德国全球卫生治理战略

□文/郑启南

（吉林外国语大学高级翻译学院 吉林·长春）

［提要］近年来，霍乱、埃博拉病毒、寨卡病毒、黄热病、新型冠状病毒肺炎等全球公共卫生危机的爆发使得全球卫生议题成为国际社会关注的焦点。德国作为技术发达的工业国家，在全球卫生治理领域发挥重要作用。本文基于德国最新发布的相关政策文件和采取的实际行动，主要对德国2020～2021年全球卫生治理战略进行全面梳理，探究德国全球卫生治理战略对中国参与全球卫生治理的参考意义。

一、引言

近年来，全球卫生议题引起国际社会高度关注。霍乱、埃博拉病毒、寨卡病毒、黄热病、新型冠状病毒肺炎等全球公共卫生危机的爆发给世界各国人民健康和安全带来严重威胁，对经济、政治和社会产生深远影响。病毒无国界，没有一个国家能独善其身，各国需开展全球卫生治理合作。

全球卫生治理这一概念指多元主体以多种方式在全球健康领域协作，从全球治理视角共同制定并实施国际规制，以便更好地应对全球健康危机，实现全人类健康的综合治理过程。德国作为技术发达的工业大国，在全球卫生治理中承担越来越多的国际责任。从研究现状来看，国内相关研究多从欧盟及全球卫生治理的整体视角出发，对德国全球卫生治理的专门研究集中在2017年前，缺少对德国全球卫生治理战略最新动向的分析。鉴于此，本文探讨的核心问题是：德国全球卫生治理战略呈现出怎样的新特点？其问题和挑战何在？最后指出其面临的问题与挑战及未来发展。

二、德国全球卫生治理战略背景、目标与特点

德国政府将全球卫生视为外交政策的组成部分，大力采取措施推动这一领域的发展。2013年6月，德国政府首次发布了题为《塑造全球卫生战略：联合行动，承担责任》的全球卫生战略文件。该战略遵循三个指导思想：通过全球行动保护和改善德国人民健康，通过德国经验、专业知识和资金承担全球责任，以及加强全球卫生组织。2020年6月德国针对新冠肺炎疫情制定了德国的全球战略。2020年10月，德国政府发布了题为《责任、创新、伙伴：共同塑造全球卫生战略》的文件（以下简称《战略》）。该战略将取代2013年战略。它涵盖2020～2030年，并将于2025年接受中期评估。该战略旨在塑造德国关于全球卫生治理的领导角色，满足国际社会对德国的期待。该战略的五个优先事项为：促进健康、预防疾病和制定适当对策；整体应对环境、气候变化和公共卫生；加强卫生体系；保护健康，应对跨境健康威胁；推进全球卫生的研发和创新。

对此，联邦卫生部长施潘表示，健康风险不会止于边界。因此，德国希望在全球范围内更多地考虑健康保护，这是新冠肺炎疫情的主要教训。除国家战略外，还必须加强卫生政策方面的国际合作。这包括对世界卫生组织进行改革，使其更具行动力，可预防全球卫生风险，并在紧急情况下迅速采取行动。对此，各国也应作出更大贡献。本文基于德国最新发布的相关政策文件和采取的实际行动分析得出，德国全球卫生治理战略主要有以下特点：

（一）治理层次多维化和行为体多元化。德国在国家、区域和全球层面的卫生治理领域具有治理层次多维化、治理行为体多元化特点。

1、国家层面。在国家层面，德国政府部门、研究机构、公民社会等各司其职，共同构成德国参与全球卫生治理的行为体系。联邦卫生部与世界卫生组织合作，致力于全球健康保护，特别是疾病监测和控制。联邦经济合作与发展部促进多边和双边卫生相关发展合作。联邦教育和研究部专注于医疗卫生领域的研发和高等教育。外交部主要负责公共卫生危机的人道主义援助。联邦经济和能源部支持德国卫生技术企业海外活动。联邦议院卫生委员会还设置全球卫生小组委员会，该委员会九名成员来自所有议会党团，形成无党派协调机制。联邦政府其他部门在经济、环境、气候、农业等领域也与全球卫生治理相关联。

2、区域层面。在区域层面，德国作为欧盟核心成员国，旨在加强欧盟在全球卫生治理中的作用，提高欧盟的协调以及应对欧盟内外危机的能力。德国积极致力于建立一个强大的欧洲疾病预防和控制中心（ECDC），该中心能有效地在欧盟范围内预防和控制流行病。德国还利用2020年下半年担任轮值主席（如欧洲地平线、欧洲及发展中国家临床试验合作伙伴、贸易政策等）增加欧盟在全球卫生政策中的影响。

3、全球层面。在全球层面，德国的联合国成员资格是德国多边政治的核心和普遍的行动框架。与联合国一起和通过联合国促进合作性的全球化政策是德国外交政策的一个核心要素。联合国于2016年通过的《2030年可持续发展议程》为德国政府在全球卫生领域的政治行动提供了框架，并为其制定战略奠定了基础。该议程代表了国际社会的承诺，即在全球范围内追求经济发展，同时充分考虑到社会正义和地球的生态极限。该议程将“良好健康与福祉”列为17个可持续发展目标之一，即确保健康的生活方式，促进各年龄段人群的福祉。

世界卫生组织是联合国在卫生健康领域最重要的专门机构，德国全球卫生治理战略强调世界卫生组织在全球卫生治理的中心地位。德国旨在完善全球卫生治理的多边组织和推进世界卫生组织的核心作用和协调作用，使其能够更有效地支持各国预防、发现和应对疫情暴发。德国大力支持世界卫生组织，是世界卫生组织第四大捐赠国。2020年，德国政府向世界卫生组织捐款达到5亿欧元，创历史新高。

德国还在其他多边论坛中参与国际合作。G集团在全球卫生治理方面是对联合国等国际机制的一个重要补充。德国利用2015年作为G7峰会东道国、2017年作为G20峰会东道国的时机之窗，大力推动将全球卫生治理议题列入峰会议程中。

此外，双边合作也是德国全球卫生战略的一个重要组成部分。目前，德国双边合作伙伴主要是欧盟成员国、中东欧国家、亚洲、非洲和拉丁美洲国家。

（二）秉持基本原则和价值理念。德国对全球卫生治理始终秉持善治原则，提倡基于价值理念和规则的行动。德国参与全球卫生治理建立在诸多原则和理念基础上。除拥护欧盟卫生体系的价值架构如普遍性、优质卫生健康、平等和团结，还强调民主、伙伴、法治、稳定、自由、多样性、可持续性、多边主义和人道主义原则。

（三）强调数字化和人工智能应用。德国新《战略》文件中强调，要在国家、区域和全球层面推动医疗卫生领域数字化发展。数字创新应满足有效性、可行性、安全性和可支付性。大数据分析有助于及早发现疫情并有针对性地应对，数字技术能够大幅提高工作效率。此外，人工智能在医疗卫生领域对于诊断、药物和疫苗研发也非常重要。

（四）注重医疗卫生领域研发创新。德国专业机构为全球传染病防控提供专业知识和长期经验。作为德国的全球健康保护计划（GHPP）的一部分，德国专业机构在医疗卫生领域大力开展研发创新，例如伯恩哈德·诺希特热带医学研究所（BNITM）、联邦药品和医疗器械研究所（BfArM）、博尔斯特尔研究中心（FZB）、弗里德里希·洛夫勒研究所（FLI）、保罗·埃里希研究所（PEI）和罗伯特·科赫研究所（RKI）将其专业知识和长期经验用于全球传染病防控项目。德国疫情防控专家小组（SEEG）于2015年成立。该专家小组由罗伯特·科赫研究所、伯恩哈德·诺希特热带医学研究所和德国国际合作机构（GIZ），以及为当前为新冠肺炎疫情投入的柏林夏里特医院。德国全球健康研究联盟作为研究平台，旨在开展关于全球卫生的跨国别、跨学科和跨部门研究与合作，加大德国对全球卫生治理的贡献。

综上所述，一方面德国全球卫生治理战略具有延续性，治理层次多维化和行为体多元化，始终坚持基本原则和价值理念，注重医疗卫生领域研发创新；另一方面该战略也呈现出新特点，更加强调数字化和人工智能技术的应用。

三、德国全球卫生治理战略问题与挑战

随着新冠肺炎疫情的爆发，德国的抗疫经历了从最初准备不足到及时采取强有力抗疫措施的转变，总体上抗疫表现较好。在欧洲和国际层面，由于美国宣布退出世界卫生组织、英国脱离欧盟等不确定因素叠加，国际社会期待德国承担更多国际责任。但是，后疫情时代德国的全球卫生治理也面临诸多问题与挑战：首先，新《战略》自发布以来遭到了国内一些批评，认为其缺少具体的量化目标、时间规划、执行计划、监督机制以及协调部门，个别目标的措施力度不够大，如应对抗生素耐药、被忽视的热带病。其次，新冠肺炎疫情对欧盟经济造成严重打击，加剧欧盟成员国之间发展不平衡。欧盟成员国从本国实际利益出发，制定的全球卫生战略存在不一致性，给欧盟卫生战略整体协调造成困难。最后，德国既要加强多边主义合作，又要推进欧洲战略自主道路，目标冲突在所难免。

四、总结

公共卫生危机是人类面临的共同挑战。近年来，全球公共卫生危机的频发对各国经济、政治、社会都造成严重影响，给全球卫生治理带来巨大挑战。只有国际层面各国及相关组织团结合作，共同努力，才能共同应对全球性卫生风险。德国作为技术发达的工业国家，在全球卫生治理领域发挥重要作用。本文对德国2020～2021年全球卫生治理战略进行全面梳理，对其呈现的新特点、问题与挑战进行分析，对中国参与全球卫生治理具有一定的参考和借鉴意义。各国如何制定全球卫生战略，从根本上加强全球卫生体系建设，全面、团结、有效应对全球卫生风险，共同维护全球卫生安全，构建人类卫生健康共同体，维护世界人民健康福祉，还有待今后进一步探索。