新疆边民民生保障问题研究

黄亚宁

新疆大学政治与公共管理学院，乌鲁木齐 830046

新疆边境线长5600 多公里，占全国总边境线的四分之一，是我国九个陆地边疆省份中土地面积最大、边境线最长的省份，34 个边境县与周边八个国家接壤，地缘地位极为特殊。边境稳则国安，边境乱则国难安，边境地区的和谐稳定事关国家安全大局。党的十九大报告中提出“加快边疆经济发展，确保边疆稳固、边境安全”，明确指出维护边境安全的重大任务。边民广义上指居住在边境地区的民众[1]，他们对边境地形熟、人员熟、情况熟、语言通，是守土固疆的重要力量，也是兴边安疆的不可替代的主体，在划界定边、护边养边、实边固边、巡边卫边、建边稳边、兴边睦邻方面有特定优势[1]。而民生关系着民心，得民心者得天下，做好边民的民生保障工作，不仅关系着国家安全大局和边疆的长期稳定，也关系着各族群众的切身利益和各民族间的团结和谐。

1 保障和改善边民民生的必然性和重要性

1.1 边民民生保障的必然性

从历史维度看，边境地区因其特殊的地理区位、地缘禀赋、自然条件和人文结构，是国家安全问题易发、多发的重点区域。我国从古至今都极为重视边境地区的和谐稳定，并把保障和改善边民民生、增进群众福祉摆在重要位置。古代朱元璋曾讲“自古重于边防，边境安则中国无事，四夷可坐制”。新中国成立以来，毛泽东、周恩来、邓小平等领导人始终关心新疆人民的生活，始终关注边疆地区的社会长期稳定和长治久安；习近平总书记也提出“治国必治边”思想，强调边疆稳固和边疆安全在国家安全全局中的重要战略地位。

从政策维度看，党和国家高度重视边疆地区的繁荣发展，关心边民的民生问题。新疆于2000 年正式开展兴边富民行动来振兴边境，富裕边民；2015 年开展“脱贫攻坚”工作，消除贫困，改善民生；2020 年第三次中央新疆工作座谈会上，在原有治疆方针上增加了“富民兴疆”，持续扩展脱贫攻坚成果。这一系列专项行动对促进边境地区经济社会繁荣发展，改善边民生产生活水平指明了方向。

1.2 边民民生保障的重要性

1.2.1 边民的民生保障与边境经济发展息息相关

边民的民生改善是边境经济发展的保障。一方面，人力资源是促进地区经济发展的重要支撑，只有通过为边民提供便利的生活条件和可持续的发展空间，留得住边民在边境地区生产生活，才能促进边境地区的经济发展；另一方面，边境地区的经济发展是改善民生的先决条件，没有经济的持续发展，民生改善就没有物质基础，边民难以享受更公平、更全面的社会发展成果。

1.2.2 边民民生保障与边民生活幸福感、获得感、归属感的提升成正向相关

党和国家高度重视边民在守土固边中发挥的重要作用，连续多年不断拓宽边境地区民生保障的覆盖范围，持续改善边民的生产生活条件，逐一破解边民生产生活的难点堵点，把边民对美好生活的向往落到实处，不断满足边民美好生活需求的“质量”和“数量”，增强边民的幸福感、获得感、安全感。而从中受益的边民，也会从内心深处强化身为中国人的认同感、自豪感、归属感，这也是保障边民长期安心守边的一个重要措施。

2 新疆边民民生保障发展现状

2.1 边民民生保障发展阶段

新疆自2000 年实施兴边富民行动以来，以三个兴边富民规划为政策导向，紧贴民生推动发展（如表1 所示）。

表1 三次兴边富民规划中民生保障的具体举措

2.2 边民民生保障的成效

从表1 可看出，新疆于2007 年至2021 年连续实施三次兴边富民行动规划，边民民生保障内容不断丰富。在国家的大力扶持和各地方政府的不懈努力下，边民的生产生活水平生活得到了极大改善。

2.2.1 基础设施建设不断加强

边境地区地形地貌相对复杂，高原、山地居多，行政成本、生活成本、物流成本高[2]，设施建设难度相对较大。兴边富民“十三五”规划明确提出，以“强基固边工程”为抓手，全面改善边境地区基础设施建设。目前道路、电力、水利、供热、通信等基础设施进一步完善，边境地区乡镇、行政村公路实现了全覆盖，彻底改善了边疆地区行路难、用电难、生活不方便等问题。

2.2.2 公共卫生与健康保障得到增强

近年来，我国持续加大对边境地区医疗卫生事业的资金投入力度，逐渐完善边境地区医疗卫生体系建设，改善边境地区的医疗设施条件。目前边境地区户有小药箱、村有卫生室、乡有卫生院、地县有二甲医院，乡镇卫生院和村卫生室标准化建设率达到100%，医保参保率达到100%，切实缓解了边民看病难、看病贵的问题。边境地区人均预期寿命由解放初期的30 岁延长到2019 年的72.35 岁[3]。

2.2.3 住房与饮水安全得到保障

部分边境地区位于山地、沙漠、戈壁等自然条件贫匮地区，水资源缺乏、水质差，又时而面临风沙灾害，影响了边民的饮水安全和住房安全。三次“兴边富民行动”规划均将饮水安全放在重要位置，近年来，通过完善水利设施建设等措施，边境地区饮水安全得到保障。同时，政府组织兴建的抗震安居房，以及开展的易地扶贫搬迁工程，极大地保障了边民的住房安全。如位于中巴边境的塔提库力的易地扶贫搬迁安置点，住着从边境地区搬迁至此的358 户1400 多名农牧民[4]。

2.2.4 社会保障体系逐渐完善

近年来，新疆不断完善边境地区的社会保障体系。在养老保障事业方面，边境地区居民养老保险参保率持续提升。截至2021 年，新疆养老金实现17 次连涨，养老保险待遇稳步提高，城乡居民基本养老保险参保率也逐渐升高，边境地区的养老服务体系和养老设施也不断健全。同时边境地区持续推进医疗保险体系改革，逐步提高医疗报销比例，坚决避免边民看不起病、因病返贫等现象发生，并逐步完善对弱势群体的救济和援助。

2.2.5 教育水平逐年提升

教育是立国之本，强国之基。兴边富民规划明确指出要优先发展边境地区教育工程，继续加大对边境地区教育资源的倾斜力度和资金投入，进一步提升办学条件和办学水平。近年来，边疆地区以学前教育和基础教育均衡全覆盖发展为抓手，全面解决适龄儿童上学难等问题。2020 年新疆学前教育入园率达到98%以上，小学净入学率达到99.9%以上，九年义务教育巩固率达到95%以上。

2.2.6 就业能力明显提高

边民的就业问题不仅关系到边民家庭的切实利益，而且关系到边疆稳定。过去几年，新疆各级政府从实际情况出发，拓宽边民勤劳致富的渠道，全力推动边民就近就业创业。如哈密市伊州区回城乡凭借独特的刺绣技艺和葫芦工艺品制作，积极推动地区特色手工业发展，年人均收入达到近3 万元。此外因边境地区各项积极的就业创业扶持政策的实施，越来越多的企业落地新疆，扶贫车间走进农村，边民无需离开家乡就可以就业。政府也大幅提高边境护边员补助和一线边民补贴，将护边员纳入特殊优抚对象。

3 新疆边民民生保障发展存在的问题

新疆边民民生保障经过十几年的发展取得巨大进步，但仍然有很大发展空间，目前新疆边民民生保障发展存在以下问题。

3.1 边境地区产业发展基础相对薄弱

边疆地区与其他地区相比，因地理位置偏远且远离经济中心，一直是经济发展的“洼地”。其一，部分边疆地区生态环境较为脆弱，自然条件恶劣，农牧业发展先天条件较为不足；其二，边疆地区人口密度稍低，产业发展的所需劳动力短缺，削弱了边疆地区的发展后劲；其三，边疆地区的旅游、贸易等特色产业发展潜力未充分发挥，产业基础相对薄弱，边民缺乏就业机会。这些都可能是边境地区产业发展基础相对薄弱的成因，而较低的经济水平又会对民生保障的提升水平产生不利影响。

3.2 边境地区基础设施建设有待加强

近些年来，边境地区的基础设施建设有了极大改善，但仍然存在一些问题：边境地区的人居环境和生态环境相对较差；边境地区仍有一些公路需要提级改造和硬化；能源、环境、水利、通信等基础设施建设相对不足，部分边境乡村供电稳定性差，城市防洪灌溉设施不全，且后期养护、维修成本高。总的来说，边境地区的基础设施建设仍然难以满足边民的美好生活需要。

3.3 边境地区高质量的公共服务供给存在不足

由于政府提供的基本公共服务向边境地区递送成本高，难度大，边民可能难以获得优质的公共服务供给和资源保障，尤其是一线边境地区公共服务难覆盖。例如在医疗健康方面，目前边境地区的医疗设施相对落后，医疗药物供给不完善，医护人员专业技术水平有限，重特大疾病无法当地或就近就医；部分乡镇学校距离边民家庭居住地较远，边民家庭子女上学较为不便等。

3.4 边境地区教育水平相对落后以及部分边民国家通用语言水平欠缺

边境地区受多重因素影响，教学设备相对落后，教育信息化水平较低，师资力量较为短缺，教学质量相对不高，这些都可能导致边境地区的教育水平相对落后。

4 促进新疆边民民生保障发展的对策建议

边民担负着维护国家边境安全的重大历史责任，在促进新疆边民民生保障的过程中，要始终加强国家安全教育工作，不断提升边民的国家安全意识，铸牢边民中华民族共同体意识。

4.1 发展边境地区经济，促进边民就业

边境地区经济的高质量发展和边民稳定的就业机会，是促进边境经济发展的重要因素。一方面，促进边境地区经济发展要充分利用兴边富民、对口支援政策，以及特殊的财政、金融、人才引进政策向边境地区倾斜的优势，精心制策，精准施策，加大对边境地区的精准支持力度。着力打造边境特色村镇，发挥边境地区旅游产业。另一方面，在发展边境地区产业的过程中，实施更加积极的就业政策，拓宽边民的增收渠道，提高边民的收入水平。

4.2 规划边境布局，保障资源供给

针对边民居住分散、基础设施建设成本高等问题，为了更好地改善边境地区基础设施建设和保障资源供给，要综合边境地区实际情况，合理规划边境乡村布局。比如在人口集中区域或安全较发达区域建设村镇或社区，在社区内综合提高基础设施建设，建设医院、学校、超市、村镇利民、便民网点、银行、邮局等，并逐步推进厕所改造、生活垃圾处理、污水处理等人居环境治理，逐步提高边民生活水平；而在人口相对稀少、缺乏发展条件的边境地区，或者是为了守土固边不能搬迁的边民，就需要提供特殊补助就地改善边民的生活环境，并给予特殊的精神和物质奖励制度。

4.3 完善边境地区医疗卫生和社会保障体系，促进基本公共服务均等化

促进边境地区基本公共服务均等化，完善社会保障体系是让边民共享社会发展成果的重要一环。一方面逐步完善边境地区医疗服务体系和药品供应，尤其是加大边民生活所需的预防蚊虫、治疗风湿病、关节炎等基本药物的供给力度，同时加强对地方病、传染病的防治救治力度，提高边民的身体素质；树立正确的生育理念，建立边境地区育儿补贴制度，充实边境地区人口；健全边境地区基本养老保险制度和养老服务体系，不断加强边境地区养老设施建设，积极应对人口老龄化；完善针对弱势群体的救济、援助和扶持，以及困难家庭子女入学问题。另一方面，创新基本公共服务提供方式，降低边境地区享受公共服务的成本与代价。如医护人员以大巴车车载的方式赴边远农牧区、边境口岸、边防连队的“流动医院”，免费送医上门，让偏远地区农牧民享受高效、便捷、低成本的公共服务。

4.4 大力推进边境地区教育事业，提高边民内生发展动力

大力推进边境地区教育是提高边民内生发展动力的关键环节。一方面，加大对边境乡镇学校的投入，提高边境地区办学水平，逐步完善边境学校的信息化建设；强化边境地区教师队伍建设，分类加强对边境原有教师、回边教师、援边教师的物质和精神鼓励，培养当地教师。另一方面，大力推广普及国家通用语言文字教育，消除民族间、地区间的语言交际障碍；发展边境地区以需求为导向、就业为目标的高等教育和职业教育，满足不同群体的学习需求，为边境的经济高质量发展提供优质劳动力。

5 结语

国家吸引和鼓励边民在边境地区生产生活，必须深入贯彻“治国必治边”的国家方针，坚持以人民为中心的发展思想，落实一系列惠民工程的实施，全力保障好边民住有所居、幼有所育、劳有所得、病有所医、老有所养、弱有所扶，切实维护好、发展好各族边民的根本利益和现实需求，逐一破解边民生活的难点堵点问题，提升边民的获得感、幸福感、安全感，这也对维护边境地区的和谐稳定和国家安全大局意义重大。