监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件论
——以《监察法》第三十一条为中心

王圭宇

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）

党的十八届四中全会首次提出，要“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”[1]。2016年11月，最高人民法院、最高人民检察院等五部门联合印发了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》，正式拉开了刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的序幕。经过一年多的改革试点工作，2018 年3 月20 日通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第三十一条规定了监察机关有权“提出从宽处罚的建议”，从而在监察调查程序中确立了认罪认罚从宽制度。在《监察法》公布施行后不久，“为保障国家监察体制改革的顺利进行，需要完善监察与刑事诉讼的衔接机制”[2]，第十三届全国人大常委会第六次会议又于2018 年10月26 日通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。2018年最新修正后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）在第十五条确立了刑事案件认罪认罚依法从宽处理的原则。自此，认罪认罚从宽制度渐次在《监察法》和《刑事诉讼法》上明确得以确立。

自认罪认罚从宽制度确立以来，学术界既有的研究多侧重于该制度的运作流程方面，包括适用范围、从宽幅度、司法审查等内容，而对于认罪认罚从宽制度适用条件的研究几近空白。特别是与《刑事诉讼法》关于普通刑事案件认罪认罚的规定相比，涉嫌职务犯罪案件的认罪认罚从宽制度在适用条件方面存在较大差异，尚未引起学术界的足够关注。追究涉嫌职务犯罪被调查人的刑事责任，包含监察调查程序和刑事诉讼程序两个不同的阶段，不可避免地需要《监察法》和《刑事诉讼法》的“法法衔接”[3]，更需要对《监察法》和《刑事诉讼法》规定的认罪认罚从宽制度适用条件的差异性进行理论和实践的双重审视。不仅如此，监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件，还关系到监察权的法治化运行与被调查人的权利保障。有鉴于此，本文立足于“法法衔接”的法治背景，以《监察法》第三十一条的规定为核心，客观展现监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的具体内涵与实践困境，以期在此基础上提出妥当的修改完善方案。

一、监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的设置理据

所谓监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件，是指针对涉嫌职务犯罪的被调查人，监察机关对其启动认罪认罚从宽制度时所要满足的一系列法定要件，既包括实体性要件，也包括程序性要件，是实体性要件和程序性要件的有机统一。换句话说，一旦法律规定的实体性要件和程序性要件得以完全满足，监察机关就可以依法启动并准确适用认罪认罚从宽制度。具体而言，一旦《监察法》第三十一条规定的认罪认罚从宽制度的适用条件得以完全具备，监察机关便可以启动该项制度，通过“从轻处罚、减轻处罚或免除处罚”[4]61-62三种方式激励被调查人，进而落实罪责刑相适应的法律原则。

在监察调查程序中，之所以要为认罪认罚从宽制度设置相应的适用条件，主要基于两个方面的考量：一是精确“入罪”。认罪认罚从宽制度仍未脱离对职务犯罪惩治和追责的范畴，只是当被调查人认罪悔罪，且完全符合法定适用条件时，启动认罪认罚从宽制度便可以给予被调查人一定的宽恕，主要表现为选择较轻的刑罚种类或者处以较短的刑罚期限。二是合理“出罪”。《监察法》一以贯之地坚持严惩职务犯罪的立场，但“惩前毖后，治病救人”的宽严相济刑事政策，激励被调查人“将功折罪”，争取宽大处理，同样也是监察体制改革的题中应有之义。归结起来，从法律上为认罪认罚从宽制度设置科学合理的适用条件，有“入罪”惩治和“出罪”宽恕双重考量，通过“适用条件”的过滤筛选精确适用于被调查人，这既是该项制度本身得以有效实施的需要，也是高效反腐和宽严相济理念的进一步贯彻落实。由此可见，为认罪认罚从宽制度设置科学合理的适用条件，既使得对被调查人认罪认罚的主客观表现有迹可循、有章可依，又可以有效避免该制度异化为“放纵”涉嫌职务犯罪的被调查人的“工具”。那么，如何保证认罪认罚从宽制度的适用条件是科学合理的？如何保证它既不过于严苛，又不过于宽松？根据现代法治原则，笔者认为，应当遵循以下几个方面的要求。

第一，坚持依法设定适用条件。监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的法定性，是指认罪认罚从宽制度的适用条件必须明确规定于《监察法》当中，以《监察法》具体规定的适用条件作为被调查人是否符合适用认罪认罚从宽制度的最高依据，不得脱离或者背离《监察法》具体规定的适用条件而启动该项制度。法定性原则不仅是设置适用条件的首要原则，也是罪刑法定原则的具体体现。法定性原则还要求监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的设置必须符合现代法治所要求的明确性原则，即《监察法》规定的适用条件必须清楚明确，以确保监察机关精确适用认罪认罚从宽制度。当然，依法设定认罪认罚从宽制度的适用条件，并不排除国家监察委员会通过制定监察法规，或者通过和中央纪律检查委员会联合出台专门的规范性文件进一步具体化《监察法》规定的认罪认罚从宽制度的适用条件；相反，最高国家监察机关的权威性细化规定，能够使该制度的启动更加规范和精准。例如，《监察法》第三十一条规定监察机关“可以”在移送被调查人给检察机关时提出从宽处罚的建议。但是，这里规定的“可以”弹性较大，需要为监察机关的自由裁量权划定界限，否则将不利于保障被调查人的基本权利。有鉴于此，势必要进一步出台专门的规范性文件予以细化规定，提升监察机关依法办案的公开性和透明度。

第二，坚持科学设定适用条件。监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的科学性要求，既是监察立法内在品质的必然要求，也是增强制度可执行性的客观需要。一方面，科学性要求监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的设置要体现公平正义的内在品质。认罪认罚从宽制度承载着现代司法的宽恕价值取向，所设置的适用条件应当有助于保障被调查人的主体地位，有利于被调查人平等参与控辩对抗程序。另一方面，科学性要求适用条件的设置必须具有可操作性。换句话说，适用条件的设置必须符合目前惩治职务犯罪的实际需要，既不能过于严苛，也不能过于宽松，能够使该项制度在实践中得以顺利启动、精准适用。这就需要考虑所设置的适用条件能否以及在何种程度上激发被调查人认罪认罚的自愿性。应当指出，认罪认罚从宽制度没有适用对象和适用罪名的限制，改革试点工作业已积累了丰富的经验，为切实增强该项制度的可操作性，有必要吸纳普通刑事诉讼程序认罪认罚的试点成果，并在此基础上进行完善。

第三，坚持合理设定适用条件。监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的合理性要求，意味着设置适用条件要从实际出发，符合法治反腐的内在规律，既不能超越当前反腐败的现实需要，也不滞后于反腐败的发展趋势。这就要求立法机关从整体上把握职务犯罪案件的客观规律，既要对被调查人认罪认罚予以明确规定，又要充分考量职务犯罪案件的特殊性，以契合当下法治反腐的形势需要。一方面，适用条件的设置不能超越该阶段，否则该制度便会因为不具有可行性而无法落实，难以体现“惩前毖后、治病救人”的政策方针。另一方面，适用条件的设置也不能滞后于该阶段，否则便有可能导致监察机关随意启动该项制度，削弱反腐败的实效性。因此，为确保该制度的适用条件具备合理性，需要立法机关综合把握，实事求是地予以确定。

总之，制度的权威有赖于制度的有效实施，而制度的有效实施又有赖于制度的精准启动。认罪认罚从宽制度作为国家监察体制改革中针对涉嫌职务犯罪案件而设置的一项创新性制度，通过在监察程序中为其设置科学合理的适用条件，以保证它在适用于被调查人时做到“勿枉勿纵”、精准高效。当然，科学合理设置适用条件是基础和前提，还必须从规范层面上把握其科学内涵。

二、监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的规范解读

《监察法》第三十一条规定了认罪认罚从宽制度的适用条件，但尚未涉及从宽标准、从宽幅度和权利保障等关键性内容。监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件，是该项制度得以顺利启动的关键所在，也是它有效运转的“金钥匙”。结合《监察法》第三十一条的规定，监察程序中的认罪认罚从宽制度的适用条件包含两个部分，即实体性要件和程序性要件。

（一）认罪认罚从宽制度适用条件中的实体性要件

1.主体要件：已经涉嫌职务犯罪的被调查人

作为一项合作性司法制度，认罪认罚从宽制度设立的目的在于提升被追诉方的诉讼主体地位，搭建控辩双方沟通具结的平台[5]。因此，要在监察程序中启动认罪认罚从宽制度，必须首先厘清其适用的主体范围，也即该项制度的主体要件。依照《监察法》第三十一条的规定，监察程序中认罪认罚从宽制度适用于“涉嫌职务犯罪的被调查人”，该项主体要件包含以下几个方面的具体要求：其一，被调查人必须“涉嫌”职务犯罪。“涉嫌”表明监察机关已经掌握了部分关于被调查人的职务犯罪证据，而不是主观臆测或者捕风捉影，但其是否真的存在职务犯罪行为还需进一步核查确定。其二，被调查人必须涉嫌“职务犯罪”。虽然《监察法》规定由监察机关负责对职务违法和职务犯罪案件进行调查，但监察程序中的认罪认罚从宽制度只适用于涉嫌“职务犯罪”的案件，并不包括一般的职务违法案件。当然，“职务违法”和“职务犯罪”并非完全泾渭分明，实践中并不排除被调查人同时涉嫌“职务违法”和“职务犯罪”的情况，此时当然可以认定被调查人符合启动该项制度的主体要件。其三，认罪认罚从宽制度仅适用于涉嫌职务犯罪的“被调查人”。《监察法》第十五条规定了作为监察对象的“公职人员”范围[6]，并且所有公职人员都应当接受监察机关的监督，而一旦公职人员涉嫌职务违法或职务犯罪，就成了应接受监察机关调查的“被调查人”。

2.主观要件：涉嫌职务犯罪的被调查人必须“主动”认罪认罚

“主动性”是对被调查人适用认罪认罚从宽制度的主观态度要求，也是《监察法》规定的实体性要件之一。检视《监察法》的全部条款，整部法律仅在第三十一条规定了“主动”一词，也是唯一一项对被调查人主观态度的要求①。“这一限制条件绝非无心之举，而是有意为之。”[7]对于被调查人是否符合“主动性”要求，应该从主观和客观两个方面综合考虑，即被调查人在主观上必须认识到自己的错误，具备真诚认罪悔罪的态度，并且有相应的客观表现作为支撑。“主动性”的客观表现就是《监察法》第三十一条所列举的“自动投案”“积极配合调查工作”和“积极退赃”等情形。

3.行为要件：涉嫌职务犯罪的被调查人必须主动“认罪认罚”

尽管《监察法》第三十一条规定了认罪认罚从宽制度，但其并未明确“认罪认罚”的具体内涵。鉴于监察调查程序和刑事诉讼程序存在着密切联系，理解监察程序中认罪认罚从宽制度的具体内涵需借鉴《刑事诉讼法》及相关司法解释。“认罪”是指被调查人自愿如实供述自己的罪行并且承认被指控的犯罪事实。其核心要义有二：一是被调查人如实供述犯罪事实；二是被调查人承认自己的行为触犯《刑法》，构成职务犯罪②。“认罚”是指被调查人在认罪的基础上进一步作出的愿意接受处罚的意思表示，此时的被调查人尚处于监察调查程序中，所以对“认罚”应该进行扩大解释，既包括接受监察机关的处置，也包括后续所要面临的刑事惩罚。“从宽”应从“实体从宽”和“程序从简”两个方面着手，实体从宽是被调查人的主要追求，可以谋取一定的量刑优惠，但是着眼于“程序即权利”的理念，程序从简则是被调查人必须付出的相应代价。

综上，被调查人同时进行“认罪”和“认罚”，目的是获得量刑上的从宽处理。此时被调查人所谋取的只能是一种概括性从宽处罚，因为案件尚处于监察调查程序之中，无论监察机关还是被调查人都无法对案件走势作出详尽准确的判断，所以不应对被调查人“认罪认罚”要求过高。

4.客观要件：涉嫌职务犯罪的被调查人必须符合法定从宽情形

依照《刑事诉讼法》第十五条的规定，只要犯罪嫌疑人、被告人“认罪认罚”，就可以启动认罪认罚从宽制度。而一旦犯罪嫌疑人、被告人在“认罪认罚”的同时还存在其他减轻处罚的量刑情节，便有可能在认罪认罚从宽的基础上获得更为宽大的处理结果。相较于《刑事诉讼法》的规定，在监察程序中，被调查人在“认罪认罚”的基础上，需要同时满足四种法定从宽情形之一③，才算满足适用条件的实体性要件。其实，上述四种情形正是《刑法》中关于“一般自首”“特别自首”“退赃”和“重大立功”四种量刑情节的规定。针对前两种情形，“自动投案”与《刑法》第六十七条第一款规定的“一般自首”一致，再加上认罪要求“如实供述自己的罪行”，这种情形显然属于法定的“一般自首”。而在未满足“一般自首”时，被调查人能够“如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为”，则可能构成“特别自首”，同样以自首论处。但是，相较于《刑法》的规定，前两种情形都特别强调被调查人的主观态度，即必须符合“真诚悔罪悔过”或者“积极配合调查工作”的要求。对于第三种情形，《刑法》第三百八十三条、第三百八十六条规定“积极退赃”可以在量刑时从宽处理，所以，“积极退赃”关系到被调查人认罪认罚后的从宽幅度。对于第四种情形，“重大立功”虽然无涉本案，但是能够有效促进其他案件突破，也可予以认定。例如，检举、揭发他人重大犯罪，提供案件线索得以突破其他重大案件或者对国家和社会作出重大贡献等。

综上，在实体性要件方面，目前形成了“主动性+认罪认罚+四种法定情形”的启动模式。这种启动模式明显比《刑事诉讼法》的相关规定更为严格。需要指出的是，《监察法》额外规定“四种法定情形”作为实体性要件，但“四种法定情形”仍属于《刑法》规定的量刑情节的范畴，“其实质是《刑事诉讼法》中认罪认罚的要求与《刑法》中的自首、立功等相关规定的糅合”[8]。

（二）认罪认罚从宽制度适用条件中的程序性要件

1.内部审批程序：经监察机关领导人员“集体”决定

被调查人在满足上述四项实体性要件之后，还要经过监察机关内部的审批程序，即需要本级监察机关“集体”研究决定是否启动认罪认罚从宽制度。考虑到“集体”这一概念较为宽泛，实践中将主体限定为监察机关的领导人员，以召开集体会议的形式、形成集体智慧的目的讨论决策是否对被调查人作出从宽处理的决定[9]。但是，对于集体会议的表决方式和通过流程尚未形成统一规范，例如到会人数要求、表决形式以及通过率等。如果本级监察机关集体研究后认为不符合认罪认罚从宽制度的实体性要件，则案件回归普通程序，按照办理职务犯罪案件的普通流程开展工作。反之，案件则进入下一个阶段，即报上一级监察机关批准适用认罪认罚从宽制度。

2.外部报批程序：须报上一级监察机关“批准”

“两级”审查调查和监督程序，能够强化认罪认罚从宽制度适用的精确性，但与此同时也提高了启动标准，增加了适用难度。一方面，本级监察机关的初步审查调查和上一级监察机关的再次审查监督，体现了监察系统的内部监督和制约机制。这种“双保险”机制能够对案件性质、证据调查和案情分析更具体、更到位，最大限度地避免案件漏洞和程序错误，确保该项制度的准确适用。另一方面，本级监察机关只能向上一级监察机关呈送认罪认罚从宽案件。如果被调查人符合从宽处罚的实体性要件并且经过上一级监察机关的批准程序，便可以形成从宽处罚建议。一旦上一级监察机关不同意适用认罪认罚从宽制度，则本级监察机关必须按照上一级监察机关的批示转为普通程序办理案件。使上一级监察机关成为最终是否启动认罪认罚从宽制度的决定机关，不仅是监察程序中权力属性强化的表现，也彰显出审慎适用的态度。需要指出的是，该从宽处罚建议暂时仅具备内部效力，监察机关的监察调查工作并不因该从宽处罚建议而暂缓，案件的证明标准也不因被调查人的认罪认罚而降低。

综上，以实体性要件为基础，当同时满足以上两项程序性要件时，从宽处罚建议才能够最终形成。就规范层面而言，之所以将认罪认罚从宽制度的适用条件划分为实体性要件和程序性要件，是因为该项制度的启动本身就内含实体性和程序性要求，体现出实体和程序并重的价值意蕴。

三、监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的现实境遇

《监察法》第三十一条对认罪认罚从宽制度的适用条件作出了规定，但业已规定的“适用条件”仍然面临着诸多现实困境。具体而言，监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件在科学性、“监察调查程序-刑事诉讼程序”衔接以及“权力-权利”关系构造等方面仍存在许多亟须解决的实践难题。

（一）强调“主动性”压缩了认罪认罚从宽制度的适用空间

有学者指出，我国确立的认罪认罚从宽制度实际上引入了颇具特色的量刑协商机制，该制度的核心要义是“协商性”[10]。而监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件却强调被调查人“主动”认罪认罚，并未将控辩双方置于平等的地位，可能会减少被调查人适用认罪认罚从宽制度的机会。具体而言，在认罪认罚从宽制度的适用条件中强调被调查人的“主动性”存在以下几个方面的弊端：

首先，监察机关在审查调查时认定“主动性”的标准不明。在追诉职务犯罪的过程中，监察机关与被调查人的“权力-权利”关系构造不匹配，例如存在办案信息不对称、监察权压制以及案件话语权垄断等潜在风险。因此，对于被调查人是否具备“主动性”、是否构成认罪认罚，完全由监察机关单方面把握。换言之，监察机关掌握着是否启动认罪认罚制度的选择适用权，而处于相对劣势地位的被调查人只能被动地接受和配合[11]。更重要的是，“主动性”是一个主观性很强的概念，实践中不同地区的监察机关在认定“主动性”方面存在较大差异④。事实上，即使不强调“主动”认罪认罚，绝大多数被调查人迫于心理压力也会进行风险规避，主动交代并配合办案机关的调查工作，而一旦强调“主动性”，监察机关反倒可能会怠于调查案件事实和搜集涉案证据，而将精力集中于突破被调查人的口供，进而有可能营造出一种“强迫”被调查人认罪认罚的局面，引发刑讯逼供和威逼利诱的潜在风险。

其次，强调被调查人“主动供述”有违职权主义的办案模式。有学者指出，我国的认罪认罚从宽制度仍由“职权主义模式”统摄[12]。在职权主义的办案机制下，监察机关应该引领整个办案阶段，即根据检举控告，对涉嫌职务违法犯罪的被调查人立案调查，采取监察留置措施，并将进一步收集证据、查明案情作为主要任务，而将引导建议被调查人主动认错、如实供述作为附带措施。如果一味强调“主动”认罪认罚，只会增加“强迫”被调查人自证其罪的嫌疑和风险。

再次，在认可“协商性”作为认罪认罚从宽制度的核心理念之下，要求被调查人“主动”认罪认罚不合逻辑。“主动性”与“协商性”属于互逆的两种对话机制，“主动性”强调被调查人放弃无罪辩护，向监察机关作出有罪供述，此时仅涉及被调查人单方的意思表示。但“协商性”的本质要求是监察机关与被调查人在充分协商的基础上，达成案件认罪认罚的共识，这就要求监察机关和被调查人双方的对话、交流与沟通，以增强认罪认罚决定的可接受性。

（二）实体性要件制约被调查人认罪认罚的积极性

《监察法》和《刑事诉讼法》均规定了认罪认罚从宽制度，如何实现该项制度在两部法律中的协调统一、逻辑自洽，合理设定认罪认罚从宽制度的适用条件无疑是关键所在。但是，监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件严于《刑事诉讼法》的规定，尤其是在实体性要件方面，既有对被调查人主观态度的法定要求，又强调被调查人认罪认罚的客观表现。这种过高的启动条件不利于激发被调查人认罪认罚的积极性，也不符合认罪认罚“应用尽用”的制度定位。

首先，将《刑法》中的量刑情节作为监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件容易导致程序混乱。依照《刑事诉讼法》第十五条的规定，犯罪嫌疑人、被告人自愿“认罪认罚”即可启动该项制度。但是《监察法》第三十一条却将《刑法》中有关自首、立功、退赃等量刑情节纳入适用条件。两相对比，后者看似更易于实现从宽处罚建议的精确化，实则不然，因为精确化量刑需要明确的法律标准。但是，《监察法》并未规定精确化的量刑标准。2021年7月20 日正式公布的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第二百一十四条至第二百一十七条对四种量刑情节进行了细化，但仍然属于“定性不定量”的规定，未涉及具体量刑标准。从长远来看，监察机关从宽处罚建议已包含对被调查人量刑情节的评价，而审判机关独立行使审判权又要求对犯罪嫌疑人的量刑情节独立评价。实践表明，审判机关在裁判时不仅需要考虑监察机关的从宽处罚建议，还需要重新评价从宽量刑情节⑤。因此，《监察法》第三十一条有关自首、退赃和重大立功的规定只不过是对《刑法》已有量刑条款的复述。

其次，监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件严于刑事诉讼阶段不符合办案逻辑。现有认罪认罚从宽制度设计贯通侦查（调查）、审查起诉和刑事审判办案全流程，具有一脉相承的价值理念。从“疑罪从无”的办案理念和人权保障的价值理念出发，认定监察程序中被调查人符合认罪认罚从宽制度的适用条件不应严于后续的刑事诉讼阶段。监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的启动标准过高，有可能使被调查人畏难而退，不利于激发其认罪认罚的积极性。

再次，监察程序中认罪认罚从宽制度过高的适用条件会激发被调查人的侥幸逆反心理。在办理职务犯罪案件的任何阶段，被调查人都可以选择认罪认罚，《监察法》和《刑事诉讼法》所规定的两种认罪认罚从宽制度，只是针对不同阶段（监察调查阶段和刑事诉讼阶段）采取的差别规定。然而，两部法律并未针对不同阶段的从宽量刑进一步精确化区分规定，使得被调查人无论在哪个阶段认罪认罚，最终获得的从宽量刑幅度差别不大。有学者指出，这一法律漏洞并不利于激发被调查人自愿认罪认罚[13]。相反，被调查人可能存在侥幸逆反心理：既然监察调查阶段认罪认罚的适用条件如此严格，极有可能不予从宽处罚，那倒不如拒绝认罪认罚。如果能够逃避法律追责更好，即使不能逃避，在刑事诉讼阶段继续认罪认罚也为时不晚。因为监察调查阶段和刑事诉讼阶段的不同，立法对认罪认罚从宽制度的适用条件进行差异化规定，却未在从宽量刑幅度上进一步体现差异性，极有可能导致被调查人“策略性”地逃避认罪认罚，制约该项制度创新所期待的节约司法资源、提高办案效率目标的实现。

（三）程序性要件制约办案效率且不利于权利保障

从本质上来说，监察程序中的认罪认罚从宽制度是“权力-权利”关系的重新分配，因此这一制度不能“只转权力，不转权利”[14]。反观现实，《监察法》中关于权利保障的条款并不少见，但《监察法》第三十一条规定的适用条件能否以及如何保障权利却并不明晰，且存在以下两个方面的弊端。

1.“上提一级”的报批程序影响办案效率

在普通刑事案件中，认罪认罚仅是办案的一个环节，并不需要特别复杂的审批手续。然而，监察机关形成从宽处罚建议，需要本级和上一级监察机关“两级审查”。这种由“上一级批准”的报批手续带有审慎适用的倾向，“有利于给予被调查人罪责轻重相适应的法律制裁”[4]163。但是，所有案件都由“上一级批准”不仅没有必要，还有可能降低监察机关的办案效率。

监察机关负责调查的案件是涉嫌职务违法或职务犯罪案件，但这并不意味着此类案件疑难复杂或者影响重大。从刑事司法实践来看，绝大多数案件由市、县两级人民法院审理。同级监察机关是案件调查机关，全面参与案件的调查工作，对具体案情、被调查人情况以及涉案罪名等了解得更全面，因此，《监察法》规定的“上提一级”的报批程序并不一定合理。况且，上级机关未切实参与案件调查，多采取“以书面材料为中心的审核方式”[15]。不仅如此，被调查人作出认罪认罚的意思表示一般是在被留置期间，而《监察法》第四十三条规定的留置期限十分有限。监察机关在此期间查清案情、固定证据已属不易，还要额外完成“上提一级”的从宽处罚建议的报批程序，可能会影响办案效率。

2.程序性要件缺乏对被调查人的权利保障

和《刑事诉讼法》不同，被调查人在认罪认罚时缺失以下几个方面的权利保障措施：一是缺少法律释明。应当向被调查人释明认罪认罚所涉及法律条款的含义及其法律后果，这是一个法律意旨和权利保障的宣扬过程。实践中，不排除被调查人对认罪认罚概念理解存在偏差，进而作出违背内心真实意愿的决定。所以，监察机关应当对被调查人进行法律释明，使其在确切了解自身的权利义务后自愿作出认罪认罚与否的决定。二是缺乏权利救济。任何程序都可能存在权力滥用的风险，监察调查程序也不例外。在现阶段，监察机关出具的从宽处罚建议书仅代表监察机关单方面的调查活动，难以体现对被调查人的权利保障和权利救济。况且，在监察工作实践中，被调查人保障自身权利只能依靠“自救”，本就处于相对劣势，权利救济渠道若再不畅通，很难确保监察调查程序的公正性。三是欠缺被调查人认罪认罚的官方证明。在普通刑事诉讼程序中，被调查人自愿认罪认罚需签署认罪认罚具结书，这代表着控辩双方对量刑结果的确认。但是，在监察调查程序中，却并不存在双方认罪认罚合意证明⑥，也就无法完全保障被调查人是自愿认罪认罚的，这不利于被调查人的权利保障。

四、监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的优化路径

在涉嫌职务犯罪案件中，认罪认罚从宽制度既是对“惩前毖后、治病救人”政策方针的贯彻落实，也是为了实现“惩罚犯罪、保障人权”的目标。然而，当前认罪认罚从宽制度过于强调监察权的权威性和独特性，忽视了认罪认罚“自愿性”这一前提要素，进而可能导致对被调查人权利保障的不足。事实上，办理涉嫌职务犯罪案件应该是共贯同条的操作流程，需要综合运用不同的法律规范。“监察法和刑事诉讼法虽在不同的领域，但落实这一司法政策应有接近统一的认识，而不应差异过大。”[16]有鉴于此，监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件应适度借鉴《刑事诉讼法》的相关规定，并因应实践需要进行相应的完善。

（一）将被调查人认罪认罚“主动性”改为“自愿性”

从认罪认罚从宽制度的试点经验和成功推广来看，我国目前已经引入协商性办案机制。这种机制的核心是被追诉者以“认罪认罚”换取量刑的“宽大处理”，即控辩双方通过平等的对话、协商乃至争论达成量刑的基本共识，“以最小的让步，获取最大限度的实体收益”[17]，最终共同影响诉讼结果的办案模式。

在认可协商性办案机制作为认罪认罚从宽制度的基本理念之后，《监察法》第三十一条规定的“主动性”要求和协商性办案机制存在背离之处。所谓的“协商”应至少包括控辩双方在平等基础上进行的诉讼“筹码”对等交换，最终达成的妥协方案也是双方合意的结果，代表着双方自愿且真实的意思表示。因此，协商性办案理念非但不应强调被调查人认罪认罚的“主动性”，还应该淡化对被调查人的单方面要求，将目光转向如何使控辩双方平等对话，进一步激发被调查人认罪认罚的“自愿性”。就立法表述来看，建议将《监察法》第三十一条规定中的“主动”二字修改为“自愿”。但进一步细化规定时，建议设置“梯级从宽”原则，根据被调查人认罪认罚的积极性、时间先后、罪行轻重等因素设置不同幅度的量刑优惠，形成越早认罪认罚，从宽幅度越大的办案激励机制。如此一来，通过考虑上述诸多影响从宽量刑的因素，科学地设置具体统一的量刑规范，促使“被告人能够大致准确地判断出认罪与不认罪的不同后果，计算出认罪认罚与‘一条道走到黑’之间的差距”[18]，从相对确定的从宽预期中换取被调查人的自愿供述。

（二）扩展职务犯罪认罪认罚从宽制度的适用范围

《监察法》规定认罪认罚从宽制度的目的是给予被调查人认罪悔过的机会，而《监察法》第三十一条将提出从宽处罚建议限定在四种特殊情形，限缩了被调查人成立认罪认罚的“空间”，不利于激发被调查人的积极性。笔者认为，应当将《监察法》第三十一条规定的认罪认罚从宽制度的适用条件作如下完善。

第一，被调查人自愿认罪认罚（“自愿+认罪认罚”），即可启动认罪认罚从宽制度。有学者指出“特定情形的要求应当从宽掌握甚至予以取消”[8]，以监察机关的宽宏大量换取被调查人的认罪服法。事实上，在职务犯罪监察调查阶段，即使被调查人不符合《监察法》第三十一条规定的四种特殊情形，只要自愿认罪认罚，监察机关就应该赋予其从宽处罚的机会。换言之，监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件不应设置过高，监察机关应主要考察“自愿”“认罪”“认罚”这三项要求，同时满足便可以表明被调查人认罪认罚的诚意，在符合其他条件时便可“依法从宽处理”。

第二，被调查人自愿认罪认罚的同时还符合四种特殊情形（“自愿+认罪认罚+四种特殊情形”），应该给予其更大幅度的从宽处理。被调查人在自愿认罪认罚后，如果同时存在四种特殊从宽情形，表明被调查人态度更诚恳，供述更全面，更利于监察调查和取证工作。在这种情况下，应该给予被调查人比单纯“认罪认罚”更大幅度的从宽处理。如此一来，既“根据被追诉人认罪时国家所获得的‘收益’来设置认罪认罚的从宽幅度”[19]，以“梯级化”从宽处罚建议彰显监察机关办案的精准性，又通过向被调查人阐述不同从宽处罚幅度的缘由，激发其为获取更为宽大的量刑而作出更为全面的供述。

（三）强化监察调查程序中被调查人的权利保障

目前，在监察体制改革与法治反腐向纵深发展的背景下，需要重构监察程序中的“权力-权利”关系。职务犯罪案件的特殊之处就是横跨“监察调查”和“刑事诉讼”两种程序，但追诉犯罪过程中的权利保障理念应当贯彻始终。从效率和公正两方面着手，要保障被调查人的诉讼权利，既需要简化从宽处罚建议批准程序，又需要巩固控辩双方达成的从宽处罚共识。

第一，本级监察机关即可决定作出从宽处罚建议。构建刑事诉讼程序，其目的不在于宣示和彰显权力之强大，而在于落实权利之保障。但“上提一级”的批准程序反而有可能强化权力，既影响监察机关提出从宽处罚建议的积极性，也掣肘监察机关办案效率的提高。因此，建议涉嫌职务犯罪案件由监察机关领导人员集体研究后，便可以直接决定对被调查人是否适用认罪认罚从宽制度，无须再经过上一级监察机关批准⑦。上级监察机关的主要任务是加强对下级监察机关办案的指导、协调和监督，而非插手具体案件。如此一来，既可节约上报批准的时间成本，提高办案效率，又能强化上级监察机关的宏观领导。即使出现下级监察机关应当提出而未提出从宽处罚建议，或者不应提出而提出从宽处罚建议的情形，上级监察机关也能及时纠正，实现程序公正和办案效率的统一。

第二，增设被调查人签署认罪认罚承诺书环节。在监察工作实践中，一旦被调查人完全满足认罪认罚从宽制度的适用条件，监察机关将出具调查手续、证据材料、从宽处罚建议书等，随案移送至检察机关。但上述文书仅代表监察机关单方面的调查活动，难以完全保障被调查人的诉讼权利以及其认罪认罚的真实意愿。为此，参照普通案件签署认罪认罚具结书的做法，建议增设被调查人签署认罪认罚承诺书的环节。承诺书应详细载明对被调查人认罪认罚的法条释明、权利告知、自愿性承诺以及监察机关和被调查人之间达成的案件共识等内容，确保被调查人在真实了解各项权利后自愿作出有罪供述。由于认罪认罚承诺书是双方合意的文书载体[12]，只要承诺书中保障被调查人的各项权利，并通过规范程序固定下来，就可以表明被调查人的真实意愿，为后续程序的顺利展开奠定基础。

综上，未来通过修改《监察法》完善认罪认罚从宽制度适用条件存在的问题应为长远之策。就立法论而言，《监察法》第三十一条未来的修改应主要着眼于三个方面：一是通过协商性办案机制增强被调查人的“自愿性”；二是扩展涉嫌职务犯罪的被调查人认罪认罚从宽的适用范围；三是增设认罪认罚承诺书以强化对被调查人的权利保障，进而实现该项制度的法治化运行。

五、结语

《监察法》已公布施行三年有余，不同反腐败机构职能的衔接、贯通、协同还处于“物理反应”阶段，尚未进入“化学反应”形成新的“化合物”的阶段[20]。因此，《监察法》第三十一条规定的认罪认罚从宽制度的适用条件暴露出启动标准严苛、适用范围有限、权利保障不足等问题，便在情理之中。尽管《监察法实施条例》已经公布施行，但依然没有对监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件作出精细化规定。相比之下，普通刑事犯罪中的认罪认罚从宽制度已逐步完善并得以有效实施，监察程序中认罪认罚从宽制度的适用条件的修改完善有必要予以借鉴，以便更好地实现二者的协调配合与有效衔接。然而，这并不意味着会忽视监察调查活动的特殊性。相反，监察程序中认罪认罚从宽制度适用条件的规范设计，既是高压反腐与人权保障两种理念的同频共振之处，也是实现监察调查与刑事诉讼内生和谐的关键。要保障监察程序中认罪认罚从宽制度的精准启动与高效运转，未来就应当修改完善其适用条件，使监察调查活动在保持自身特殊性的同时，实现权力与权利的平等“对话”，把反腐败实践成果转化为治理效能，进而消除法治反腐斗争中的障碍，助力“三不”反腐目标的一体实现。

注释：

①如果仔细对比观察《监察法（草案）》的一审稿、二审稿和最终公布施行的正式法律文本，还会发现“主动认罪认罚”的规定在三个文本中始终保持不变。

②需要明确的是，“认罪”的概念是比较宽泛的，实践中也因案而异，例如承认指控的主要犯罪事实，仅对个别事实情节提出异议，或者虽然对行为性质提出辩解但表示接受司法机关认定意见的，不影响“认罪”的认定。参见：苗生明.认罪认罚从宽制度适用的基本问题：《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》的理解和适用[J].中国刑事法杂志，2019（6）：3-29.

③依照《监察法》第三十一条的规定，这四种法定从宽情形包括：（1）自动投案，真诚悔罪悔过的；（2）积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；（3）积极退赃，减少损失的；（4）具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。

④例如，在彭某受贿案中，彭某在留置期间主动交代审查调查组没有掌握的收受财物的犯罪事实，主动上交了全部违纪违法款，河南省监察委员会审查调查部门认定彭某“积极主动”配合工作。参见河南省开封市祥符区人民法院一审刑事判决书（2019）豫0212 刑初154 号。而在类似的李某受贿案中，李某主动到案，并交代了利用职务之便为他人谋取利益，事后收取贿赂的犯罪事实，还交代了其他违纪违法事项，凉山彝族自治州监察委员会却并未认定李某构成“主动”配合工作。参见四川省西昌市人民法院一审刑事判决书（2021）川3401刑初69号。

⑤例如，在高某受贿案中，山西省监察委员会认定被调查人“能够认罪认罚，真诚悔罪悔过……向我委退缴赃款”，故出具了《关于对高某从宽处罚的建议》，山西省晋中市中级人民法院根据查明的事实并结合该从宽处罚建议，决定对高某依法从轻处罚。参见山西省晋中市中级人民法院一审刑事判决书（2018）晋07刑初44号。

⑥在实践中，监察机关决定适用认罪认罚从宽制度后，一般将从宽处罚建议作为《起诉意见书》的一部分一并提出，或者单独向检察机关出具《关于建议给予×××从宽处理的建议函》。但上述两种方式仅代表监察机关单方面的监察调查工作，无法体现出双方对认罪认罚已经形成合意。

⑦例如，有学者认为，监察程序中对于提出从宽处罚建议批准程序的设置，非但没有在限权功能上实现应有价值，反而还因上一级监察机关政治属性的加持扩大了自身权力的行使范围。参见：周慧琳.监察程序中适用认罪认罚从宽的误区及其校正[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2020（5）：21-28.