基层环评审批中的问题及对策分析

李品君，孙伊露

（苏州市张家港生态环境局，江苏 张家港 215600）

1 引言

现阶段，城市基础设施建设日益完善。各类建设项目在相应的规划区域有条不紊地开展，在国民经济发展中发挥着至关重要的作用。目前，环境影响评价制度改革日益深入，在符合规划及相关政策文件要求的前提下预测建设项目施工期及运营期污染物排放量，旨在减少建设项目环境污染，为后期建设项目环境监管提供依据。在政策的深入实施下，环评审批制度不断完善，加强生态环境准入管理，可提高市场评价标准，优化营商环境，最终打通“绿水青山”和“金山银山”的双向转化通道。综上，环评审批关乎民众的基础生活和区域经济发展，做好基层环评审批工作是环评审批的关键点。因此，论文展开基层环评审批问题与对策的研究，具有现实价值。

2 基层环评审批特点

2.1 政府主导

基层环评审批的特点比较鲜明，首先表现为政府主导。政府的主导性，主要表现为在基层环评审批工作中，基层政府作为政策的先行者，具有主导性地位[1]。工作开展中，政府部门需要不断树立和强调主导地位，提高政府公信力和权威性，有效结合技术与行政双重审批工作，方能够具体问题具体分析地做好环评审批工作。在此期间，基层政府始终有最终的审批权力。

2.2 审查专业与地方重视

基层环评审批的特点也表现在审查专业与地方重视。

第一，基层环评审批具有较强的专业性。通过对基层环评审批工作的分析，发现该项工作属于技术性工作，涉及不少专业技术指标，审批对工作人员的技术要求较高[2]。在审批期间，也会用到各种先进的审查方法。无论是审查工作本身内容还是审查需要用到的方法，都需要专业性，配备较强的专业技术人员。所以基层环评审批过程中，会聘请环评专家、专业第三方评估机构，对环评内容进行审查，确保环评审批的高效性。第二，地方政府部门比较重视基层环评审批。基层政府部门比较重视该项工作，主要是该项工作会关系到政府绩效，也会影响区域经济发展。

3 基层环评审批中存在的问题

3.1 环评审批的问责动机不足

通过对基层环评审批问题的分析，发现当前基层环评审批的问责动机存在明显不足的问题。在信息化时代下，放管服改革日益深化。每项政策实施时，都会接受严格审查，环评审批制度随之得到完善[3]。在基层环评审批工作中，各级政府部门基本形成闭环状态，建设项目在相对完善的流程中，能够保障审批工作的有序开展。分析可发现，环评审批的各环节处于持续改进的状态，提高了审批的时效性。环评审批问责机制的建立，可在一定程度上增强审批人员的责任心，但随之带来的问题，是审批人员的积极性受到打击，主要是部分审批人员在工作的同时，担心发生问题会被追责，压缩了审批人员的服务空间，会对环评审批的发展产生不利影响。

3.2 公众缺乏对环评审批的重视

在环评审批中，公众对审批工作有监督的权利。通常来说，公众在环评审批工作开展中，能以听证会的方式聆听环评审批报告内容，实现对环评审批的监督、评价。根据环评审批的监督，可根据实际情况提出相对合理的建议或是意见。建设工程项目施工期间，环评审批部门需要积极与民众交流，参考民众的建议，具体问题具体分析地考虑问题，制定出相对科学的环评方案，为生态环境保护奠定坚实的基础。不过，在多种因素的影响下，环评审批工作中的公众参与度不强，公众缺乏对环评审批的重视，没有积极参与到环评审批监督中，导致公众在环评审批中的监督作用流于形式，政府不能够及时听取公众意见，在一定程度上制约了服务型政府的建设进程。

3.3 审批人员综合素质有待提升

在基层环评审批工作中，审批人员是直接接触审批工作的人员。审批人员的综合素质，会对整个基层环评审批质量和效率产生影响。在环评审批制度改革下，审批制度相对完善[4]。受相关部门缺乏对审批人员重视的影响，仍有部分审批人员的专业知识欠缺，环评审批能力不强，导致环评审批的效率有所下降。另外，缺乏与时俱进理念。在环评审批工作中，部分审批人员不能够与时俱进地学习与环评相关的新知识、新规范或是新准则，导致环评审批的工作效率不高。

4 基层环评审批问题的解决对策

4.1 完善环评审批相关制度及管理机制

在解决环评审批问题时，要结合环评审批工作开展现状，完善环评审批相关制度及管理机制。

第一，建立健全环评审批制度。早在2003年，我国就出台了《中华人民共和国环境影响评价法》[5]。环评审批工作始终以该项法律内容为主，在环保形势不断发生变化的情况下，该法律中的内容已经与现代环评审批工作不符。在2016年，全国人大提出了关于《环评法》的修正草案，并且经会议通过。综合来看，基层环评审批工作要充分加强对法律法规的重视，基于现有与环评审批相关的法律法规，分析法律法规中存在的缺陷或是漏洞，结合新时代环保需求，及时更新环评审批内容并将其纳入法规中，用于对环评审批法规的完善。以此，为环评审批工作的有序开展提供法律依据。第二，完善环保管理机制。结合生态环境保护理念，完善环保垂直管理机制[6]。该机制主要应用于省级以下区域，是环保改革的重要举措。在垂直管理下，地方政府部门并不能直接干预环保监察执法，使环保部门能够真正落实与环评审批相关的政策内容，通过监督的方式及时发现环保力度不强的地方政府，提高环保执法力度。第三，加强对地方环评审批的重视。基层政府可设置独立部门，配备相应的技术人员，专门对环评报告进行评审，使审批、技术评估两项目工作有效分离，减少工作量，提高环评审批的工作效率。第四，组建优秀环评审批人才队伍。通过面向全社会招聘的方式，吸引更多优秀的审批人才进入基层政府环评审批部门，定期对环评审批人员展开培训，包括审批技术、专业审批技能、注意事项及职业道德素养等，从整体上提高环评审批人员的能力，为基层环评审批工作提供人才保障。

4.2 进一步优化环评审批前置许可要求

基层环评审批工作开展中，应进一步优化环评审批前置许可要求。市场经济体制下，基层环评审批工作前置许可要求较多，流程复杂，会影响审批效率。为此，可结合新时代环评审批工作开展现状，将不必要的前置许可文件取消，提高环评审批效能。

第一，减少前置许可。无论是国家法规中，还是地方政府文件中，都或多或少地涉及环评审批前置许可要求。环评审批工作前置许可条件冗杂，不符合现阶段环保形势[7]。针对此种现象，基层政府部门可适当取消环评审批前置文件，包括建设项目及环评审批预审意见、试生产及执行标准等批复文件。国家法规中保留环评审批前置许可的相关要求，允许容缺受理，删减不必存在的前置程序，以此达到提高环评审批效率的目的。第二，试行环评审批承诺备案制。在经济新常态下，基层政府部门可基于建设项目环评审批现状，试行环评审批承诺备案制。具体来说，建设项目单位在办理手续时，可凭借获取的意见书，到有关部门办理审批手续。在此期间，基层环保部门可结合其他部门的文件，对建设项目单位实施容缺受理，可有效节省流程和时间。不过，环评审批手续并不可用意见书替代，也就是说建设项目单位仅可凭借意见书减少审批流程，但不能够直接跳过获取审批手续的环节。第三，重视区域化评估评审。基层政府部门可对区域环评审批内容进行分析，从环评审批流程简化方面，提出与地方环评审批相符合的评估评审方案，在对审批前置许可要求进行优化的同时，提高环评审批效率。

4.3 提高基层环评审批的效能水平

在基层政府公信力中，审批效率是影响政府公信力的重要因素。为此，基层环评审批工作期间要充分提高环评审批的效能水平。

第一，采取一站式办理。基层环评审理工作开展中，可在行政服务科纳入行政审批职能，设置办公窗口。同时，环保部门在设置办公窗口时，要合理授权，做到受理、审批的一站式办理，严禁受理与办理出现在两个窗口的现象。通过此种方式，缩短建设项目单位的审批时间。另外，也可积极利用网络信息技术，开展网上审批工作，由基层政府构建信息共享平台，提高信息共享性，做到对建设项目单位的跟踪服务。第二，重视环评审查。基层政府部门可设审查小组，定期审查环评审批项目，根据建设项目对环境的污染情况，将其划分为不同的种类，简化项目审批程序。第三，开通绿色审批通道。基层政府部门可结合建设项目类型及性质，对民生工程、污染防治工程及城市基建工程开通绿色审批通道。具体来说，建设项目需要由市级环保部门审批时，要对审批程序进行简化，尽量在最短时间内给予审批；建设项目需要由上级部门审批时，要积极与上级部门沟通，缩短审批时间。针对绿色通道审批项目，要及时将环评审批结果公布出来，使公民行使知情权和监督权。第四，环评审批函审。有部分建设项目比较简单，对环境的影响比较少，可选择函审方式，从技术层面对项目进行审查。借助现代化技术手段，由专家在灵活的时间内审查建设项目，实现对环评审批时限的缩短。

4.4 加强对基层环评服务市场的监督管理

基层环评审批工作开展过程中，务必要加强对基层环评服务市场的监督管理。

第一，重视对环评审批文件编制质量的审查。对于受理的环评文件而言，基层环保部门要着重审查文件的质量，利用先进的软件及技术，深入分析环评文件中的数据，对于出现数据遗漏、误差等现象的文件，均纳入不符合环境准入门槛文件中，不予批准，责令环评文件相关编制单位重新整理数据，在限定期限内对差错进行整改。若环评文件中有因选址不当而影响环评内容的现象，基层环保部门要及时向上级报告，从客观层面上提出处理意见。第二，重视环评单位人员资质[8]。对建设项目进行审批时，要选择专业知识丰富、能力较强的负责人参与到环评审批报告中，对于不参加会议的人员或是不对内容进行报告的人员，取消其参与技术评估会的资格，由此造成的损失自行承担。第三，提高环评机构的监督力度。基层环保部门要定期对环评机构进行监督、检查，具体监督内容应包括环评机构的工作内容、质量、资质条件等，提高环评机构工作质量。第四，成立专门监督小组[9]。小组成员由基层环保各下级部门成员组成，小组直接归环保部门负责人管理，定期对环评审批进行监督，及时发现问题及时上报，以此提高基层环评审批效率及质量。

4.5 提高公众在环评审批中的参与有效性

参与权与知情权，是公众基本权利[10]。在基层环评审批工作中，要充分提高公众在环评审批中的参与有效性。

第一，对公众参与的环评审批内容加以规范。目前，公众环保意识不断提升，原本环评审批工作中的公众参与内容，与新时代公众的知情权需求存在不符现象。基于此，基层环保部门可结合地方环保现状，出台操作性强的法律文件，在文件中对公众参与环评审批的内容进行规范，明确规定公众参与环评审批的时间、参与的方式及范围等。第二，提高公众在环评审批参与中的造假惩罚力度。严格审查、核实公众参与环评审批的真实性，若发现公众参与中存在回访失联、调查表信息失真等现象，要在查找到造假人员后，对其进行惩罚，包括缴纳罚款、记入社会诚信档案等方式，以此达到震慑目的，维护公众合法权益。第三，合理宣传和引导环评审批。基层环保部门可发挥主观能动作用，积极与公众互动，借助互联网时代下的各种新媒体，实现对环评审批的宣传，使公众能够对环评审批有正确的认识和了解。第四，完善信息公开机制。基层政府部门要积极引导公众参与到环评审批工作中，确定环评审批的内容[11]。根据环评审批工作现状，将审批结果全面公开，使公众能够从比较全面的角度了解并掌握环评审批情况，有效维护公众的知情权和参与权，为公众提供行使监督权的机会。

5 结语

近年来，城市基层设施建设体系日益完善。在新的发展环境中，建筑工程项目数量不断增多，建设规模有所扩大。在建筑工程项目施工期间，不可避免会对环境产生影响。目前，社会各界已经开始加强对建设项目环境评价的重视。虽然我国环境影响评价审批已经取得显著成效，但受多种因素的影响，基层环评审批工作中仍因不合理问题而使审批效率有所下降。通过本研究，能够为日后提高基层环评审批质量及效率提供相应建议。