浅议我国国籍管理实务问题

吴清翠，王 甜，徐 宽

中国人民警察大学 研究生院，河北 廊坊 065000

一、国籍管理概述

自然人的国籍是指一个人属于一个国家的国民或者公民的法律资格，它体现了自然人与国家的法律上的联系[1]。基于这种法律联系，自然人接受国籍国的法律管辖，服从国家的属人优越权，享有和承担该国法律为本国人所设定的权利和义务，对国家负有效忠的义务；同时，这种法律关系从国际方面讲，也是国家对具有本国国籍的人实行外交保护的法律依据[2]。

我国国籍管理是指公安机关出入境管理部门依据《中华人民共和国国籍法》(以下简称《国籍法》)的规定对具有国籍冲突的自然人的国籍进行认定，或者根据自然人的意思表示对其国籍进行变更、登记、确认的行政行为。我国国籍管理包括对国籍冲突人员进行国籍认定，以及依法受理审批退出国籍、恢复国籍、加入国籍申请等。国籍认定是国籍管理的职能部门根据《国籍法》及相关法规，依法对相对人的国籍身份进行审查，并给予认定、证明的行政行为[3]。受理审批退出国籍、恢复国籍、加入国籍申请是公安机关出入境管理部门依法受理的行政许可业务。

本文所研究的我国国籍管理实务问题是指公安机关出入境管理部门在国籍管理过程中遇到的各种不利于国籍管理工作开展的问题，旨在提出问题，找到对策，推动国籍管理制度改革。

二、我国国籍管理现状

受理国籍申请的机关，在国内为当地市、县公安局。受理国籍认定、加入国籍、恢复国籍、退出国籍的申请，最终由公安部确定国籍并颁发国籍证书。国籍认定由公安机关出入境管理部门依据《国籍法》作出，为后续相关工作提供基础判定，如签证签发、永居证申办前的国籍审查，涉外案(事)件外籍身份的确认，国籍冲突儿童的落户登记，国籍冲突情形的住宿登记办理等。当认定当事人具有中国国籍时，当事人可以按照户籍管理规定进行户口登记，也可以申请退出中国国籍而被承认具有他国国籍。有的当事人被认定具有外国国籍，就纳入外国人管理范畴，对其进行签证签发延期或者居留证件办理等。

三、我国国籍管理实务问题

自中华人民共和国成立至1980年《国籍法》正式颁布实施，我国国籍管理制度越来越完善，形成了一个统一稳定的国籍政策。而且我国国籍管理政策遵守国际公约，为着力消除无国籍人和避免国籍冲突情形作出努力。然而，在人员全球化流动的今天，我国国籍管理工作遇到了前所未有的挑战，出现一些值得关注的问题。

(一)国籍认定结果不准确

国籍认定是国家职能机关对具有国籍冲突的自然人是否具有中国国籍的一种确认，结果必须是唯一准确的，然而在实际国籍管理工作中存在着国籍认定职能部门意见不一致、国籍认定不准确、国籍认定结果反复等情形。

1.存在重复认定国籍情形。假设A在国外出生，父母一方为中国人。第一种情况：A持有外国护照到中国驻外使领馆申请签证，驻外使领馆认定A不具有中国国籍，给其签发入境签证。A持入境签证到国内公安机关出入境管理部门办理签证延期或者居留许可申请等业务时，地市级公安机关出入境管理部门需要对其国籍情况进行再次认定。第二种情况：公安机关出入境管理部门认定A不具有中国国籍，给其签发了居留许可。为了方便居住、生活、学习，A拟申请在华永久居留，此时需要再次对其进行国籍认定。

2.国籍认定的“定居”标准不明确。《国籍法》第五条明确规定父母双方或一方为中国公民，本人出生在外国，具有中国国籍；但父母双方或一方为中国公民并定居在外国，本人出生时即具有外国国籍的，不具有中国国籍。因此，对于在国外出生人员的国籍认定需要考察其父母是否在国外定居。然而，一些国家有明确的永久居留制度，如美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等，有的国家则没有，如土耳其、巴基斯坦、越南等。认定“定居”标准的不明确，导致前后认定结果不一致。

3.国籍认定职能分散且存在不一致情形。在国外，申请中国护照或者中国签证的人员需要经过驻外使领馆的国籍认定；在国内，则需要公安机关出入境管理部门进行国籍认定。由于部门间标准不一致，存在着国籍认定结果不一致情形。

(二)国籍认定程序不规范

《国籍法》规定：受理国籍申请的机关，在国内为当地市、县公安局，在国外为中国外交代表机关和领事机关。加入、退出和恢复中国国籍的申请，由公安部审批，经批准的，由公安部发给证书。法律条文只对国籍申请业务进行规范，但缺乏对国籍认定程序的规定。

(三)国籍申请条件不具体

国籍申请是指申请退出、恢复、加入中国国籍。《国籍法》第七条、第十条、第十三条分别规定了加入、退出、恢复国籍的申请条件，但三种情形均规定具有正当理由即可。然而，“具有正当理由”是一个非常笼统且不好界定的条件，在实践中并无其他相应的管理规范或实施细则对国籍申请审批原则或具体标准予以规定，缺乏操作性。当前，国籍申请业务量各地不均，退出国籍业务完成数量占比较大，因国籍申请条件宽泛、可操作性差，导致恢复国籍及加入国籍业务完成量占比较小。

(四)国籍管理手段落后

1.缺乏信息化管理。目前，国籍审批和国籍认定工作没有录入系统，以纸质材料提交申请、下发国籍证书。这既不利于提高工作效率，也不利于档案保存。国籍认定结果只有参与受理审批的公安机关出入境管理部门掌握，如申请人不提供国籍证书，则其他出入境管理部门或边检部门无从核查该人国籍变动情况，不利于国家移民管理部门整体工作的开展。

2.缺乏固定化流程。在公安机关出入境管理部门负责的外国人管理工作中，很多时候都需要对国籍进行认定。该项内容因融入外国人签证签发、外国人住宿登记管理等工作流程内部，并没有作为单独工作记录存档，没有具体的工作流程。国籍认定缺乏具体的操作规范，也一直未被列为单独的行政确认事项，目前仅作为出入境管理工作中的一个审查项目，国籍认定的主管机关、认定对象、申请材料、认定程序、认定结果证明等均无法律法规或业务规范进行统一规定。这导致出入境管理部门往往只能依靠对相关法律的解读和日常积累的工作经验开展此项工作[4]。

3.国籍与户籍缺乏衔接。经国籍认定具有中国国籍的人是否应当强制登记户口？是否应该强制其明确国籍登记户籍，办理中国护照出境？其落户后继续使用外国证件应该如何处理？这些问题在国籍管理制度和户籍管理制度中没有规定。在国籍变更程序中，退籍后的户口注销衔接得很好，但对于应该在多长时间内领取退籍证书，应该在领取退籍证书多长时间内办理停居留证件还不明确。对于申请人入籍或恢复国籍后的原国籍应该如何处理不明确，缺乏入籍及恢复国籍后的落户规定。

4.国籍管理主动性差。国籍管理是一项依申请开展的行政管理活动，只要申请人不到公安部门办理相关业务，工作人员几乎无法发现国籍相关问题，国籍管理工作主动性差[5]。在实践中，有的申请人长期使用外国护照作为身份证件，但在一次办理签证延期过程中被告知仍具有中国国籍。

(五)事实双重国籍客观存在

《国籍法》明确规定，不承认双重国籍，但由于各个国家国籍法适用冲突，以及部分加入外籍人员不主动申报，加之《国籍法》缺乏责任条款，存在着事实上的双重国籍情况[6]。例如，2018年发现一长期在国内生活并在当地知名企业任职的外国人仍然具有中国国籍，其常住户籍仍然没有被注销。个别投资移民获取他国护照后并没有注销国内户籍，回到中国使用中国身份证，在外国使用外国护照。一部分在中国出生的跨国婚姻儿童，因出生在中国具有中国国籍，但由于外籍父母国籍法按照血统主义给予其外籍父母国国籍，导致他们既具有中国国籍，又具有外国国籍。

(六)国籍管理法律依据不完善

从时间上看，《国籍法》及国籍管理配套规范性文件制定时间都比较早，国际国内形势已发生很大变化，部分内容与新时代国籍管理实际不相适应。从体系上看，《国籍法》在一定时间内较好地处理了我国国籍事务，但随着时代、社会、国际环境变化，其在实施过程中遇到与实践不相适应等问题，缺乏法律解释或实施细则等其他配套性文件。从内容上看，《国籍法》存在着对于国籍认定的关键概念“定居”规定不明确、国籍申请条件中的“具有其他正当理由”相对笼统、国籍与户籍衔接规定缺失、没有违法责任等强制性条款等问题。从实践上看，在执行国籍管理过程中，公安部以对各省、自治区、直辖市所提出具体事务问题进行复函的形式给予指导，但个案答复较多，可供参照执行的判例性指示较少。

四、我国国籍管理工作改进建议

(一)完善国籍法律体系

1.修改《国籍法》实体性内容。一是明确“定居”标准。《国籍法》第五条、第九条规定都提到“定居”国外。在工作中遇到的在国外定居类型有很多情况，如：(1)实际长期居住在有永久居留制度的国家并且具有永久居留资格。(2)实际长期居住在有永久居留制度的国家但不具有该国家永久居留资格。(3)实际长期居住在没有永久居留制度的国家。由于每个国家是否有永久居留制度，以及各个国家对“定居”的认定标准不一致，因此需要明确一个中国国籍认定参照的中国“定居”标准，不能以其他国家的“定居”标准来决定中国国籍的认定。一段时间以来，对未成年人国籍认定时，只看其父母有无在国外定居，按照《国籍法》第五条进行判定。父母定居情况判定标准如下：在有长期居留、永久居留制度的国家，以其取得永久居留权或者长期居留权(“形式定居”)作为定居证明；在没有永久居留制度的国家以其“是否在住在国连续居留满2年或者5年内累计不少于30个月”(“事实定居”)作为判定依据。对成年人认定国籍时，按照《国籍法》第九条进行判定，“定居”标准参照以上。建议制定分层次“定居”标准：第一层，对于有形式定居制度的国家以这种定居资格来认定；符合取得条件但没有申请，认定为没有定居。第二层，对于没有形式定居制度的国家以连续居住或者长期居住一定时间来认定，该时间应由国家根据实际情况或对其他国家考量后予以确定。第三层，留有自由裁量空间，在特殊情况下按照个案研究确定，该特殊情况需要在实践中不断积累和调整。二是明确国籍认定职责及分工。建议在《国籍法》中增加国籍认定内容，形成以在国外使领馆认定国籍为原则，在国内公安机关出入境管理部门办理国籍申请为程序的统一做法。通过在驻外使领馆派驻移民官等形式，对在国外以外国人身份申领中国签证或申请中国护照的人员确定国籍，即：只要出国后取得外国护照且具有中国签证就承认其外籍；没有出国境即获得外籍护照的一律不予承认，除非其申请退出中国国籍。对于历史遗留问题在一定时间内进行统一申报，按照统一标准认定，认定后将结果登记在案，并通报全国移民系统[7]。三是修改自动丧失国籍条款。建议将自动丧失国籍条款修改为登记丧失国籍条款，因在外国定居或者其他合法方式取得外国国籍的到国籍管理机关登记，登记核查后丧失国籍。同时，禁止国家工作人员、军人、掌握国家秘密人员，以及畏罪潜逃人员等登记丧失中国国籍。以列举方式规定禁止退出国籍或者禁止丧失国籍条款，并设置兜底条款，确保国家利益不受损害。四是增设违法责任或者强制执行章节。在现实工作中，存在着申请退出中国国籍后反悔，拒绝领取国籍证书，不愿意放弃中国国籍的情形。对此，建议设计不按规定办理国籍事务的相应处罚及其法律后果。或者说，赋权予以强制执行，如强制注销户籍、宣告国籍丧失、限制国籍变更申请次数等，以维护国籍的严肃性。

2.制定《国籍法》实施细则规定程序性内容。一是在程序上增加国籍与户籍管理衔接制度。建议规定在退出中国国籍证书后一定时间内注销户籍，并规定违法责任。在一定时间内，如三个月内(时间的设定需要考虑留出处理与户籍相关的事务注销变更事宜，如动产不动产过户、财产变更等)不按照规定注销户籍，则退籍证书失去效力。在恢复国籍后的恢复户籍设计中，可考虑按照在户籍原来所在地恢复原有户籍，经原有户籍直接相关人员同意，恢复其中国户籍，特殊情况参照现有户籍登记、户籍迁移政策给予独立落户，然后再根据一般户籍规定予以分户、迁移等。在加入中国国籍后的户籍衔接中，考虑参照一般户籍登记、户口迁移规定将户口落到最密切联系人的户籍上，或者在最密切联系地，以合理事由落户。以上两个环节涉及外国人移民到我国并落户，需要考虑我国国民尚不能自由迁移户籍的国情与现状，参照相关规定对可以直接落户的外国人予以一定限制(如，要求有房产或者一定期限的纳税时间、居住时间等)，避免给予加入中国国籍的外国人超国民待遇。二是细化恢复国籍以及加入国籍的条件和操作流程。其一，华裔恢复或者加入国籍从宽。出于民族情感和文化认同以及血缘因素，对华裔恢复加入中国国籍应当从宽，这也在一定程度上有利于解决华人落叶归根以及与家人团聚的情感需要。其二，中国人的近亲属加入国籍需要考虑配额。其关乎普通群众利益，尤其是关乎经济欠发达地区解决婚姻问题以及跨国婚姻后续问题的特殊群体民生问题。其三，对其他种类人员需要开展移民测试，且从严考量。如，对于与中国文化差异较大的其他种类人员，在国内长期居住就业生活后申请入籍，应该从严，除符合国家战略人才等特殊原因的应予以限制。其四，参照不准入境人员设计不准入籍人员标准，如可考虑国家安全、社会秩序安全、公共卫生安全、民族情感等方面。其五，增加社区融入相关标准来考量群众接受度，如是否遵守社区服务管理、是否对社区公益事业作出贡献、有无不服从社区卫生和防疫管理规定等相关表现等。

3.完善户籍管理相关规定。完善我国户籍管理与国籍管理相关的“户籍登记”“注销户籍”等规定，以法律或政策形式对户籍管理中涉及国籍变更的情形予以规制。

(二)明确国籍管理队伍组成及职权范围

国籍管理业务涉及派出所户籍管理人员、外国人住宿登记工作人员、外国人签证签发管理工作人员、涉外案(事)件办理工作人员、国籍业务办理人员、派遣的驻外国籍管理工作人员等。国籍认定由公安机关出入境管理部门负责，其他工作人员日常业务的开展都涉及业务对象国籍认定，当国籍认定不明确或有疑问时需向公安机关出入境管理部门核查。建议明确国内国籍认定结果要由公安机关出入境管理部门出具，因其他业务需要进行国籍认定的，在公安机关出入境管理部门未出具国籍认定结果之前不能办理具体业务，驻外使领馆对中国护照的首次发放必须先行开展国籍认定；明确国籍申请在国内要由公安机关出入境管理部门受理，国外由公安部委托的外交机构受理或者派驻移民官；国籍认定结果或者国籍证书颁发后要由户籍管理部门进行国籍与户籍间的对接，确保人口管理工作衔接顺畅。当然，由于各地经济发展不均衡，国籍管理工作量也不平均，可根据本地常住境外人员数量确定国籍管理机构工作人员的具体设置，确保工作人员与工作量成正相关。

(三)提升国籍管理信息化平台建设水平

1.研发符合工作需要的国籍管理系统，或在现有全国出入境管理信息系统中增加国籍管理模块，将已取得国籍证书或已进行国籍认定的申请人信息录入系统，使国籍管理工作成果数据化，档案信息电子化，形成国籍库。

2.经国籍认定后不具有中国国籍的登记上报国籍认定结果，纳入外国实有人口管理。经国籍认定后具有中国国籍的：一是申请退出中国国籍，退出后在系统内登记并注销户籍；二是放弃外国国籍，办理落户登记，登记后在系统内标记已认定并落户。

3.加强信息化平台建设，重视国籍库与户籍库的衔接，畅通数据库间相互核查通道，确保我国有户籍信息人员持有外国护照入境时能够被发现，及时予以处理。

(四)加强国籍管理协作

1.建立公安部与外交部的有效沟通机制。一是建议协调外交部驻外使领馆将我国公民在外国定居或取得外国国籍情况通报至公安机关，由公安机关根据所掌握情况开展人口(注销户籍)和出入境管理(国籍认定)工作。二是建议建立公安机关向驻外使领馆的信息互通或核查机制，公安部门在受理国籍申请业务时，可通过信息核查机制向驻外使领馆调查核实申请人在国外定居或违法犯罪情况。另外，建议将已经发放加入或者恢复国籍证书的原外籍人员通报至我国驻该国使领馆。三是保持驻外使领馆和国内公安机关认定国籍结果的一致性。国籍认定应该设有救济程序，在救济程序没有结束前，暂停国籍相关业务办理。国家内外对国籍认定应该执行同一标准，维护国家政策的稳定和政府权威。

2.加强公安机关内部协同管理。加强公安机关出入境管理部门与户政管理部门密切联系，建立信息存疑核查制度和信息通报制度，确保国籍、户籍业务衔接顺畅，共同做好国家人口管理工作。退出中国国籍的申请人需要到公安机关户政部门注销户籍，加入或恢复中国国籍人员需要办理落户手续，国籍有争议人员未经公安机关出入境管理部门国籍认定不予落户。

(五)加强国籍管理政策研究宣传

倡导专家学者与移民管理工作人员联合，持续研究当前国情下的国籍管理政策，指导国籍管理实践和国籍管理立法工作。加强对国籍法理或《国籍法》制定初衷以及国际法相关准则的学习研究，更好地理解国籍管理法律依据，更加科学合理地开展执法、宣传工作，引导大家形成正确的国籍意识，遵守国籍管理法律。

五、结语

国籍管理事关国家全局，牵一发而动全身，对于国籍管理改革、《国籍法》修订应当持十分审慎的态度。在保持我国单一国籍制度不变基础上，对公安机关国籍管理实践具体内容和环节进行完善，有利于进一步提高我国国籍管理制度的科学化水平。相信在众多专家学者及政策制定者共同努力下，一定可以逐步解决改革进程中遇到的国籍管理问题，更好地推动我国移民治理体系和治理能力现代化。