教育治理原则上必须基于全民参与，但仍过多强调政府部门这一单一治理主体；《报告（二）》显示，59%的国家鼓励学习者和社区参与ALE治理；《报告（三）》显示，68%的国家为确保ALE项目的设计能满足学习者需求向利益相关者咨询，这表明在实践中ALE治理主体开始由单一政府主体逐步向外拓延。《报告（五）》的数据显示，自《报告（四）》以来，提升利益相关者参与的国家比例略有增加，提升了4个百分点，占比达到83%；民间社会组织等非政府性的利益相关者参与度提升。ALE治理是复杂的，大多数改进涉及不同利益相关者的参与。例如，为了给年轻人提供更好的非正规学习和培训机会，马尔代夫在制定政策草案之前，征求了包括政府各部门和非政府组织在内的各利益相关者的意见；为了让社区参与ALE发展，哥伦比亚教育部制定了相关方案，通过灵活的模式和其他本土性措施使社区参与进来；约旦通过参与性治理方法，即各利益相关者的代表组成一个政策机构共同参与治理，推进了ALE的发展。总之，通过治理主体范围从单一性向多元性的拓延，能够提供高质量和包容性的ALE，更好地惠及弱势群体、最需要它的人。

3.ALE治理的结构模式：从中心化向去中心化提升。如果将治理主体比喻为一个一个的“点”，那么治理结构便是“点”与“点”间相互串联共治的形式。治理结构是为了最大限度满足利益相关者的多元化需求、合理分配决策权，所构建的协调与合作机制，其核心是权力结构。综览五份报告可知，随着多元治理主体嵌入，传统以政府为中心的治理结构逐步呈现去中心化治理局面，由纵向的权力下放和横向的协调合作构建起“多中心”治理模式。在早期，治理结构在ALE实施过程中往往是“模糊”的，这是因为ALE供给具有多样性和跨领域的特点。《报告（一）》指出，“命令和控制”的简单治理结构模式在ALE领域占主导地位，这一模式破坏了地方自治的灵活性，降低了多方主体的参与度。各国越来越意识到以政府为中心的简单集权治理模式难以应对社会发展所带来的挑战，开始有意识地下放权力。自2009年以来，各国报告ALE分权治理趋势日渐明显。基于《成人学习和教育建议书》（Recommendation on Adult Learning and Education），联合国教科文组织呼吁成员国在ALE治理中加强或创建合作模式和参与程序，如在地方、国家、区域以及国际范围内建立利益相关者伙伴关系。此后的几年中，各国不断强调主体之间多向度的协商与合作、协同与互动，逐步形成了一种相互协作、彼此互嵌的治理结构模式。《报告（五）》显示，在最新的调查周期内，权力进一步下放的国家比例从53%上升到57%，这种“去中心化”的治理结构具有更大的包容性，有利于形成联动循环结构，以提升ALE的治理效率及质量。

4.ALE治理的工具方法：从命令式向沟通式优化。“善治”目标的达成离不开先进的治理工具，治理工具是治理主体为解决公共问题、实现治理目标采取的行动机制或策略。制度设计和政策干预是ALE治理常用的工具方法，然而，这种工具更多地强调治理的规范属性，带有一定的命令式色彩。事实上，治理不仅仅是按照规范程序实施的过程，不是简单地停留在命令执行层面，而是存在于行动者的集体建构过程之中，是通过不断的反馈以实现“善治”目标。政治沟通理论也强调正式或非正式的信息传递与反馈交流的重要作用，因此，要明确沟通式的监测和评估工具在ALE治理中的重要价值。《报告（五）》顯示，对ALE采用监测和评估工具的国家已经从2019年的30%快速增加到现在的64%。埃及将不同实体数据库联系起来，以汇集不同来源的数据，并与绩效指标相联系进行治理评估；爱尔兰以反映区域和当地技能需求的劳动力市场数据为依托，确保继续教育和培训能够提供企业所需技能。在过去12年间，全球进入了由信息技术和人工智能的巨大飞跃所推动形成的第四次工业革命，这一背景对ALE的各个方面产生了巨大影响，也要求并不断推动着治理工具的变革。以大数据为核心的现代信息技术发展，推动了监测和评估工具等数据集成方法的运用，满足国家监测预警和服务决策需求，为治理主体提供信息支持；区块链技术强化了数据的开放整合机制，为政府治理提供开放平台，使得各国间可以相互借鉴优秀案例，实现标准统一与全球嵌入，以标准化为导向进行治理；新媒体的发展也使得地方各级、区域机构、社区团体乃至学习者个人的声音能够及时反映在ALE治理进程中。当前，ALE治理工具方法越来越注重沟通与互动，能够有效回答谁参与学习、如何学习、谁尚未从学习中完全受益等问题，满足多方学习者需求，提升ALE治理的有效性。

二、ALE治理的实践藩篱

系列报告表明，作为一项重要的公共治理事务，ALE治理在过去12年的“内涵式”发展进程中开展了大量卓有成效的探索，在“价值、主体、模式、工具”方面取得了重要进展。但对比“有效、公平、负责、透明”的善治要素，以及当前变革ALE的需要，ALE治理仍然存在一些实践困境和亟待突破的藩篱。

1.能力建设不够全面，治理“有效”有待提升。治理能力是一种静态制度潜能与动态主体能力。尽管各国对治理能力建设已经进行了广泛的讨论，但相关论述并不全面。以动静结合的视角来看，ALE治理能力可概括为三方面：治理主体能力、治理客体能力以及治理主客体间的相互嵌套能力。只有三方面协同建设，才能更好地实现治理有效性。

从各国报告来看，ALE能力建设还有所欠缺。第一，在治理主体能力建设方面，存在时限与覆盖面不足的问题。各国虽较早认识到治理主体能力建设的重要作用，并开展相关实践活动，但主体能力建设的实施往往是“短期”或“碎片化”的，这就引致能力建设行动为ALE治理中的个人和组织赋能效果并不理想。此外，由于ALE的复杂性，其具有广泛的责任归属和治理主体，但能力培训的覆盖面主要偏重于政府机构管理人员。事实上，基层人员对于政策的实施和落地至关重要，而主体能力培训“越往基层，越减少”的趋势，导致基层人员的素质和能力水平较低，政策实施往往达不到要求。第二，忽视了治理客体能力建设，即法律规范和制度支持。一方面，ALE治理法律体系建设滞后。在社会治理“中心—边缘”的框架结构中，ALE相对处于边缘地位，治理实践的开展缺乏强有力的法律依据，驱动力不足；另一方面，对ALE治理主体进行长期的能力培训离不开经费制度保障和激励政策的支持。这两方面治理客体能力的不足，影响着ALE治理的开展。第三，治理主客体间存在脱节与断层。治理主体只有将获得的能力运用到实践中才能产生实际效果，这一过程离不开治理客体所营造的良好的交互性环境。着眼于系列报告可知，各国在主客体相互嵌套能力方面的建设仍有欠缺，或是治理主体，尤其是基层治理主体对上层建筑理解偏颇，或是相关法律与制度困囿于“象牙塔”内，难以提供治理主体所需的现实条件。

2.参与主体范围局限，治理“公平”有待拓展。《贝伦行动框架》提出“善治”的关键原则之一就是应扩大利益相关者的参与，以保证学习者，尤其是那些处在劣势环境下的学习者的需求得到满足。《仁川宣言》（Incheon Declaration）中也反对在参与方面一切形式的排斥和边缘化现象。对五份报告梳理可知，尽管各国都秉持如上主张，并努力推进ALE治理的主体参与向惠及全体利益相关者的方向发展，但这一进程较为缓慢。尤其对于妇女、少数族裔、移民、老年人、低技能人群、残疾人以及生活在偏远和农村地区的人群而言，这些相对弱势群体在现实实践中仍被不同程度地排斥于ALE治理主体之外。第一，参与治理的机会不平等。与政府及影响力较大的非政府机构相比，弱势群体参与治理的机会不足，政府机构占据主导地位，民间利益主体并未真正参与到相关治理活动中。第二，参与治理的程序不平等。由于缺乏具体的治理参与规范，非政府组织机构，尤其是弱势群体在参与治理的过程中没有明确的引导性程序，阻碍了弱势群体治理参与的进程。第三，参与治理的互动不平等。与治理多元中心的交流沟通以及信息获取是参与治理的重要方式，但是基层组织与弱势群体受制于地理格局与层级叠加，话语传递过程往往受阻，其个人意愿很难被重视。在信息获取上也存在信息不对称，信息公平是互動公平的基础，在大数据时代，数字化和移动技术正被广泛应用于ALE治理，信息传递更加灵活。但在信息技术发展不均衡的情况下，“数字鸿沟”的存在使得弱势群体难以把握准确、全面的信息，阻碍了与组织积极有效的互动，成为一种新的社会排斥，困囿了弱势群体参与治理的进程，加剧了ALE治理的不平等。

3.协商共治深度不够，治理“负责”有待明晰。治理是开放、多元主体行为，其相互间的关系具有复杂性。权力的下放会导致不同主体的职责具有较大的分散性，因此对协作能力的要求比较高。如何实现多元主体之间协同，是善治的关键，也是系列报告一直关注的问题。最新数据表明，加强与民间社会组织合作和改善部门间协调关系的国家比例虽有增加，但提升幅度较小。在报告跨部门合作改善的国家比例中，《报告（五）》与先前《报告（四）》的数据大致相同，体现出ALE领域协同治理的保守性。

对比五份报告可知，ALE各治理主体间协商共治深度不够。第一，权责机制不完善，治理结构失衡。目前，大多数国家的ALE协调机构仍主要位于政府内部，具有自上而下的单向协调特征。权责划分不明晰、部门职能边界不清晰，多部门协同机制下存在扯皮与推诿，尚未形成有效互动格局；相应协调制度的缺失使得ALE的各个环节缺乏政府部门之间的通力协调，各类治理主体在结构、功能和运行环境等方面难以实现良性互补和配置优化；社会力量作用的发挥被限制，政府公权力全面干预ALE治理，挤占社会自治空间。第二，价值立场有所差异，协作治理愿景不强。ALE治理需要对接教育、财政、人社等不同部门，而不同部门的规章制度、行事规则有所差异，价值追求和利益诉求也存在不同。因此，实现协同治理，需要价值立场的同一，在异质性基础上找到最大公约数。然而着眼于《报告（五）》，各国对深层的价值认同问题涉及较浅，各治理主体协同治理愿景不强，缺乏合作与创新的动力与活力，协作广度和深度有限。

4.数据集成监管质量不高，治理“透明”有待加强。建立监测和评估体系对于ALE治理具有重要意义，能够在衡量和改进ALE治理方面促进反思、对话和相互学习，科学、高效地处理ALE事务。但整体来看，其进展比较缓慢，在《报告（四）》至《报告（五）》这一周期内仅提升1个百分点，在整个ALE治理维度中也处于较低值。作为一种循证、可靠、精准的治理方法，基于数据驱动的ALE治理有赖于数据集成的透明度，这里的“透明”，不单单指信息的获取、公开，也指向数据背后所蕴含本质的透析、透视。

当前，高质量ALE监测和评估体系的建立尚存在以下几个方面的问题。第一，数据来源较为单一，监测数据在质和量上难以支撑科学决策。ALE的复杂性要求从整体角度分析数据，由于国家、区域之间的差异性和ALE供给的多元性，在监测评估中应颠覆以往“以小见大”、由部分推测整体的思维逻辑，要考虑到事物之间多元开放的相关关系。ALE治理涉及体制机制、人才培养、学术评价、文化建设等方方面面，信息的传递并不是完全畅通的，信息的选择性公开、共享的不及时使得组织内部信息的透明度、公开度不足。虽然使用结构化问卷来收集成员国的数据，并以此确保一定程度的可比性，但各国家的答复都是基于自我评估，标准不尽相同，导致信息壁垒、数据失效等问题。第二，数据研究能力薄弱，难以转化为治理效能。在运用数据实施治理的过程中，更多依赖传统方式和主观经验，未能充分发挥监测数据的实证效用。监测评估部门往往只是充当发布者，而缺乏对所传递信息与工作执行结果的解释，这就导致治理人员难以把握数据代表的本质性信息，使得评估和监督流于形式，难以发挥实际作用。第三，监测和评估的价值理性偏移，产生技治主义至上的偏颇。监测和评估不仅是一项技术工程，更是人文精神事业，技术在教育领域中价值的评判标准是人的全面发展程度。而在ALE治理过程中，监测和评估的固化程序忽视了不同利益主体的诉求，影响着数据集成监管的质量和对数据背后本质问题的透析、透视。

三、ALE治理的突破路径

《报告（五）》的发布，标志着对《贝伦行动框架》12年监测的完成。ALE治理在“善治”目标的追寻过程中，逐步从“外延式”向“内涵式”发展，取得了系列进展，但这并不意味着应将目光移除，相反，正如第七届国际成人教育大会及其成果文件《马拉喀什行动框架》（Marrakech Framework for Action）所强调的，变革ALE应进行框架制定和治理安排，ALE治理仍需作为未来行动重点，通过路径优化不断臻于完善。

1.提升治理效能：以能力建设为依托，确保行动者网络有序运行。系列报告表明，ALE治理的有效性依赖于强有力的治理能力，这一能力构成是复杂的，包含治理主体能力、治理客体能力以及治理主客体间的相互嵌套能力。行动者网络理论认为应将空间变化中的人类因素和非人类因素结合起来，研究其相互作用形成的异质性网络。因此，提升治理效能，研究ALE治理整体系统，应以能力建设为依托，确保行动者网络有序运行。第一，加强ALE治理主体培训，提升利益相关者参与治理的能力素质。利益相关者广泛参与治理的有效性离不开能力培训。当前，ALE主体能力培训存在短期、碎片化以及覆盖面不足的问题，使得对治理主体的赋能效果并不理想。因此，应提供长期性、接续性的培训活动，通过讲习班、研讨会以及多种实践活动提升治理主体的能力素质。此外，治理主体培训内容和形式还应具有多样性和针对性。考虑到成人学习者以及弱势群体参与治理的能力需求，应着重提升政策执行能力、服务能力和技术应用能力，并将治理能力提升融入公民教育之中，成为一种基准性、长期性任务。着重提升弱势群体参与治理的知识禀赋和实践能力，使其具备主动参与治理议程的责任意识和意愿激励。第二，重视治理客体能力建设，完善制度保障。一方面，提升法治建设能力。由于对ALE认知广度和深度的变化，现有的ALE治理法律体系存在滞后性，难以解决治理实践中存在的诸多问题，因此，应明确ALE内涵要义，从国计民生需求和服务国家发展战略等多方需求出发制定和完善相关法律法规。另一方面，弱势群体由于忙于生计，缺乏充裕的学习时间和资源，因此，应建立健全经费保障制度和创新激励政策，破解处境障碍。借助可量化、可操作性法律规范和制度保障，使多方主体不仅受制于制度，更受益于制度。第三，提升治理主客体间的嵌套度，即提升主体对政策的理解性和执行能力，解决意向障碍；加大客体对利益相关者参与治理需求的支持性，破解“象牙塔”。善治的实现既需发挥主体能动性，也需客体给予合法化支持。因此，应注重法治文化建设，使治理主体对政策形成正确认知；畅通信息反馈渠道，使治理客体满足主体利益诉求，从而推动ALE治理向预期方向发展。

2.加大治理公平力度：以民主理念为导向，持续拓展治理参与者。《报告（五）》指出，各国在ALE治理中取得的进展源于对所有利益相关者参与治理的重视，让每个人都能够参与ALE治理对实现ALE可持续发展至关重要。从现实情况来看，当前各国ALE治理仍存在着参与治理机会不公平、形式公平怪圈以及社会弱势群体失声等问题。借鉴罗尔斯（Rawls J）的“公平三原则”，即追求平等、尊重差异、补偿差距，各国推进ALE治理公平应从以下几方面着手。第一，遵循自由平等原则，在整体上保障多元主体参与ALE治理。尽管过去12年各国在扩大多元主体参与ALE治理机会方面取得了显著进展，但治理机会不均等和治理资源不均衡现象依然突出。因此，一方面，应加大立法支撑，使利益相关者参与ALE治理有法可依，避免单一部门开展治理引致的形式单一或内容重复等问题。另一方面，扩大开放式治理渠道，以信息公开为基础，借助技术治理手段建立交流平台，打破治理参与的行动边界。第二，遵循差异原则，实现差异性公平。治理主体的先天禀赋或缺陷是进行治理权力分配时必须考虑的前提。公平不是简单的“一刀切”，而应不同情况不同对待，既主张人人都能参与ALE治理（自由平等原则），又主张人人都有适切的ALE治理权责（差异原则）。政策制定与实施必须正视不同主体能力和需求的差异性，同时也应考虑到区域化差异，放弃对同质性和普适性教育治理模式的追求。第三，注重补偿原则，关注弱势群体治理参与问题。与差异原则关注个体的差异不同，补偿原则关注社会经济地位的差距，主张对处境不利者在资源配置上予以补偿。边缘和处境不利的弱势群体参与ALE治理的机会也最少，这会加深不平等。因此，应适当引导公共福利向弱势群体倾斜，建立健全弱势群体ALE治理的援助机制，着力将惠及弱势群体作为重要优先事项，更加重视最边缘化和处境最不利群体的需要，破解由处境、体制和意向障碍所引致的累积劣势。

3.明晰治理权责：以协商共治为主线，形成纵横交错治理形态。ALE是一个价值多元、职能多样、管理复杂的社会子系统，由垂直与平行方向的治理主体构成错综复杂的纵横关系，形成“矩阵结构”。作为一种跨界教育，ALE治理要求突破传统边界，以更客观、包容的视角实现协商共治，这对纵向权力下放与横向部门合作提出了更高要求，应以制度约束为保障，以目标共识为基础。第一，合理划分职责权限，完善合作协调机制。“善治”要求各治理主體在ALE治理模式的结构中定好位，使系统张力处于均衡，避免结构失衡。当前，大多数国家的协同治理中心主要位于教育部内部，治理工作普遍存在自上而下的管理模式，这种由一元部门主导的局面缺乏弹性。为此，埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出了多中心自主治理理论，主张构建一种多主体参与制定并相互制衡的秩序，向社会放权，在各级形成多中心的协调统整部门，以更有效率地提供服务与公共产品。在宏观层面，国家要成为“守夜人”，做好顶层设计，除明确各主体权责边界外，还应颁布相关法律法规保障、约束和激励多方治理主体。在中观层面，地方要理顺区域层面的动态变化和本土政社关系，实现治理本土化。在微观层面，形成传授者、学习者等教学过程中的双向互动，灵活进行调整。各中心都应利用好清单机制，通过推行权力清单、责任清单和负面清单，努力实现ALE治理各级主体的协同联动、各个环节的有机衔接、各类部门的深度融通。第二，加大横向部门联动与纵向层级协同的治理意愿。协同治理不同于管理，其本质是治理主体自发性的合作与博弈。在ALE治理实践中，各部门由于利益诉求不同，容易产生“冲突性”，协同治理意愿不高。不同部门之间应互通、互动、互信，跨越各自的利益边界，寻找最大公约数，提升协同治理意愿，形成“一张网、一盘棋、同一方向”的治理格局，从而更充分地发挥各部门力量、利用各部门资源，实现“帕累托最优”效果。

4.加强信息透明度：以监管反馈为工具，集成治理数据信息。大数据时代，以监管反馈为工具，集成治理数据信息，能够在纷繁复杂的数据结构中具化教育现象、探寻数据背后的教育问题，实现治理思维从预防到预测、从因果关系到相关关系的转变，应不断完善ALE治理的监测评估体系，进一步收集多元可比数据、深度解读数据、实施数据治理，推进大数据赋能ALE。第一，多来源收集数据，制定一整套可比的数据指标。监测评估体系在优化资源配置、满足不同主体需求、提高质量和水平等治理方面公共价值的实现，依赖于数据来源的多样性与可比性。因此，应汇集多元利益相关者，尤其是弱势群体ALE治理参与数据及相关治理建议。通过数据集成交流平台的建成，打破信息孤岛、跨越数据鸿沟，实现部门之间的信息共享、数据共建。全球化趋势下，为更好地利用数据资源，实现跨部门、跨区域、跨国间的数据可比与经验交互，应建立标准统一与全球嵌入的ALE治理数据框架。以标准化为导向规范数据建设，可将国际教育标准分类（ISCED）与ALE数据指标深度融合。作为一个用于比较世界各国教育系统统计数据的框架，ISCED涵盖了在生活的任何阶段提供的所有正规和非正规的教育项目，是用来促进国际比较和对国际教育目标进行基准和监测进展的重要工具。ISCED在ALE领域的应用，能够满足国家监测预警和治理需求。第二，进行数据分析，深入挖掘数据价值。从多维度、多角度对纷繁庞杂的数据进行分析，才能挖掘数据背后的应有之义。监测评估的本质不是数据本身，而是数字化形式的自我揭示。因此，要提升数据分析能力，对数据背后的治理问题做出解释和预测，以“ALE数据流”驱动“ALE工作流”，提升治理质量。第三，破解数据依赖，坚持以人为本的治理逻辑。技术治理会产生社会极化现象，从而排斥社会参与。因此，亟须以人文价值重构工具理性，明确ALE治理监测评估体系的最终旨向是服务社会大众。在评估反馈过程中要规避数据至上的思维模式，不能仅局限于数据的收集和处理，还要充分发挥治理主体的主观能动性，实现技术理性和治理价值的互构统一。

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