株洲市城区生活垃圾分类处置调查

□文/汤 蕾

（中共株洲市委党校 湖南·株洲）

［提要］湖南省株洲市在生活垃圾分类处置上具有典型性。经过一年多的密集部署和稳步推进，株洲市在面临巨大压力的情况下依然取得显著成绩，但也存在“四分”流程未实现有效闭环、“两网”并行未实现深度融合、双重驱动未实现强大合力以及市民主体未实现充分参与的困境和问题。对此，笔者从宣传动员机制、组织保障机制、长效推进机制等三个方面提出对策建议。

生活垃圾分类处置作为市域社会治理的必要内容，是当下株洲市正在进行的重大课题。

一、株洲市生活垃圾分类处置实践现状

（一）分类投放面临巨大压力。作为一座人口较为密集的工业城市，株洲市在生活垃圾处理问题上面临着不容忽视的压力。根据环卫部门和焚烧发电厂的统计报表显示，2020年底，在垃圾产生量最大的夏季，城区每天的收运量在1，400～1，500吨之间，即使在垃圾产生量较小的冬季，这一数据也在1，400～1，500吨之间。2020年4～12月全市城区日产生活垃圾约1，416吨，1～3月受新冠肺炎疫情影响，日产生活垃圾约为1，107吨。2021年1～6月城区共计产生生活垃圾26.5184万吨，日均值达到1，473吨。另外，株洲市目前生活垃圾焚烧厂累计处理能力为1，700吨/天，如果不进行前端垃圾分类减量控制，生活垃圾焚烧厂很快将满负载运行。

（二）分类运转实现多次回收。目前，株洲市生活垃圾转运流程为：垃圾收集→简易自卸式收集车→垃圾中转站压缩→封闭化垃圾转运车→生活垃圾焚烧发电厂。通过调研发现，生活垃圾在运转过程中有三次分拣回收过程：拾荒人员或环卫工人对公共区域垃圾箱内能够变卖的废纸、塑料瓶、金属等有价值的物品进行第一次分拣回收；环保工作人员在收集公共区域垃圾作业过程中会对有价值的垃圾进行第二次分拣回收；垃圾中转站作业人员在将垃圾压缩送入焚烧发电厂之前进行第三次分拣回收。三次分捡回收基本实现部分物品的循环利用，有效减少资源浪费。在该阶段之前，部分进入试点阶段的小区生活垃圾还会经由环保科技公司进行前期预检回收。如部分小区投放的智能生活垃圾分类箱主要针对有回收价值的纸类、纺织物、金属、塑料和玻璃及有害垃圾进行公益回收；部分可以循环利用废弃物品如完好的书籍和衣服，会运到专门的二手回收机构进行二次利用。

（三）无害处理效能显著提高。目前，株洲城区（不含渌口区）生活垃圾全部送至石峰区铜塘湾街道长石村的生活垃圾焚烧场进行无害化处理。该焚烧场在全省首次采用国内外最先进的机械炉排炉焚烧技术工艺。城市生活垃圾焚烧发电厂一期于2014年投产，日处理生活垃圾1，000吨，年处理36万吨，年发电量约1亿度，可节约标煤3.6万吨，二氧化碳减排量8.8万吨/年。城市生活垃圾焚烧发电厂二期建设配置2×500吨/日+1×700吨/日机械炉排焚烧炉、2×12MW汽轮发电机组，于2020年1月初步完成并投入生产阶段。二期项目以BOT模式投资兴建，总投资7.5亿元，占地面积176.7亩，总规模为日处理生活垃圾1，700吨，年发电量约1.5亿千瓦时，年可节约标煤30多万吨，降低碳排放9万吨，大大提高了株洲市垃圾无害化处理的效能。

二、株洲市生活垃圾分类处置问题检视

（一）“四分”流程未实现有效闭环。“四分”流程是指生活垃圾的分类投放、分类收集、分类转运、分类处理四个主要环节。四个环节形成一个有效的闭环，是整个生活垃圾分类处置体系有效运行的根本前提。若“四分”流程在运行过程中存在缺口或衔接不畅，会导致大量生活垃圾不能得到科学有效的处置，进而造成环境污染和资源浪费。目前，株洲市城区生活垃圾多由环卫部门统一收运，通过垃圾中转站简单压缩后，由垃圾转运车运往生活垃圾焚烧发电厂，或者直接由垃圾转运车收集后运往生活垃圾焚烧发电厂。由于投放、收集、运转等环节中各有存在有害垃圾、干垃圾、湿垃圾等混同现象，未实现专业化分类收运，导致垃圾分类工作最终难以形成完整链条。如部分市民自觉进行垃圾分类投放，但是由于投放之后的收集、转运、处理等环节无法配套衔接，前段已经经过市民初步分类的生活垃圾在后续程序中再次发生混同，最终导致垃圾分类在某种程度上无法有效实施。

“四分”流程要形成有效闭环还依赖覆盖全程的监督管理体系。垃圾分类的系统运行需要投入的资源和动员的力量是非常大的，然而株洲市目前还没有形成一套有效的管理体系及机制，相关部门还未进入动员社会各种力量和资源保障垃圾分类实施的阶段，在管理手段上也没有强制性规章制度保障实施。正是因为如此，小区垃圾分类投放试点由于监督执行不到位而处于被虚置的境地。

（二）“两网”并行未实现深度融合。“两网”是指生活垃圾分类收运体系和生活源再生资源回收体系。长期以来，生活源再生资源回收体系与生活垃圾收运体系分别由不同的主体负责，按照不同的模式经营运转，二者仅在前端和中端存在少量重合。目前，株洲市垃圾分类处置体系具有公益性质和行政性质，主要由政府部门负责和引导，如垃圾收运由环卫部门负责，无害化焚烧处理由垃圾焚烧厂负责等；而生活源再生资源回收体系则具有私益性质，很大程度上依赖市民、环卫工人个人行为以及废品回收市场的自主运行。由于可循环再利用的生活垃圾回收价格低廉，随着经济社会的发展和市民生活水平的提高，越来越多的人不再具有回收变卖可循环再利用生活垃圾的积极性。而对生活源再生资源回收存在利益诉求的回收机构和工厂，如造纸厂、冶炼企业等很难介入垃圾分类处置体系前端直接取得所需要的再生资源。最终，一方面大量生活源再生资源由于未经精准分类而被焚烧处理，形成浪费甚至污染；另一方面对生活源再生资源回收存在利益诉求的企业不得不购买更多原材料造成运营成本的走高。由此可见，由于生活垃圾分类收运体系和生活源再生资源回收体系二者没有有效融合，垃圾分类缺乏利益驱动力而难以实现有效运转。

（三）双重驱动未实现强大合力。在整个生活垃圾分类处置体系中，政府与企业分别代表了行政和市场两种驱动力量，但是二者的利益取向各不相同，未形成强大的合力。

对于整个体系中处于主导地位的政府来说，秩序是主导性、基础性价值，以全市生活垃圾分类处置实现高效、稳定为主要目标。然而，对于企业来说，利益是最主要、最根本的价值。环保科技公司以及回收机构本质是为盈利而存在的市场主体，获得经济利益是这类主体参与到生活垃圾分类处置体系的内向驱动力。然而，从试点情况来看，环保类企业参与生活垃圾分类处置的运营情况并不十分乐观。项目运营方投入高，每套智能生活垃圾分类设备一次性投入需4万～5万元，同时还需要配备收运、分拣、后台管理运营人员，仅靠垃圾回收的差价进行维持，很难实现盈利。生活垃圾焚烧厂运营企业也面临类似的压力。目前，生活垃圾焚烧厂的收入来源主要有两个方面：一是发电的收益，如株洲生活垃圾焚烧厂可给电网提供发电量约为1.67亿度，上网电价执行全国统一垃圾发电标杆电价每度0.65元，其中含可再生能源发电补贴为每度0.1元；二是政府补贴，每处理1吨生活垃圾，政府补贴69元/吨，每月超出30，000吨生活垃圾后每处理1吨生活垃圾政府补贴34.5元/吨，由市区两级财政均摊（各34.5元/吨）。综合测算：2020年发电厂应收收入为1.67亿度×0.65元/度+1，305吨/天×365天×69元/吨=1.37亿元。该项目总处理能力为1，700吨/天，按照行业投资估算约50万～60万/吨的投资测算，前期建设投资需要8.5亿～10.2亿元，除开贷款利息及后期运营成本，投资回报率不到4%。总之，仅靠微薄的市场效益难以激发社会资本进入垃圾分类产业，更难以激励垃圾分类处置领域的科技研发，政府财政补贴是维系垃圾分类处置产业存续的重要支撑。但随着环保要求不断提高，企业和政府都面临巨大的压力。

（四）首要主体未实现充分参与。市民是产生生活垃圾的首要主体，也是处于整个生活垃圾分类处置体系最前端的参与主体。家庭生活垃圾分类放置是整个生活垃圾分类处置工作中最基础的前提环节，若该环节执行得当，能够有效减轻后续分类处置流程的压力；若该环节没有落地实施，则后续分类处置流程需要投入几何倍数的人力物力进行挽回和弥补。

市民对于垃圾处理缺乏责任意识、对生活垃圾处理缺乏分类知识的现象普遍存在。调研发现，相当比例的市民仅仅对生活垃圾分类有模糊概念，认为分类收集麻烦、费时费力，对垃圾分类的重要性、具体怎么分类、分类后处理等并不了解。少有市民自行购置符合国家四分标准的室内分装垃圾桶，各类生活垃圾自产生时就处于混同的状态。在缺少外部监督和正面引导的情况下，多数市民为了避免对已混同的垃圾进行分类，会选择向未分类的垃圾投放点进行投放。此外，对于老年人群体来说，智能垃圾分类投放设备操作程序复杂且设备又时有故障，往往心有余而力不足。基于种种不便，许多试点小区的智能垃圾分类投放设备都处于使用率低的状态。

三、株洲市生活垃圾分类处置路径优化

（一）深化宣传动员机制

1、广泛舆论宣传。坚持“政府主导、社会参与、公众行动”的原则，加强公众宣传和舆论引导，充分利用电视、广播、报纸、互联网、各类电子显示屏、公交车等开展全方位宣传。编制和发放生活垃圾分类指导手册，在商业广场、学校、火车站、公交站点、建筑围挡等公共场所和各街道明显位置开展垃圾分类知识普及和公益宣传。教育、卫生健康系统等各行业部门要组织开展系统内的生活垃圾分类宣传。通过营造氛围，提高垃圾分类知晓率、参与度。

2、加深教育引导。依托课堂教学、校园文化、社会实践等平台，对全市大中专院校、职业学校、中小学、幼儿园等各类教育机构的生活垃圾开展分类教育。编写垃圾分类教材和课外读物进校园、进课堂，开展形式多样的垃圾分类社会实践活动。重点开展中小学校、幼儿园生活垃圾分类实践活动，通过学生影响家庭，促进养成垃圾分类习惯。

3、强调示范带动。分区域、分层级组织垃圾分类宣传、培训。社区开展垃圾分类达人评比、小竞赛等活动，充分挖掘身边的垃圾分类先进典型，设立垃圾分类专栏，成立指导、督导队伍，以栋（楼）长、党员、学生和业主志愿者为主建立垃圾分类志愿者队伍，共同开展入户宣传、分类指导工作。督导员和志愿者要开展桶边督导，对居民的投放行为进行引导和教育。建立绿色账户，实行积分制和评比制，登记居民参与率和分类准确率。

（二）完善组织保障机制

1、明确工作目标。结合《湖南省地级城市生活垃圾分类工作实施方案》的有关要求，到2022年，各地级城市至少有1个区实现生活垃圾分类全覆盖，其他各区至少有1个街道基本建成生活垃圾分类示范片区。建议明确株洲市生活垃圾分类实施计划、目标。建议参照“四分”法，结合株洲市生活垃圾终端处理方式来对分类投放和分类收运进行垃圾分类，建立符合株洲市实际情况的垃圾分类体系，优先推进干湿垃圾分开，有害垃圾强制分类单独收集，提高可回收物的回收比例，构建有害垃圾收集网点，逐步走向细分，有效控制各环节垃圾产生，提高垃圾资源化利用水平，运用经济杠杆促进生活垃圾分类减量。

2、加强组织领导。在市委、市政府的统一领导下，各级党委政府负责，主要领导亲自抓，人大、政协协同抓，各职能部门分工合作，分级建立市、区、街、社区联席会议制度。成立株洲市垃圾分类工作领导小组，研究解决垃圾分类工作开展过程中存在的问题，确保工作任务落到实处。各区政府作为辖区生活垃圾分类工作的责任主体，要制定和完善垃圾分类的总体实施方案和年度工作计划。

3、财政资金托底。市区两级财政要足额安排垃圾分类专项资金，将垃圾分类经费纳入年度财政预算。市级负责垃圾分类运输、中转及终端设施建设运营，以及垃圾分类统一宣传、设计和规划等经费。区级负责垃圾分类前端工作实施，环卫清扫保洁、垃圾分类收集和垃圾处理生态补偿等经费。积极争取国家及省级项目和资金扶持，落实垃圾分类工作专项资金保障。

（三）深化长效推进机制

1、管理办法先行。加快《株洲市城市生活垃圾分类管理办法》起草研究。制定出台适应全市实际的生活垃圾分类管理办法，实现全市垃圾分类“一盘棋”，保障生活垃圾分类的有效推行落实。制定出台生活垃圾分类考核评分细则，对各区和职能部门的垃圾分类工作进行考核，纳入环保考核、绩效考核等考核体系。

2、专职机构督导。市区均设立生活垃圾分类管理专职机构，具体负责生活垃圾分类工作的组织、协调、督办和考核。街道、社区作为垃圾分类的实施主体，配备专职工作人员负责垃圾分类工作。组建指导、督导员队伍，原则上居民小区按比例配备督导员，宣传引导市民积极参与垃圾分类。市、区各职能部门明确垃圾分类工作联络员，对接和落实各项具体工作，保障垃圾分类工作长期稳定推进，直到形成规范的制度约束和道德自觉，在自治道德的约束形成之后，垃圾分类就会内化为居民的生活习惯。

3、优惠政策引领。必须加大对相关企业的扶持力度，用市场化的方式引导社会资本注入垃圾终端处理产业。有意识地引入具备相关资质的企业，加大力度孵化造纸、塑料制品等小微企业，并根据市场情况适当予以补贴。通过专项资金、减免税收、产业扶持、政府购买服务等系列综合手段，积极拓展生活垃圾分类处置产业链，引导良性有序的竞争和合作，让垃圾分类产业链的各个环节都有利可图，加快资源再生网、垃圾分类网两网融合，才能让垃圾分类产业良性运转起来，摆脱“投资人钱花完就关门”或靠政府“输血续命”的困境。

习近平明确指出：“变废为宝、循环利用是朝阳产业。垃圾是放错位置的资源，把垃圾资源化，化腐朽为神奇，是一门艺术。”数量庞大的生活垃圾如果得到科学有效的分类处置，不仅能有效保护环境、减少污染，还能从中获取大量的资源反哺促进经济发展，为经济社会发展寻求新的动能。