中外生态工业园管理模式比较研究

□文/翟一凡

（沈阳工业大学 辽宁·沈阳）

［提要］作为循环经济的具体应用模式，生态工业园具有减少环境污染、促进经济发展的双重优势，在应对新时代日益复杂的经济环境中具有极好的应用前景。本文通过介绍国外典型生态工业园管理模式与我国政府主导的管理模式，从政府角色、企业地位、居民参与以及行业协会与民间组织作用四个角度进行管理模式对比分析，进而寻求促进我国园区管理模式发展的思路。

一、国外生态工业园管理模式概况

自20世纪70年代以来，世界各国逐渐建立起各具特色的生态工业园，形成不同的园区管理模式。其中，美国费尔菲尔德生态工业园的双组织管理模式、丹麦卡伦堡生态工业园的企业自主管理模式、日本北九州生态工业园的产学官一体化模式最为经典。学习借鉴其他各国的园区管理模式，对完善我国生态工业园区管理模式具有重要意义。

（一）美国费尔菲尔德生态工业园的双组织管理模式。美国费尔菲尔德生态工业园于1995年由传统生态工业园改造而成，被美国可持续发展理事会作为循环经济发展模式应用研究的生态工业园示范园区之一，是生态工业园区的早期试验基地。费尔菲尔德生态工业园的双组织管理模式包括两方面内容：一是在宏观管理层面，各级政府各司其职。联邦政府修订联邦法律，以增强园区企业环保意识，促进高新技术开发进程，加强信息共享；州政府制定规章制度，为园区企业提供税收优惠及奖励政策，以创造一个幸福感较高的园区发展环境；当地政府统筹园区开发的相关事项。二是在微观管理层面，物业管理者和园区管理者各自承担管理职责。物业管理者主要由园区开发者组成，重点维护园区投资者权益，主要负责维护物业与基础设施、征募入园企业、谈判租约、与外界互动等业务；园区管理者则由园区企业代表构成，优先关注各个企业利益，注重促进整个园区的长远发展，通过发挥企业间的纽带作用，维持园区企业凝聚力。

（二）丹麦卡伦堡生态工业园的企业自主管理模式。20世纪70年代，丹麦卡伦堡生态工业园建设完成，大体由四家核心企业构成，它们分别是Statoil炼油厂、Asnaes发电厂、NovoNordisk生物工程公司和Gyproc石膏厂。由于卡伦堡生态工业园基于自发形式形成，因此企业自主管理逐渐成为其主要管理模式。卡伦堡所在的市政府主要进行宏观管理，制定规章政策引导企业进行环境友好型生产活动，为园区健康发展提供坚实基础，尽管其参与共生网络链的循环，但并不负责共生关系网的设计，不负责园区的具体管理事项。园区各个企业选派代表，组成园区管理机构，负责处理园区公共事务。企业之间彼此平等，在遵守市场机制的大前提下，各自管理自身业务，自主选择交易对象，致力于企业自身效益最大化。

（三）日本北九州生态工业园的产学官一体化管理模式。北九州生态工业园的产学官一体化管理模式主要表现为各级政府共同管理（以地方自治体为主），企业、研究机构、居民积极参与。在国家层面上，环境省和经产省共同负责北九州生态工业园的建设和管理。主要体现在三个方面：首先是初始审批环节，环境省和经产省分别审查和批准后，生态工业园才能开始实施建设规划；其次是建设过程中的管理权限，环境省主要负责处理园区废弃物，经产省主要负责管理园区产业；最后是补偿金机制方面，环境省侧重给予园区生产科技的研发、软硬件设施建设的资金补贴，经产省主要负责生态产品的研发及硬件设施建设的资金补贴。在地方层面上，北九州市政府相关部门负责建设和管理生态工业园，环保部门负责对入园企业进行资格审查，指导其办理入园流程相关事项，监控园区企业排污以及节约资源情况，提供给企业进行环境友好型活动的信息支持，并负责向社会和市民公开信息。

二、我国生态工业园管理模式概况

相较于外国来说，我国生态工业园的管理模式极具中国特色，其主要以政府为主导，其他各级部门相互协调、共同负责。长期以来我国生态工业园形成的管理模式主要体现在以下几方面：

（一）各级政府相关部门共同监管。在园区管理中，我国中央及地方各级政府在宏观层面发挥作用。一方面我国最高立法机关健全相关法律法规，各级政府相关部门通过制定法律法规和政策措施，规范入园企业生产活动，完善共生网络的建设。另一方面在建设国家级生态工业园时，专家实地考察后做出可行性规划方案，中央相关部门共同设立领导小组负责审核；在建设地方性生态工业园时，地方环保部门设立领导小组负责审核。各级环保部门在生态工业园建立之初发挥主要作用，具体监督生态工业园的审核、命名和综合管理工作。

（二）园区管理委员会直接管理。园区管理委员会是地方政府为直接管理生态工业园而设立的事业单位，主要负责园区总体发展目标的制定、企业间及内外关系的协调等。以广西贵港国家生态工业（制糖）示范园区为例，其设立的园区管理委员会，内设三个职能科室：办公室、规划建设管理科、招商服务和融资科，分别负责日常工作的综合协调、承担制定园区建设发展规划职责、创建良好的园区投融资环境，三个职能部门各司其职，共同协调园区具体事务。在园区建成后，园区管理委员会便将工作重心放在通过协调园区企业间的价值链网络，合理分配生产活动中废弃物的交换与利用上，以实现园区区域清洁、绿色发展的目标。

（三）各投资公司的管理和运营。近年来，园区建设投资有限公司掀起了一股热潮，其主要负责园区基础设施的销售与维护、工业发展规划及园区招商引资等。部分生态工业园发展过程中，当地管理委员会委托其负责自身部分管理职能，以提升管理效率。在分工上，政府投资建设工业园区，成为工业园区的产权所有者；园区建设投资有限公司负责完成政府的相关计划和经济指标。这种政企互商互动模式带来的效益是多方面的，不仅保证了园区整体发展的定位和导向，而且减少了政府工作的繁杂性。

三、中外生态工业园管理模式比较研究

（一）政府在园区管理中的角色比较

1、国外政府对生态工业园的宏观调控。美国、丹麦、日本等国家的政府主要对生态工业园的管理和规划进行宏观调控。美国政府在园区发展中主要扮演着引导者和促进者的角色，极少参与园区的具体管理工作。丹麦政府在管理生态工业园时，仅提供备询和调和服务，承担间接管理职责。日本产学官一体化管理模式中，中央和地方政府主要承担辅助和组织编制园区发展规划的职责，并对园区企业进行管理及补贴。由此可见，在生态工业园发展过程中，发达国家的政府主要扮演引导者和促进者的角色，仅在建设初期进行规划、审批、给予补贴资金，建成后便不具体管理园区工作。

2、我国政府对生态工业园管理宏微观相结合。在生态工业园管理中，我国政府既进行宏观调控又进行微观管理，既间接监督也直接管理。在宏观调控方面，政府主要负责监管园区环境，在生态工业园建设前期详尽规划，在园区建成后制定优惠政策提高对投资企业的吸引力，制定法规约束入园企业循环经济行为。在微观管理方面，地方政府设立直接参与园区管理的委员会，计划性或指令性地管控企业，在降低环境污染的同时，将企业放置于被动接受的处境。此外，管理委员会无法兼顾企业利益和园区利益，无法监督企业生产的每个环节，因此对企业生产的真实状况了解有所局限，造成管理决策的偏差，成为循环经济不可避免的系统性问题，不利于实现运营效率的预期目标。

（二）企业的地位对比

1、国外生态工业园的企业地位。国外的园区大多拥有完全的自主管理权，在参与园区管理中处于主导者地位。美国生态工业园区企业在各级政府的宏观调控下自主管理园区具体事项，园区开发者以物业管理者身份重点关注投资者利益，园区企业选出代表以园区管理者身份优先关注单个企业利益与整个园区发展。丹麦园区企业由于是自发组成生态工业园区，因此既组成园区管理机构可以自主管理园区公共事务，又能够自主选择目标企业对象设计工业共生网络链，以追求自身经济利益最大化与园区发展最优化。日本北九州大型企业与政府、居民、科研机构密切合作，共享信息，为生态工业园提供雄厚的资金支持，在园区发展中占有重要地位。因此可以看出，国外企业在生态工业园的发展中占有重要地位，拥有发言权与自主管理权，自主空间广阔。

2、我国生态工业园的企业地位。我国企业作为生态工业园主体，在园区管理中仅占据参与者地位，自主空间有限。首先，我国园区企业没有完全的自主管理权。政府主导的管理模式使得生态工业园规划建设管理工作基本由政府负责，仅有少数工业园依据重点企业承担政府下放的部分职责，无法真正发挥企业对园区的能动管理作用。其次，我国园区企业鲜有发言权。企业入园之后，被动遵守园区规章制度，听从管理委员会的工作安排，对园区的管理建设意见虽然可以通过专门联络单位反馈，但仍缺乏自主管理空间。最后，园区企业无法自主参与产业共生网络。为了减少企业间的搜寻成本，降低交易费用，我国政府直接事先规划好了园区企业之间废物和副产品的交换，这导致企业无法自由选择交易对象，无法保障自身利益。园区产业共生网络仍处于政府组织状态，稳定性较差，还无法实现真正的网状互通。

（三）居民的参与程度

1、国外居民广泛参与。欧美政府不仅出台了相关环境保护法律法规规定了居民应该享有的权利和履行的义务，而且与非政府组织一起积极宣传教育居民参与环境保护，使得当地居民具有高度责任感去参与生态工业园的管理，尤其是监督企业环保行为。公众的监督和建议遍布于园区发展的各个阶段，从生态工业园筹备到规划建设再到建成发展。公众参与全方位地监督了生态工业园的生产活动，提供了更广泛的建议渠道，从而为园区发展注入了新鲜活力，促进了园区形成更强的发展创造动力。

2、我国居民部分参与。我国居民与群众很少参与生态工业园的发展，主动参与意识比较薄弱，只要自身利益不过度被侵犯，就可以忽视园区带来的危害。虽然不断修订的《环境影响评价法》鼓励公众以恰当方式作出规划项目实施后的环境影响评价，但仅是极少数居民以单一的途径与方式参与到生态工业园管理，基本丧失了发言权，不利于生态产业园的科学发展。

（四）行业协会与民间组织的作用

1、国外行业协会与民间组织作用。欧美等发达国家行业协会与民间组织历经几个世纪的不断发展与完善，已形成较为成熟的体系，其在一定程度上代表着本行业或企业利益。尽管行业协会与民间组织或多或少的受政府的操纵，比如法国、美国等政府具有较弱影响，日本和德国政府具有较强影响，但仍可以基本保持其独立性。国外行业协会与民间组织尤其是环保组织，比如意大利最大的民间环保组织意大利环境联盟，积极在社会上对关注园区发展进行宣传与倡导，并监督着园区发展，适时提出合理建议，极大地改善了园区管理，推动了园区发展。

2、我国行业协会与民间组织作用。我国的行业协会相比国外发展较晚，不具备很强的独立性，寄生于政府部门。比如，从事环境保护产业相关事项的中国环境保护产业协会，致力于为政府、为企业、为行业服务的3S服务精神，积极推进行业技术创新，促进我国环保事业的良好发展态势。其虽然可以更好地帮助政府制定合理的园区标准，根据政府指示制定行业规范，并且在监督与约束生态工业园方面有便利优势，但是在反映企业实际状况、促进企业间交流、解决企业间矛盾方面存在较大弱势。并且，我国没有建立完善的民间环保组织，缺乏民间组织体系建立所需的意识与基础。总之，我国行业协会与民间组织在园区管理中还未明确自身定位，没有充分发挥其监督、建议作用。

四、结语

由于我国园区发展起步较晚，仍然需要不断借鉴国外先进经验，以期找到更适合我国园区发展的管理模式。第一，政府应简政放权，削弱自身主体地位，改直接管理为间接通过颁布政策法规等方式宏观影响园区发展，推进企业成为园区管理的主体。第二，企业应提升园区主人翁意识，充分发挥自身主观能动性，积极创建产业共生网络链，完善园区自主管理体系。第三，行业协会与民间组织以及居民应自觉参与园区活动，积极组织和参与园区管理宣传教育活动，提高自身环保意识与监督意识，形成对园区企业的全方位约束。第四，学术机构应致力于将新理念、新技术应用于园区管理实践，积极开展园区企业生产情况调研活动，促进园区经济效益的整体提高。