长江流域(片)部批生产建设项目水土保持监督检查发现问题分析

曾红娟，孙 宇，王 莉

(长江水利委员会 长江流域水土保持监测中心站，湖北 武汉 430010)

2011年3月修订后施行的《中华人民共和国水土保持法》再次明确了流域管理机构在其管辖范围内可以行使水土保持监督管理职权。2015年，水利部办公厅印发了《水利部流域管理机构生产建设项目水土保持监督检查办法(试行)》(办水保〔2015〕132号)，明确流域机构开展水利部批准的生产建设项目水土保持监督检查工作。2019年，水利部印发了《关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)，对新时期人为水土流失监管工作作出全面部署。随后水利部又陆续出台了生产建设项目水土保持监督管理办法、水土保持问题分类和责任追究标准、水土保持信用监管“两单”制度等，生产建设项目水土保持监督管理工作进一步强化。长江流域(片)生产建设项目点多面广、空间跨度大，工程建设扰动范围广、周期长，产生的土石方量大，水土流失隐患也大，水土保持监管任务重、难度大。长江委自2016年开始实现长江流域(片)在建部批生产建设项目水土保持监督检查全覆盖[1]，并于2020年印发了《长江水利委员会部批生产建设项目水土保持监督检查办法》(长水土〔2020〕669号)，明确实行水土保持监督检查问题台账机制和闭环管理，年度监督检查情况在次年第一季度向社会公布。通过对2020—2021年长江流域(片)部批生产建设项目水土保持监督检查发现的问题进行归类，分析发现问题的特点及主要原因，提出水土保持监管对策与建议。

1 监督检查工作情况

1.1 监督检查内容及方式

长江委实现长江流域(片)部批生产建设项目水土保持监督检查全覆盖，主要方式包括：①书面检查。生产建设单位每年1—3月对照批复的水土保持方案开展自查工作，并对已启用的弃土(渣)场和取土(料)场水土流失防治情况进行排查，在线报送自查材料。②现场检查。由长江委联合省级水行政主管部门，采取查看现场、查阅资料、座谈交流等方式开展现场检查，按照“一项目一清单”印发监督检查意见。③监管监测。委托第三方机构采用遥感、无人机等技术，结合现场调查和资料查阅，对施工扰动范围、水土流失状况、水土保持措施实施情况及其防治效果等开展监管监测，重点监测弃土(渣)场、取土(料)场水土流失防治情况，按照“一项目一清单”出具监管监测意见。

监督检查内容包括组织管理、方案变更与后续设计、表土保护利用、施工扰动和弃渣处置、弃土(渣)场和取土(料)场的选址及防护、水土保持措施实施、监测监理工作、补偿费缴纳、监督检查意见落实等。

1.2 监督检查工作开展情况

长江流域(片)每年在建部批生产建设项目约80个，项目类型包括水利、水电、机场、铁路、输变电、管道、公路等。2020—2021年，长江委以水利、机场和铁路项目为重点，共开展在建部批生产建设项目水土保持现场检查和监管监测57个次，其中包括水利项目34个次、机场项目9个次、铁路项目8个次、水电项目5个次、公路项目1个次。2020年现场检查项目8个次、监管监测项目14个次，分别占2020年在建项目数量的11.1%和19.4%；2021年现场检查项目15个次、监管监测项目20个次，分别占2021年在建项目数量的18.1%和24.1%。长江委对照《生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准》(办水保函〔2020〕564号)明确问题类型、性质及责任追究方式，按照“一项目一清单”印发监督检查意见或监管监测意见，实行问题清单的闭环式管理。

2 监督检查发现问题归类统计

2020—2021年，长江流域(片)在建部批生产建设项目水土保持监督检查(不含书面检查)累计发现水土保持问题194个，按问题发生的工作环节、工程部位、责任对象分别进行归类统计。

2.1 工作环节问题

(1)水土保持设计方面问题24个。其中包括：①未及时开展水土保持后续设计的项目1个；②未依据水土保持方案和标准规范进行设计的项目23个，主要是未达到设计规范要求、水土保持设计工作滞后等。

(2)弃渣堆置方面问题38个。其中包括：①在水土保持方案确定的专门存放地外新设弃土(渣)场且未征得地方水行政主管部门同意的项目6个；②施工中存在乱倒乱弃或顺坡溜渣问题的项目17个；③弃渣未按要求分级堆放、分层碾压的项目14个；④弃渣场存在较大水土流失危害与隐患的项目1个。

(3)水土保持措施落实方面问题85个。其中包括：①水土保持措施落实不及时或不到位的项目56个，主要包括表土剥离与保护措施，拦挡、截排水、边坡防护等工程措施，临时拦挡、截排水、苫盖等临时防护措施落实不到位，植物措施实施不及时或不达标等；②未按水土保持监理监测单位的意见进行问题整改的项目27个；③未严格控制水土流失防治责任范围且防护措施落实不到位的项目2个。

(4)监理监测方面问题37个。其中包括：①未及时组织开展水土保持监理监测工作的项目2个；②水土保持监测工作不规范或监测资料不完善的项目8个；③未按规范开展施工监理和设计变更管理的项目14个；④对施工中出现的问题未及时进行阻止和督促处理的项目13个。

(5)组织管理方面问题10个。其中包括：①未依法依规缴纳水土保持补偿费的项目7个；②水土保持档案管理不规范的项目2个；③未按要求完成水行政主管部门提出的整改要求的项目1个。

2.2 工程部位问题

依据问题所在的工程部位差异，可分为主体工程区、弃土(渣)场、取土(料)场、临时用地以及其他用地等5类，部分问题涉及两个及以上工程部位。

(1)涉及主体工程区的问题59个。其中包括：①未按水土保持方案和标准规范设计的项目5个；②施工区存在乱倒乱弃或顺坡溜渣情形的项目9个；③水土保持措施落实不到位的项目34个，主要包括临时防护措施未有效落实、截排水和边坡防护工程不完善、植物措施实施不及时或不达标等；④未按水土保持监理监测单位的意见进行问题整改的项目11个。

(2)涉及弃土(渣)场的问题98个。其中包括：①弃土(渣)场施工图设计或变更设计滞后的项目7个，弃土(渣)场数量、位置、堆渣量发生变化未及时履行变更备案手续的项目6个，弃渣堆放未按要求分级堆放、分层碾压的项目14个；②截排水工程等设计存在明显缺陷的项目6个；③拦挡、截排水、土地整治与恢复措施落实不及时或不到位的项目42个；④未按水土保持监理监测单位的意见进行问题整改的项目23个。

(3)涉及取土(料)场的问题39个。其中包括：①取土(料)场施工图设计滞后的项目4个；②截排水、土地整治与恢复措施落实不及时或不到位的项目21个；④未按水土保持监理监测单位的意见进行问题整改的项目14个。

(4)涉及临时用地的问题69个。其中包括：①临时用地水土保持设计不完善的项目7个；②存在随意弃渣或顺坡溜渣问题的项目11个；③临时防护措施、土地整治与恢复措施实施不到位的项目35个；④未按水土保持监理监测单位的意见进行问题整改的项目16个。

(5)涉及其他用地的问题4个。主要包括弃渣堆置不规范、水利工程移民安置区、机场工程对外衔接部位水土保持措施落实不到位等。

2.3 责任对象

在建生产建设项目水土保持工作涉及建设、设计、施工、监测、监理等多方单位，依据问题责任对象对发现的194个问题进行分析统计，部分问题涉及两个及以上责任对象。

(1)涉及生产建设单位的问题20个。主要包括未依法依规缴纳水土保持补偿费、未及时履行弃土(渣)场变更备案手续、未及时组织开展水土保持监测监理工作、水土保持档案管理不规范、未按要求完成水行政主管部门提出的整改要求等。

(2)涉及设计单位的问题23个。主要包括表土剥离与保护方案及临时防护措施设计不完善、水土保持变更设计工作滞后、水土保持措施设计存在明显缺陷(如排水工程设计未考虑上游截水和下游排水顺接)等。

(3)涉及施工单位的问题125个。主要包括弃渣堆置不规范、水土保持措施落实不到位等。

(4)涉及监测单位的问题8个。主要包括监测范围不完整、未按时提交水土保持监测季报、监测数据与实际情况明显不符等。

(5)涉及监理单位的问题65个。主要包括未按规范开展施工监理和设计变更管理、对施工中出现的问题未及时进行阻止和督促处理等。

3 产生问题的原因分析

3.1 建设单位和施工单位的水土保持意识依然淡薄

建设单位和施工单位的水土保持意识淡薄，“在保护中开发，在开发中做好保护”的建设理念尚未深入人心，水土保持“三同时”制度尚未全面落到实处。建设单位对方案变更及后续设计、弃土(渣)场变更备案、监测监理工作开展、水土保持补偿费缴纳、监督检查问题整改等程序性要求比较重视，问题相对较少，但对水土保持后续设计、弃渣堆置、水土保持措施落实等重视程度仍显不足，存在问题较多。例如工程施工招标文件、施工合同中有关水土保持工作的要求不具体，施工组织设计中水土保持相关内容不能有效约束和指导施工单位实际工作，施工期易出现表土剥离与保护措施未有效实施、临时防护措施及临时用地水土保持工作落实不到位、对水土保持监理监测单位提出的意见和建议不予采纳等。

3.2 建设单位和施工单位对弃土(渣)场不够重视

弃土(渣)场是生产建设项目水土流失防治的重点和难点区域，因其位置分散、使用周期长、动态变化大、水土流失危险性及隐患大等，常规监管手段较难获得很好的监管效果，需要引起高度重视。近年来长江流域(片)部批在建项目“未批先弃”“未拦先弃”等违法违规行为的发生率已明显降低，但弃土(渣)场依然是水土保持问题的高发区。检查中发现的涉及弃土(渣)场的问题占总数的50%以上，尤其是弃渣量大、弃渣频繁且周期相对较长的水利、铁路、公路等建设项目，弃土(渣)场问题较多，主要包括变更设计未及时跟进、弃渣堆置不规范、截排水措施未落实或不完善、土地整治与植被恢复不及时或不达标、水土保持监理监测意见不采纳等。

3.3 建设单位和施工单位对临时防护措施和临时用地水土保持工作的重视程度不足

长江流域(片)部批在建项目主体设计的大部分水土保持措施符合要求，但临时用地的水土保持措施及主体工程区的临时防护措施问题较多。这是由于生产建设单位对临时防护措施和临时用地的水土保持工作疏于管理，工程招标文件、施工合同中缺少相关条款，后续设计中缺少水土保持专项设计，不能有效约束和指导实际施工。此外，临时用地和临时防护措施的位置、范围、数量、时间、方式等具有不确定性，管理和监管难度较大。实际上，生产建设项目水土流失主要发生在工程建设期，临时防护措施和临时用地的水土保持措施具有很好的水土流失防治效果，必须压实水土流失防治责任。

3.4 水土保持技术服务单位的支撑作用发挥不充分

监督检查发现涉及水土保持设计单位、监理单位、监测单位的问题96个，约占总数的50%，反映了水土保持技术服务单位的支撑作用在水土流失防治工作中发挥不足。涉及设计单位的问题主要包括水土保持设计不规范和变更设计滞后，其原因是设计人员未及时跟进工程进展，对工程情况掌握不全面导致设计与实际偏离。涉及监理单位的问题主要是工作不规范和履职不到位，其原因是水土保持专项监理和主体工程监理双方工作职责划分不清，实际工作中出现脱节，且监理单位技术人员的水平和能力不能满足工作需求。涉及监测单位的问题相对较少，主要是监测结果应用不足。

4 建 议

(1)常抓不怠强意识。建设单位和施工单位水土保持管理及从业人员流动性较大，“强意识”应作为一项长期的基础性工作。通过多渠道、多方式持续深入开展水土保持法律法规宣传和业务知识培训教育，不断提升参建单位的水土保持意识，推动水土保持问题落实由被动整改向主动发力转变。

(2)突出重点齐发力。监督检查发现的水土保持问题呈现局部集中的特点，工程部位主要集中在弃土(渣)场、临时用地以及主体工程施工区，工作环节主要集中在弃渣堆置和水土保持措施落实，责任对象以施工单位和水土保持监理单位为主。应以重点环节、重点部位、重点对象为发力点，制定针对性的监管工作方案。

(3)创新方式强成效。一方面要积极引入“互联网+”、物联网、大数据等先进技术，推动生产建设项目水土保持监管从全覆盖向智能化、精准化的高质量跨越；另一方面用好水土保持信用监管“两单”制度和责任追究制度，充分发挥参建单位的主动性和能动性，取得更好的监管成效。