全过程民主与最大化治理：政治哲学视角下中国制度优势的新透视

何君安，柴 顺

(西北大学 公共管理学院，西安 710127)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对民主政治一般规律和人民民主的认识，提出了全过程民主的重要理念，并深刻总结了中国特色社会主义民主政治的鲜明特色和独特优势。习近平总书记指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[1]同时，党的十九届四中全会强调：“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系。”[2]可见，作为中国社会制度和治理体系的组成部分或重要特点，全过程民主不是凭空形成的，而是有着中国文化传统和文明根基的。由此，研究全过程民主的形成、特点等，必须从历史出发，结合中国哲学，才能深刻认识这一命题的丰富内涵和重要意义，亦有助于从中发现中国制度优势的来源。

一、全过程民主的内涵和特征

全过程民主这一理念提出后，引起学界的热烈反响。检索发现，现有研究集中在全过程民主的理论逻辑[3]、思想渊源[4]、价值依归[5]、制度安排[6]、现实样态[7]、实际效能[8]、实现全过程民主的制度化法律化[9]等方面。特别是很多学者把其同党的领导、人民代表大会制度等中国的基本政治制度、协商民主等联系起来总结其来源、效能和对西方民主的超越性。但是，从这一理念本身出发总结其内涵、本质、政治哲学基础的研究还比较缺乏或阐述得不够深入，尤其是结合当今世界“民主的治理困境”这一难题思考全过程民主创新意义的研究更显不足，这也为本文的研究提供了空间。

我们认为，“全过程民主”这一理念重点关注的是中国的政治过程和治国理政实践，强调了中国政治过程中所体现出的民主性、责任性、协商性、效果性。因此，全过程民主就是动态民主、治理型民主。

首先，全过程民主重点关注的是政治过程和中国的治国理政实践。近代以来，民主成为人类共同的政治理想。尽管不同民族、阶级、政党对民主到底意指什么有着不完全相同且不断变化的理解，但一般都认为民主在现实中必然落实为某种制度或一定要由某些制度来保障，因此将思想和行动的重点都放在制度设计、制度选择、制度建构上，甚至很多人由此形成了只要实行某种制度就等于实现了民主，且经济繁荣、秩序稳定、社会公正、政府廉洁、行政高效、科技创新等一切难题都将随之得到解决的制度万能论思维。

毋庸赘言，制度对于任何政治形态都很重要，而民主政治又特别依赖一些制度的保护。这些制度被破坏，民主将有名无实或滑向自己的反面，这已经反复为人类的历史所证明。但是，无论怎样强调，制度都只是民主的一部分——尽管是重要的、基础的部分；从来没有一劳永逸、万古不变、普遍适用的制度；制度无论多么完美，如果以为有了它便万事大吉、可以应对任何挑战、解决一切难题，就演变成了制度万能论或唯制度论，而这不过是哲学上惰性思维的表现：将一切社会难题都交给制度，以为制度是解决一切难题的“万应灵药”，从而把“爱智慧”的哲学变成了“智慧”的固定结论[10]，势必品尝到由于丧失对“智慧”的“爱”而带来的恶果。

实际上，任何制度都不是一经建立便自行运转的。相反，制度从来都需要人的道德意志及行动的支持。正如密尔所说：“我们首先要记住，政治制度(不管这个命题是怎样有时被忽视)是人的劳作；它们的根源和全部存在均有赖于人的意志。……在它们存在的每一个阶段，它们的存在都是人的意志力作用的结果。所以，它们像一切由人所做的东西那样，或者做得好，或者做得不好。”[11]“人类事务中有一点是确定无疑的，那就是：凡是已经得到的有价值的东西只有继续用取得它的同样的精力才能加以保持。”[11]

所以，制度建立起来后还需要人们用对智慧永不满足的追求和相应的道德行为为其注入动力、提供支持，以使其维持健康、正常运转。而全过程民主就提示人们：制度建立起来后，政治过程或具体的治国理政实践变得非常重要。因为，制度只是社会的组织框架和根本原则，要充实这个框架，使其变得丰富、立体、饱满和“转动起来”，则需要具体的、经常的政治过程和国家治理实践。人民民主制度是符合中国国情、突破了制度万能论思维的制度：一方面，它不是“只能防止某些弊害的发生，而不能保证良好政治实现”的底线式民主[12]；另一方面，让这一制度的优势充分发挥出来、真正达到它的目标，还需要中国共产党的领导，科学正确的决策以及各级党委政府和广大党员干部的真抓实干，全体人民的团结、协作与奋斗。正是在这些每时每刻都发生的领导、决策、协作行动当中，一种既发扬人民民主又维护国家意志，既保障公民权利又维护共同利益，既开展市场竞争又推进分配正义，既关心程序又重视结果的协调、平衡、全面的过程民主即不断“显现”出来。

因此，正如海德格尔对“存在”与“存在者”进行区分时所指出的，“存在”不是某种具体的“存在者，”而只能是事物的“显现”“去存在”。(1)戴海清认为，由于以往在回答什么是存在时，人们总是将存在当作一个存在者，“撇开了唯一具有始源意义的存在，他们对存在者的论述就失去了根基。”制度万能论者把特定制度形式这一具体“存在者”当成了民主的本真性“存在”，以为建立起分权制衡的宪政制度便可以把一切都寄托于此，忘记了民主还需要不断寻求共识、培养公民美德、尊重历史传统、追求共同的善，他们把政治变成了纯粹的利益竞争，从而导致西方国家陷入政治极化、民粹主义、虚无主义等危机，强力向外推广其制度模式也屡遭失败。与此相比，“全过程民主”所反映的就是使以“良好政治”为目标的民主“显现”出来、被“做成”、被“造就”，成为经常性的治理活动和每时每刻都发生的政治过程，使民主得到全过程、全覆盖、全链条、全方位的实践，在各个层次、领域和环节广泛、有效、平衡地运用。(2)值得指出的是，哈贝马斯也认为，民主立宪只是一个未完成过程的开端，持续进行的民主实践则是这个没有终点的立宪过程的现在形式。“从这一长远观点来看，民主法治国体现的就不再是某种完成了的结构，而是一项精细敏感的、尤其是可错的和可修正的事业。”

其次，全过程民主强调的是中国政治过程中所体现出的民主性、责任性、协商性、效果性。其关注政治过程和治国理政实践，但不是对政治过程和治国实践的“全景再现”或“客观实录”，而是从民主这一价值出发，对中国政治过程和治国实践进行总结和提炼，发现其与这一价值相符合的一系列特性，以此说明人民民主的样貌、做法、特征和效果。这些特性主要包括以下四个方面。

第一，民主性。在中国，政治过程的民主性一方面体现在制度的建立和形成环节，即通过历史选择实现人民对执政党、政治制度及发展道路的选择，然后将这一结果用宪法、法律等制度形式固定下来，从而体现人民意志在确定执政党和基本制度这一环节的根本地位。(3)《坏世界研究：作为第一哲学的政治哲学》一书中写道：“无论古希腊还是中国，在思考政治问题时都从一开始就意识到暴力只能建立统治而不能证明政治正当性，于是，政治正当性就只能来自人民的同意。问题虽然相同，但思考角度有异。古希腊发明民主制度去表达公共选择，中国的方式是通过人民的集体行动去验证政治正当性(所谓验之民情)。如果说古希腊是通过人民的所说去判断共同选择，那么中国则是通过人们的所为去判断共同选择。如果从反映民意的准确度上说，民众的言说很可能不如民众的行为更能准确表达人民真正的需要。”另一方面体现在制度建立后执政党的国家治理实践和制度的运行，即政治过程上。这至少包括：一是中国共产党在执政过程中，“从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”，而是真心为人民谋幸福、为民族谋复兴，并以这一使命为执掌政权的动力和根本遵循。二是各级党委和政府的重要决策包含调查研究、听取意见、召开会议、集体讨论等环节。这既是各级党组织和国家机构乃至国有企事业单位组织条例、议事规则、工作制度的明确规定，是自上而下普遍采用的经常性决策程序，也是中国历史上“贤均从众”传统的自然延续。(4)中国“春秋时即有‘贤均从众’之说(见《左传》)。哪一人贤，就采纳哪一人的意见，假若双方均贤，则再来取决于多数。贤属质，众属量，中国传统重质不重量。中国人认为只要其人是贤者，就能够代表多数。不贤而仅凭数量，是无足轻重的。”三是民众的意愿表达、政府回应与意愿实现。这是民主政治特别在意的方面，也是比较复杂的方面。“民意并不能保证好的社会选择，这是最令人烦恼的政治问题之一。”[13]民众的意愿具有差异性与共同性，短期性与长期性，个体性、局部性与整体性等的不同。因此，民众的意愿既需要表达、讨论甚至争论，也必须凝聚、综合和引领。在中国，一方面民众享有广泛的表达渠道，可以通过意见建议、各种会议、网络媒体、信访、司法等途径表达自己的愿望和要求，并且随着社会的发展，表达渠道日益便捷、畅通，社会包容性日渐增强，政府的回应速度显著提高；另一方面受中国民本主义、实践理性、“己欲立而立人、己欲达而达人”等传统的影响，中国共产党在执政过程中具有综合各方意愿、判断不同阶段社会主要矛盾和主流意愿的强大能力，善于辨识、引导社会各方形成正确可行的积极意愿，不会陷入无休止的争议和意见对立中。同时还特别重视人民意愿的实现，并将此作为奋斗目标。正如习近平总书记所说：“人民群众对美好生活的期待就是我们的奋斗目标。”

第二，责任性。民主政治就是责任政治。“在现代民主的委托—代理关系中，民主的内在要求之一是人民是权力的所有者……政府的政策和行为以人民的意志为依归，即对人民负责。”[14]当然，在一定历史阶段内，西方的民主政治也是负责的。那时，精英们有较高的地位和权威，不仅珍视新建立的制度，还重视公民美德，政治家视服务国家为崇高的事业。但是，随着政治民主化、社会平等化的不断深入，个人权利被置于绝对优先地位，民主被等同于以选举为核心的一套中立化程序，与道德义务、实质正义无涉，人们只需考虑自己的利益，导致政治家们只能如熊彼特所说：为了取得或保持职位进行无休止的竞争，而“立法和行政只能是政治职位斗争的副产品”，选举也只是“创造职业政客，然后又把他们变成业余的行政长官和政治家”[15]。

与之相比，中国共产党作为典型的使命型政党，“以实现共产主义远大理想为终极目标，以有效代表全体人民的根本利益为宗旨，将实现自我设定的历史使命和履行自我设定的发展责任视为存在理由和长期执政的合法性基础，并以强烈的使命感和责任感作为政党组织的内驱力和每个党员的首要激励因素。”[16]因此，使命、责任成为中国共产党治国理政中时时自我警醒的动力源。这既源于其意识形态和政治信仰，也是中国文化传统中深厚的担当意识、为民情怀所使然。“中国共产党的权力精英一直继承了传统儒家政治文化中‘以天下为己任’‘ 为民作主’‘ 为民请命’的政治情怀，各级党员领导干部主动肩负起积极关心人民利益和照料人们日常生活的重大职责。”同时，“广大民众一般仍把维护自身利益的希望寄托在重要的权力精英身上，而非直接采取行动去影响决策。中国的权力精英必须具有强烈的责任感和使命感，自觉维护社会公众的利益。”[16]所以，责任感、使命感、危机感、增进人民利益等被深深融入中国共产党的“基因”中，并转化为各级组织和干部的治理实践。

不可否认，中国的治理实践和政治过程中也有政绩工程、懒政怠政、缺乏担当、形式主义、以权谋私等现象。但是，这决不代表中国的整个政治体系和全部政治过程。这些消极现象不是系统性的、制度性的，不像西方国家极化政治下无刻不在的党争，进而使政治家陷入无法长远负责的困境。事实上，中国政治体系的自我纠错、自我矫正、自我革新功能是健全的、有效的。

第三，协商性。民主离不开协商。哈贝马斯认为，民主不是政治博弈或利益交换，也不意味着多数决定规则，民主是具有不同利益和观点的人们通过辩论与商谈重新考虑和相互修正个人的和集体的意见及立场的过程。由于很难保证在全体一致的基础上形成对问题的解决方案，因此民主过程中最重要的不是一致而是商谈。“合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人讨论的结果。”[17]在哈贝马斯看来，以公共社会为前提、以相互理解和合作为目标、超越单纯个人私利、遵循交往理性的包容、开放、真诚的协商、商谈才是民主的精髓。

中国历史上虽然缺少公共社会传统，政治也不是向社会开放的领域，但在政治体系内部尤其是具体的政治过程中却具有商谈、协商的传统，且一贯强调统治者要善于纳谏、听取和包容不同的意见，从而形成“贤均从众”的决策方式，并始终贯穿着求同存异、和而不同的民族精神。

中国共产党是马克思主义政党，历来重视协商。在党的七届二中全会上，毛泽东指出：“我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题。”[18]20世纪80年代，邓小平强调：“每个地方、每个单位遇到任何问题，要注意听取群众的呼声，同群众商量办事。”[19]21世纪以来，胡锦涛提出社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。习近平则进一步指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”[20]党的十八大以来，为更好地实践协商民主，中央颁布了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，从政党协商、人大协商、政府协商、政协协商四个方面作出规划、明确目标和措施。在纵向层次，“国家层面协商、社会层面协商、基层层面协商、公民层面协商已经纵贯上下，真正做到了社会主义协商民主层层覆盖，使得国家与公民之间能够实现上情下达、下情上达。”[21]就协商方式而言，在党政机构的决策和工作中，会议、讨论是基本的协商方式。人大代表的选举提名、干部的选拔任用，都有反复酝酿的环节，本质上也是协商。机构之间传递的大量文件，其功能之一同样是反映不同意见、进行请示或协商。(5)周光辉、隋丹宁指出：“文件起草是一个民主的过程。一般来说，文件初稿完成后通常会向本级党政主要领导、各相关部门、下级党委政府、各民主党派和社会公众征求意见，文件起草部门会将收集上来的意见进行逐条分析，吸收其中有价值的建议。以近三年来中央全会公布的文件为例，吸收意见数约占意见总数的25%～50%。”

第四，效果性。民主是人类的理想。实现这一理想既是理论问题，也是实践问题。按照理论理性的逻辑去发现一些必须遵循的原理、准则、制度只是民主的第一步，按照实践理性的要求，发挥民主的优势、达到好的效果，才是最终目的，也是检验原理的标准和民主制度得到认同与支持的条件。正如亚里士多德所说：“尽管所有的研究都以获得对真的把握为目的，实践的研究(以及制作的研究)却不同于理论的研究，它们把握真是为着善的。”“理论理性活动是我们的灵魂的最高等的东西……这种活动只属于少数人，而且它是自足的。……实践的研究是对于变动的与多数人相关的人类事务的善的研究，与它相联系的实践理性的活动是多数人可以从事的活动。……它把可实践的善作为目的。”[22]

所以，民主必须通过交往实践，协调人的意见和行为，作出正确的决策，从而达到善的效果。切断价值与效果的联系、只考虑价值本身，固然表明了对价值超功利的热爱，但也可能陷入理性主义、本质主义认识论窠臼，将因为不适应现实的变化和导致人们的不满而归于失败[10]。中国本身具有崇尚实用理性的传统，其政治过程不是西方那种貌似公平的制度规则约束下纯粹的利益博弈过程，而是在统一领导下为了共同的利益，集思广益、群策群力，实现经济繁荣、社会稳定的过程。为此，重要的决策总是尽可能寻求全社会的最大公约数，兼顾效率与公平、整体与个体、程序与实质，继而区别轻重缓急，持之以恒、接续奋斗。这样就把非此即彼、前后断裂的周期性投票与利益博弈转化为凝聚共识、共商共建、寻求最优方案、实现最好效果的过程。而要做到这一点，就必须有一个负责、公正，得到人民认可的权威中心居中主持、协调和领导，需要国家做好经常性的教育、宣传、解释、动员、组织工作，需要各个群体、社会公众具有以共同利益为重、愿意寻求共识的公共理性精神，这也正是中国政治过程和治理实践取得良好效果的原因。

最后，全过程民主就是动态民主、治理民主。通过以上论述可以发现，如果说民主是一种关于良好政治的理想、设想，那么，全过程民主就是把这种理想中所包含的价值、原则、方法、目的等贯彻、运用到每一项集体决策、每一次集体行动中，使民主“运转起来”。因此，它是动态民主，是理事合一、理在事中的民主，这也有别于西方本体—现象两分、合规律性与合目的性割裂、唯制度论导致的票决民主、纯粹多数的民主，以及只重程序而不问结果的民主。

同时，全过程民主也是以治理为导向，把民主与治理结合起来，在治理过程中不断被运用的民主。当代许多国家都存在民主与治理的悖论，即民主与治理难以兼得，“要民主就会影响到治理、要治理就会削弱民主”[23]。但是，在全过程民主中，民主与治理不是冲突关系，而是以治理为体、民主为用，二者相互支持、相互补充。没有治理，全过程民主便失去了载体和目的；而没有全过程民主，治理就成了强制命令，难有好的效果。这里的关键是使民主由脱离目的、不问效果、竞争对抗、唯票是举的制度中心主义转向理事结合、目的导向、共识优先、协商合作的过程中心主义。

二、治理最大化与全过程民主

全过程民主是动态的治理型民主，这是具有中国哲学与文化根基的。在传统中国，这种根基的现实表现是治理最大化、政治纷争最小化的政治形态。今天，中国仍然保持着这样的政治形态。而全过程民主就是民主价值在这种政治形态下的存在形式。

所谓治理最大化，是指在政权建构完成后，国家和社会普遍将各种社会问题视为发生在具体情境下，需要并可以通过政策、管理、发展、教育等治理途径加以解决的问题，而非那些关涉根本正义原则、需要通过冲突方式解决的政治问题，由此发展出完善、丰富、弹性化的治理体系和治理手段，并在保持政治框架稳定的前提下把社会各方面引导到发展生产上。

首先，治理最大化、政治纷争最小化是中国传统政治形态的突出特点。一是中国的强国家传统使国家具有相对社会各阶级、阶层和集团的独立性，权力、职能具有全覆盖、强渗透等特征，能够把各种社会事务都纳入国家管理的范围。如此，举凡农业生产、土地分配、资源调配、利益冲突化解、宗教信仰、民族关系、军队、教育、司法案件、商业贸易、水利国防等公共工程、救灾济贫等事业，在超大规模的中国，都成为需要国家来干预或只有国家才有能力解决的治理问题，而非关涉正义、民主、参与的政治问题。二是“官僚制保证了管理的渗透力和统治的有效性，这在当时是一个非常成功和先进的制度文明”[23]。作为权力和地位的拥有者，官僚的选拔和担任既不依靠出身、血统、武力、财产，也不依靠选举，而是通过科举、察举等途径。这样，社会管理权的分配就从政治竞争方式转变为国家主导的治理方式。而官僚队伍的开放性、流动性和来源的广泛性也对打破等级性社会结构、增强社会与国家的连结发挥了重要作用，其与至高无上的皇权相结合，使所有人都成为国家的“编户齐民”，使国家权力穿透阶级、家族、地方、宗教等壁垒直达个体及家庭，进而把等级、阶级、集团间的利益冲突与较量变成了国家对万千“小民”的管理和协调。三是对于最高权力的皇权而言，虽然从来都充满了政治争夺，但其基本的、主流的、正当的获得方式则是在王朝更迭的大规模战争中一次性确定了最终的获胜者，然后由其家族世袭，并尽可能限制其他人对最高权力的觊觎、保持皇权的稳定性和延续性，为治理创造条件。尽管皇帝“拥有最后的生杀大权”，其常常是非理性的，也激起了不绝于书的政变、密谋、反叛、篡位等政治冲突，但一旦冲突结束，便会回到依靠官僚集团管理社会的常轨上来。在皇权与官僚两大集团之间，皇帝虽然需要时时凸显自己的绝对权力，但“终究不得不依靠官僚集团去执行统治，否则什么事情也做不了，于是实际上是被动方”，“官僚集团才是真正的胜利者。”[13]四是在思想观念层面，传统中国对“政治”的理解严重地偏向于“治理”而非“政理”。仅以《论语·子路》中孔子对“问政”的回答为例：“子路问政。子曰：先之劳之。请益。曰：无倦。”“仲弓为季氏宰，问政。子曰：先有司，赦小过，举贤才。”“子路曰：卫君待子为政，子将奚先？子曰：必也正名乎！”“叶公问政。子曰：近者悦，远者来。”“子夏为莒父宰，问政。子曰：无欲速，无见小利。欲速则不达，见小利则大事不成。”可见，孔子对“问政”的回答都是如何“使政得治”的方法之论，至于“政”本身的定义、原理或本性，揆诸古人本义，也许可归结为“君君、臣臣、父父、子子”的秩序正义观，殊少契约正义、公平正义、程序正义、法律正义等成分，即使如孟子的“民为贵、社稷次之、君为轻”，荀子的“天之生民非为君也，天之立君为民也”，虽有民本、民主、公正的成分，最终也仍落实到俊杰在位、国泰民安、天下大治等治理效果上。

其次，传统中国的超大规模、农业文明和政治哲学必然导致其形成治理最大化与政治纷争最小化的特征。一是传统中国作为“大一统”的“天下国家”，其广土众民的超大规模导致其需要将治理最大化。据估算，秦朝时期中国的疆域面积已经达到三百多万平方公里，超过了今天排世界第七位的印度，之后历代统一王朝除个别外都在此基础上使疆域范围更加扩大。至于人口，“中原王朝人口的绝对数字，在当时都是世界冠军，公元初的西汉末有六千万，2世纪中叶的东汉不少于此数，8世纪中期的盛唐估计有八千万以上，12世纪初的北宋已经超过一亿，17世纪初的明朝接近两亿，19世纪五十年代的清朝达到了四亿三千万的高峰，绝对数量都非常大。”[24]这种量级的超大国家如果依靠规则约束下的政治参与和斗争去化解社会矛盾、达到利益均衡根本不可行，尤其是在高度统一的情况下。二是农业这种脆弱的生产方式高度依赖稳定的社会秩序才能具备生产条件。农业作为一种定居耕作、周而复始的生产方式，对于稳定的社会秩序有着天然的渴求。此外，由于北方游牧民族的不断兴起，中原农业文明始终面临严峻的威胁，这又进一步强化了国家的地位，进而为其限制政治竞争、用治理方式解决社会问题提供了理由。三是中国人独特的价值观和政治哲学。实际上，超大规模的国家并不必然导致治理最大化，当其尚武风气或宗教色彩浓厚时，纷争、冲突也可能成为常态(如古罗马)，但中国却形成了政治纷争最小化、治理最大化的特点，这当然与其价值观或政治哲学有关。

从价值观和政治哲学角度分析，由于已有成果很多，这里仅指出两点：一是传统中国哲学的本体论如道、气、阴阳五行等，都具有动态性，即把世界的本体归结为大化流行之道和变异、变化之理，这说明我们认识世界的目的不是获得事物必然的不变的逻辑、规律或脱离具体情境的抽象原理，而是以时间为基轴探究事物发展演变的道理，以使人们对时、事、史更加敏感，且一贯强调理随时移、随事易，追求理与时、与事的统一，即所谓道理、情理。或者说，中国传统哲学的本体论是发生学、生成论的本体论，具有变易性、情境化特征，认识论也偏于体悟、直观、现象总结而非逻辑推理。这在《周易》这本中华原典之中有着最明显的表现。与之相比，西方哲学的本体论常把本体与表象截然分开，探究表象背后不随时移、不随事易的逻辑、原理或客观规律。因此，事物发展演变的“时间流”和人的思想活动的“意识流”常被切断，凝结为特定的结构图式和抽象原理，导致其认识论以空间为基轴，对空间、结构、逻辑更为关注。基于这种认识论，人们永远在追寻永恒的、不随时间变易的自然法则下，希图认识不变之理、客观之理、绝对之理，强调理事(时)相分、事(时)不坏理，即所谓物理、法理。

与中西方这种本体论和认识论的差异相关，传统中国表现出“时间国家”或“历史国家”的特征，即中国是由前后相继的历代王朝延续下来的“时间或历史中的国家”，历代王朝都从对前朝的继替中获得正当性，是历史绵延中的一环，可以向过去无限远推、向后世无限延长，而在某一时段内，“中国”则是唯一的，只要同时存在多个政权便一定会争夺正统性，直至实现统一。这样，“中国”的存在成为既定的、已成的事实，而关于国家的抽象本质、原理、定义在政治哲学思维中不占重要位置，如何治理现有的国家则成为政治哲学的头号问题。在“时间国家”“历史国家”里，人们关心的也是事物在时间中的变化，希望找到不同阶段、不同情境下对国家治理中所遇到问题的满意、合宜的处理方式，而非任何情况下都不能违背的自然法则、理性法则。至于西方世界，则呈现“空间国家”的面貌。在那里，多国并立是基本状态，现实世界几乎永远是分裂的，战争主要是争夺生存空间或对违反普遍原理者进行惩罚。时间在政治哲学思维中不是重要的维度，所谓的逻辑、存在、真理、理念、实体、自然法、普遍原理、道德律令、绝对精神等，都是超时间概念，具有永恒性、普遍性。两种认识论、两类国家反映在政治领域，其表现就是，前者重视治理与政治过程，追求治理行动的合意性、合宜性和效果的满意性；后者则关注法律、制度与程序正义，并在其框架下依靠竞争达成利益的均衡。

传统中国政治哲学与此相关的第二个方面是：“时间国家”同时也是“天下国家”。“天下国家”以天下为范围、以文明为标志、以万民为基础，地理位置基本稳定，缺乏明确的空间边界意识，虽然有时也强调“华夷之别”，但“华夷之别”只是文明发展水平这一时间维度的差别，他们之间并没有不可逾越的鸿沟。中华作为中央之国、领先之国，其文明涵盖天下，无论是其自身对所信奉道德价值之普遍性的信念、人类具有共同道德本性的信念，还是周边民族自然对其产生的依赖和仰慕，都会使其产生“天下无外”“天下一家”的意识。再加上其对变易之理、变化之道的追求和辩证性思维，使得“中国传统思想里没有‘异教徒’观念，没有施密特式的不共戴天的敌人意识，也没有西式的斩钉截铁的民族主义。”[13]如此，世界不是正义与非正义、文明与野蛮、民主与专制、敌与友的截然两分，而是“道并行而不相悖，万物并育而不相害”的多元、包容性存在，各种矛盾和问题自然可以通过治理加以化解。

再次，治理最大化、政治纷争最小化的影响。一是提高了超大规模国家各种问题的解决效率，降低了社会成本，保障了社会秩序的稳定，减少了政治解决途径给脆弱农业文明可能带来的影响和损失，把人们的主要精力引导到生产方面，从而能够在较短时期内实现经济和社会繁荣、积累起巨大财富。二是良好的治理绩效产生强大的示范效应，有助于扩大传统中国的文明辐射范围，增强周围落后地区和民族的凝聚力，促进民族融合。这又使传统中国的国家规模进一步扩大，直至成为整个东亚的文明中心，同时也拥有了广阔的腹地和纵深，使其在遭受严重外来侵犯时能够避免古罗马那样国家解体和文明覆灭的命运，有利于中华文明的延续和传承。三是发展出完善的国家和政府体制，使传统中国产生丰富的现代政治元素，积累起丰富的治理经验。福山认为：“中国是创造现代国家的第一个世界文明。”“我们现在理解的现代国家元素，在公元前3世纪的中国业已到位。其在欧洲的浮现，则晚了整整一千八百年。”“经典现代化理论倾向于把欧洲的发展当做标准，只探寻其他社会为何偏离。我把中国当做国家形成的范本，而探寻其他文明为何不复制中国的道路。”[25]传统中国很早就实现了国家权力对军队等暴力机器的垄断，统一了法律、文字，建立了分化程度相当高的政府体系，设立了完备的行政区划，这些都是重要的现代政治元素，它们既是治理最大化的前提，也是走上这条道路后路径依赖的结果，说明了其在制度方面的进步和成就。同时也积累了丰富的治理经验：农业生产方面，历朝都很重视征发徭役不违农时以减少对农业生产的干扰；修建国家和地方粮仓，建立平抑粮价、应对灾情的国家粮食储备、均输制度；建设农田水利工程，为发展农业生产创造条件。“秦朝时法律还规定，万物生长的二月不准进入山林砍伐树木、采摘刚刚发芽的植物，不准捕捉幼小的兽、鸟。”[26]市场管理方面，秦时规定货物买卖必须明码标价，市场贸易必须采取准确、统一的度量衡，度量衡误差超出一定限度使用者必须承担法律责任；唐时对于隶属国家的工匠、匠户，要求管理者要根据工匠的技能，量力任用，保护工匠的身体，及时治疗疾病，及时改善危险的工作环境，避免因工匠死亡而引起某些特殊技能的失传；对于工匠生产产品的规格、质量都有明确规定，要求在产品上刻下生产者的姓名，不合格的产品生产者甚至销售者都负有法律责任；对强买强卖、欺行霸市等行为进行打击；私人所制的度量衡器物必须经政府核校、盖印后方可使用，违者治罪；政府还要监督和控制物价，派官员“遣评”商品价格，“遣评”认为不公平要负法律责任[26]。民族关系方面，“战争、防御、和亲、册封、互市、朝贡、会盟、盟誓及设置管理机构等都是中原王朝封建帝王处理民族关系的常见方式，都不同程度地取得了一定效果，有的还卓有成效。除此之外，在‘羁縻之道’的总原则下，‘以夷治夷’‘以夷制夷’和‘以夷攻夷’同样是中原王朝处理民族关系的重要方式和重要模式。”[27]行政区划方面，通过把行政区划由“山川形便”转变为“犬牙交错”，以保持中央对地方的控制、防止地方坐大，虽不便于地方管理和发展生产，但却促进了不同地区的交流和融合、消减了各地独立发展的倾向[28]。至于对地方的巡视巡查，对官员的监督，为了维护科举考试的公平采取的众多细致、周密的规定等等，此不赘述。

当然，必须指出治理最大化、政治纷争最小化的影响并不都是积极的，其负面影响也不容忽视。最大的负面影响就是政治的正义性得不到足够保障。由于社会各方面都希望把一切社会事务尽可能纳入到治理途径，使得通过冲突保持公正、正义这条途径被严重阻塞，而公正、正义的阻塞对于一个社会而言无异于“釜底抽薪的错误”[13]，王朝政府的瓦解几乎都可归结于此，这也给中国社会带来深刻而长远的影响。但无论怎样，在中国这个广土众民，以生命力持久为显著特征、以和谐为最大价值的文明里，必须承认治理最大化的积极影响是主流的。

第四，治理最大化的政治形态使民主从制度形态转变为过程形态。伯克认为，一种制度和习俗能够长期流传下来、得到人们的认可，一定是因为它具有优越性，尽管人们未必能够对其予以确切地说明。传统中国的制度能够存在两千多年，败亡后又反复重建，就充分说明这种政治形态适应中国的情况，在中国具有某种必然性，也有其优越性。换言之，传统中国是帝制，民主的空间肯定是有限的，但它决不会完全消灭，一定有其事实在，只是形态会有所不同。这种形态的民主或可称之为过程民主，即国家在政权建立和随后的治理过程中总要保证一定的公正性，以得到民众的认同和支持、满足民众需求，并允许人们提出不同意见，决策符合情理，具有自我纠错功能。以征发徭役、修建各种大型工程为例。对传统中国而言，依靠正义、民主、自由不可能完成大运河、长城、都江堰这样的巨大工程，但是国家要实施这样的工程却不能完全无视民意，否则就会遭遇王朝覆灭的危险。这正是历代王朝都要强调征发徭役、兵役尽可能“不违农时”的原因，也是历代都要设置谏议、监察机构的原因，更是历朝都接受儒家仁政、民本思想，使其成为中国人深层文化心理结构的原因。

这里有必要介绍有关中国传统政治是否是专制政体或专制是否能够指称传统中国政治这一问题。侯旭东在其引起广泛关注的《中国专制说的知识考古》一文[29]中指出：从13世纪的马可·波罗到18世纪的西方耶稣会传教士，他们笔下的中国形象主流都是积极的，是西方效法学习的对象。著名的利玛窦(1552—1610)在中国生活了30多年，在北京居住了10年，他根据亲身经历，认为明朝万历年间中国朝廷在一定程度上是“贵族政体”：“虽然我们已经说过中国的政府形式是君主制，但从前面所述应该已很明显，而且下面还要说得更清楚，它还在一定程度上是贵族政体。虽然所有由大臣制订的法规必须经皇帝在呈交给他的奏折上加以书面批准，但是如没有与大臣磋商或考虑他们的意见，皇帝本人对国家大事就不能做出最后的决定……我已做过彻底的调查研究，可以肯定下述情况是确凿无疑的，那就是：皇帝无权封任何人的官或增加对任何人的赐钱，或增大其权力，除非根据某个大臣提出的要求这样做。”[30]

伏尔泰也对传统中国的政治评价甚高，他说：“当然，我们不应盲目崇拜中国人的长处，但是，他们帝国的政体实际上是最好的，是世界上唯一完全按父权建立起来的帝国(这并不阻止中国的官员责打他们的孩子)，他们也是世界上唯一一个如果一个行省的长官在离任时不能得到老百姓的称赞时就要受到责罚的国家；是世界上唯一一个奖励美德的国家，而在其他地方，法律仅用于惩治罪犯。”[31]

侯旭东认为，秦至清的帝制时代的中国政体为专制政体的论断并非科学研究的结果，而是亚里士多德以来的西方人对东方的偏见。18世纪时个别西方思想家(尤其是孟德斯鸠)开始以此来描述中国，19世纪末以后由日本传入，且为不同立场的中国知识分子所接受，并通过辞书与历史教科书渗透到大众中，罕有质疑者。但这一说法实际未经充分的事实论证，从学术的角度看，是犯了结论先行、以论代史的错误。

阎步克的说法也许更加切合人们的感受：“学人称中国的君主专制在相当程度上来源于父家长制，但这父家长制除了强调父权之外还强调着父爱，这就影响了由之演生的君权的性质——被统治者多少也有权利以‘子民’身份向之要求‘父母’式的恩爱，贤明的君主也在着意承担起为父之责，施与这种父爱。”“‘父母’的身份强化了君权的不可置疑性，但是这多少也把统治者拉向了人间，减少了君权的神性而增加了其人文色彩。统治者并不是神，正如‘父母’会犯错误一样，君主也非永远正确，因此他就有接受训导规谏的必要了。”[32]

所以，必须承认，传统中国的政治是复杂的、多面相的，也是不断变化的，决非“专制”一词可以完全涵盖。既如此，民主的事实必定存在，只是不表现为西方以权力制衡为核心的制度形式，而是贯穿于国家治理的实践之中，表现在许多合乎情理的做法上，并通过其效果——其中最大的效果便是中国长期作为东亚的文明中心和中华民族的发展壮大与长久延续——得到证明。

最后，治理最大化政治形态在当代社会的适应性问题。今天中国政治中的民主成分与传统时代相比无疑是大大增强了，但就基本形态而言并未发生根本性变化，即我们还是以国家治理过程中的民主做法、民主协商为主；还是以良好的治理效果来检验，即以治理为体、民主为用的民主。那么，这样的政治形态或这种过程民主在现代社会具有适应力吗？回答当然是肯定的。对此，我们可以给出三个方面的理由：一是现代社会的复杂性使国家或政府的治理作用更加突出。丹尼尔·贝尔用大量事实说明，后工业社会是一个全国性社会、整体性社会、公共社会，“在全国性社会中，不论是消除污染还是重建城市，越来越多的工程必须由社会群体或公共机构来承担。在一个紧密交织的社会里，大量决策必须通过政治和规划来决定。”虽然肯尼斯·阿罗证明了任何一个社会决策都不可能像一个人合并自己的多项偏好那样把集团内部的多种偏好合为一体，而参与制民主理论也对“专业化”和科技治国式决策不断提出反对，但“未来的政治将不再是各大功能性利益集团为如何分配全国产品而进行的争吵，而是表现为公共社会的关切……未来的政治将转向以下这些问题：如何向我们的领导人灌输一种负责任的社会伦理；如何建立一个更加差异化和更智慧的教育系统；如何提升我们文化的性质。”[33]即如何达到一种更加科学的治理同时促进社会的进步？因此，我们有充分的理由相信，治理最大化在后工业社会里不会削弱而会增强。二是治理最大化是“中国性”的一部分，虽然它并非十全十美，但中国之所以为中国，就在于天下国家的多民族属性、历史的延续性、广土众民的国情、“和为贵”的价值观等一系列“中国性”。这些“中国性”的共同作用造就了一个独一无二、无可替代的“中国”。时至今日，这些“中国性”仍然得到很好保持甚至比以往更加强化，这当然要求我们继续坚持治理最大化及全过程民主。三是最近几年国际形势的巨大变化使我们看到：一方面，全球化的基本趋势虽不可逆转，但却遭遇严重挑战，民族国家在维护本国安全和利益、促进发展方面的作用更加强化，全球化将会穿透国家，导致制度同一化、经济流动化、社会开放化的乐观态度受到怀疑，西方发达国家则纷纷把目光转向内部，更加关注自身利益而非全球责任；另一方面，西方自由主义政治哲学带来的瓦解社会共同体、虚置国家、政治最小化、价值中立化的负面效果日益显现，很多国家也从“颜色革命”的恶劣后果中警醒，纷纷增强了坚持自己发展道路和文化传统的自觉性与自主性。在这种情况下，我们也必须坚持自己的传统，毫不动摇。