完善检察长列席审判委员会制度的思考

● 于 泳 李 华 李 璐/文

自2018年6月11日最高人民检察院党组书记、检察长张军列席最高人民法院审判委员会第1742次会议以来，各级检察机关纷纷将检察长列席同级人民法院审判委员会工作摆上重要议事日程，部分地区还将其作为检察业务综合考核评价的重要指标。然而，纵观我国法律法规及司法实务现状，此制度不仅“先天发育不足”，而且“后天营养不良”，影响了此项制度的司法实务效果。本文主要通过分析检察长列席同级人民法院审判委员会（以下简称“检察长列席审委会”）制度的立法确认、现实意义、目前存在的问题，从检察机关法律监督的角度提出完善路径，以期提高新时代司法工作质效、促进司法公正。

一、检察长列席审委会制度的立法确认

十三届全国人大常委会第六次会议修订通过的《人民法院组织法》《人民检察院组织法》均规定，人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议，这是根据宪法、相关法律赋予检察机关的法律监督职责。

检察长列席审委会，是检察机关履行法律监督职责的重要方式。宪法第134条规定人民检察院是法律监督机关，检察长列席审委会，是检察机关履行法律监督职责的重要方式。根据《人民检察院组织法》规定，人民检察院行使法律监督职能，包括保障法律正确实施、维护国家法制统一、尊严和权威。人民法院的审判活动，应当受到检察机关的法律监督。

根据刑事诉讼法规定，人民法院审判委员会召开会议时所集体讨论的案件处于案件的审理阶段，审判委员会实际承担着合议庭之上的裁决者的角色，审判委员会实质上行使的是审判权。因此，检察长列席审委会是检察机关履行法律监督职权的重要方式。

1954 年《人民法院组织法》及《人民检察院组织法》均规定检察长有权列席审委会会议，而在1979年《人民法院组织法》中，“有权列席”被修改成了“可以列席”［1］参见韩旭：《检察长列席法院审判委员会制度之检讨》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2009年第1期。，1983 年、1986 年及2006年3次修正中，均采取了这种表述。换言之，自1979年起，检察长列席审委会制度实际上属于“虚设”状态。

2004 年《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》提出了“健全人民检察院派员列席人民法院审判委员会会议制度”的改革规划。2006年最高人民法院（以下简称“最高法”）、最高人民检察院（以下简称“最高检”）《关于死刑第二审案件开庭审理工作有关问题的会谈纪要》以及2010 年最高法、最高检《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》（以下简称《意见》），均对检察长列席审委会制度的法律属性、列席范围、列席方式以及相关注意事项进行了细化。2018年修订的《人民检察院组织法》及《人民法院组织法》对这项制度进行了确认与进一步完善。

二、检察长列席审委会制度的现实意义

（一）改革呼应：“检+法”共同推进司法公正之义

检察长列席审委会有利于提高人民法院审判委员会运行的公正性。审判委员会是我国人民法院系统的内部工作机构，自设立以来，一直发挥着十分重要且积极有效的司法功能。但是，受现有职能、履职程序等因素所限，审判委员会发挥职能基本上是通过“听取办案人汇报→民主讨论→集中决议”的形式进行，案件之于审判委员会及各位成员，类似于“传来证据”对案件事实认定的作用，是间接的、书面的，这种方式虽然客观上提高了审判效率，但也在一定程度上影响了审判公正性。基于此，中央提出了“让审理者裁判、让裁判者负责”的司法改革目标，要求人民法院在开展审判工作中要大力贯彻“直接言词”司法原则，切实发挥法官个人的办案主体责任，减少审判委员会的介入和参与。但是，对于重大疑难复杂或具有重大社会影响、需要审判委员会形成司法决议的案件，由检察长列席会议从而保证司法公正便非常有必要。其一，检察长在发表意见时，可以阐述、补正、完善案件的事实、证据，有利于推进案情和证据“闭环”，使审判委员会成员更深入了解案情；其二，检察长发表的基于客观公正义务的法律意见，能最大程度避免审判委员会成员在集体讨论案件时可能出现的“一言堂”情形，确保会议结果吸收多元化意见，防止司法决议片面化。

（二）司法效果：检察机关提升新时代法律监督能力的重要途径

当前，检察长办案已经成为常态，如何提高法律监督能力、提升办案质效成为一项重要课题。除每年亲自办案、带头办理重大疑难复杂案件［2］例如，在扫黑除恶专项斗争中，检察长带头亲自办理、出庭支持公诉涉黑涉恶案件，成为许多地区检察机关业务考核的重要指标。外，检察长列席审委会制度无疑是一条重要途径。为有效参与案件集中讨论、发表建设性意见，在参加审判委员会会议前，检察长必然会梳理和分析案件定性、证据审查运用、法律适用等，在参加审判委员会会议时，检察长能直接感受审判委员会及其成员对于案件的司法思维、裁判思路、证据采信标准、法律应用逻辑，从而将审判理念和办案逻辑融进检察工作，推动检察机关统一追诉标准和裁量基准；另一方面，也能客观辨识承办检察官的办案素能和案件质量，这为广大办案检察官提供了侧面考核标准。另外，检察长也可以将参加审判委员会会议的“心得体会”及时传递给一线办案检察官，发挥“辐射效应”，从而推动一线办案检察官的法律监督能力。

三、检察长列席审委会制度的实践问题

2018年6月11日，最高检党组书记、检察长张军在共和国历史上第一次以首席大检察官的身份列席了最高法审判委员会会议，并发表了法律意见，以上率下，表明了中央层面落实检察长列席审委会制度的态度。同时，由于制度规定较为原则，基层院在落实中存在一些值得关注研究的问题。

（一）对检察长列席审委会制度的法律属性认识不清

实践中，有些基层人员对此制度的法律属性是什么，是一般性司法活动？还是检察机关的法律监督活动？认识不清。有的认为，如果法律监督机关在监督程序中的法律地位和法律职责无法明确的话，制度不带牙齿，必然会产生“监督少力、乏力甚至无力”的状况，这将导致在司法实务中，同级人民法院一般不会主动邀请检察人员列席审判委员会，毕竟在司法实务中“主动接受监督”还未真正成为一种司法理念。而且，即使法院邀请检察长列席审判委员会，那如何具体开展这项工作，各地仍然存在认识不一、落实不一、操作不一的情况，那所谓的监督也就沦为了一种形式。

（二）检察长列席审委会的工作流程需进一步明确

从工作流程来看，该制度的程序启动以及工作流程等都缺乏权威性、细致性的规定，检察长列席审委会的议题范围如何确定？列席人员的发言范围如何确定？是否需要遵循回避制度？回避范围如何确定？没有明确规定就间接导致各地在落实检察长列席审委会制度时存在一定的随意性和不规范性，从而在很大程度上制约了列席人员法律监督职能作用的发挥。

（三）检察长列席审委会缺少保障机制

从保障机制来看，相较于上述两个问题，关于检察长列席审委会会议的程序性规定更加笼统、更加缺位，可以说基本上没有规定具体的可操作性规范，特别是会前如何准备？列席程序如何启动？检法之间如何衔接？会议资料如何共享？会后总结如何进行？这些问题在很大程度上影响了此制度的实施效果。

四、检察长列席审委会制度的完善路径

检察长列席审委会制度是司法改革的重大举措。根据党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，在以审判为中心的诉讼制度改革中，既要突出审判机关在开庭审理和依法审判中对于案件裁决的关键作用，也要加强检察机关对于审判行为和诉讼活动的法律监督，只有审判机关与检察机关各司其职、分工负责，才能确保司法质效。笔者认为，从检察机关履行法律监督职责的角度落实好这项制度，对上述问题应当通过以下路径完善。

（一）应当明确检察长列席审委会法律监督属性的认识

根据《人民检察院组织法》《人民法院组织法》之规定，列席人民法院审判委员会的是检察长或者受检察长委托的副检察长，而不是代表国家行使公诉权的公诉人，这种列席职责的监督意义与公诉职责的监督意义要有所区分。由于法律监督权主要包括实体法律监督和程序法律监督两个层面，因此，检察长列席人民法院审判委员会会议时的职责，既应当包括对审判委员会会议的实体合法性监督，也应当包括对审判委员会会议的程序合法性监督。从审判委员会的议事流程来看，检察长列席审委会的监督内容应当包括：一是监督办案法官的汇报内容，并提出补充、纠正意见，坚守检察机关的客观中立立场，甄别办案法官的汇报内容是否全面、客观、准确，如果办案法官的汇报内容有重大遗漏甚至故意曲解的情形，检察长在发表法律意见阶段可以进行补充、予以纠正。二是监督审判委员会的会议流程。审判委员会会议有严格的程序性要求，组成人数几何，有无回避情形，有无违反民主集中制，等等，检察长列席时对此要进行全程监督。另外，如果审判委员会的议题是讨论司法解释、政策文件、司法案例等，检察长应当从法律监督的角度发表法律意见，主要目的是推动双方在法律政策的理解和适用上统一标准，以确保宪法法律权威及统一正确实施，并为双方今后办案提供借鉴和指导。［3］董坤：《检察长列席审委会会议：新时代法律监督权的巩固与发展》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2020年第1期。

（二）应当明确检察长列席审委会会议的工作流程

1.科学界定检察长列席审委会会议的案件和议题范围，根据《意见》第3条，检察长列席人民法院审判委员会包括四种情形，应当逐条分析。一是可能判处被告人无罪的公诉案件。承办法官在办理此类案件时本来就异常审慎，检察长列席人民法院审判委员会会议将在很大程度上影响法官的自由心证，这可能使得最终的“无罪判决”难上加难。二是可能判处被告人死刑的案件。检察长列席人民法院审判委员会会议将给被告人多加一道权利保障，有效降低冤假错案几率。在此基础上，如果其范围可以扩大到可能判处10年以上有期徒刑和无期徒刑的案件，将会进一步彰显这项制度的优势，也能进一步发挥出检察机关的法律监督职责，切实保障被告人的权利。三是人民检察院提出抗诉的案件。抗诉虽属正常诉讼活动，但是在法院、检察院各自的业务考核系统中，其地位和分量都很重，很多情况下，对于双方来讲是一种此消彼长、你荣我损的考核属性，其实，检察机关在提起抗诉之时，即已依法履行了法律监督职能，如果再允许检察机关列席人民法院审判委员会会议、发表法律意见的话，将会危及刑事诉讼构架，因此，笔者主张废止此条规定。四是与检察工作有关的其他议题。2018年国家监察体制改革后，最高检提出了检察机关要做好“四大检察”“十大业务”，新时代检察业务非常繁杂和广泛，“与检察工作有关的其他议题”应如何理解，会不会导致扩张化解释。笔者认为，这种“口袋式”的规定应当予以修正，建议限定在双方联合发布刑事诉讼指导性案例等有限领域内。

2.应当建立检察长列席审委会回避制度。回避制度贯穿于诉讼全过程，审判委员会作为一个诉讼阶段，也应当明确回避情形。按照相关法律规定，检察长列席人民法院审判委员会会议，议题无非两类——案件、事项。笔者认为，对于案件而言，案件承办法官及其分管领导应当回避；对于事项而言，则无需适用回避制度。

3.严格限定列席人员发言范围。检察长列席人民法院审判委员会会议，其发言范围一般应当限于会议程序的违法问题，例如，会议人员的组成是否违法、人员数量是否违法、表决程序是否违反民主集中制，等等，而对于案件证据的采信、案件事实的认定和法律法规的适用等问题一般不应当发表法律意见。除非如前文所述，出现办案法官在汇报案情时有重大遗漏或故意曲解等情况时，检察长应当在发言时予以补充、进行纠正。

（三）应当健全检察长列席审委会的配套机制

1.建立列席会议准备机制。“列席会议准备”，即检察长列席人民法院审判委员会会议之前所做的各项准备工作。由于人民法院审判委员会有专门办事机构，但检察机关并没有统一明确的专门机构或专门人员，目前大多是由案件管理部门或案件管理人员兼职负责。笔者认为，双方应当建立专人通联制度，负责对检察长列席人民法院审判委员会会议相关事项的沟通和协商；双方应当细化列席程序，人民法院应当提前2—3日将审判委员会会议的召开时间、会议议题、会议议程等以书面形式通知检察机关，检察机关应当提前1—2日将列席会议人员名单以书面形式通知人民法院。

2.建立会议资料共享机制。根据《意见》第5 条之规定，其中的“会议材料”应当包括所议案件的卷宗、资料、材料或所议事项的资料、材料，以确保检察机关列席人员与人民法院审判委员会成员的所知信息实现对称、对等，这样才能最大程度确保列席人员对案件有全景认识，提高发表法律监督意见的针对性。