“一体两翼”：司法行政戒毒工作深度融入毒品问题综合治理大局的路径选择

江苏省戒毒管理局专题调研组

近年来，我国禁毒斗争取得了显著成效，主要数据指标实现了根本性扭转，毒品问题治理已进入深化巩固、深度融合的崭新时代。2021年12月至2022年1月，江苏省戒毒管理局围绕“全省司法行政戒毒工作深度融入毒品问题综合治理大局的路径选择”开展了专题调研，初步形成了“一体两翼”深度融合的发展思路，在此基础上提出若干政策建议，旨在充分利用司法行政戒毒场所戒治资源，更好发挥戒毒工作民警的专业优势，在践行“争当表率、争做示范、走在前列”光荣使命中扛起新担当，展现新作为。

一、调研工作开展情况

调研组先后赴常州、盐城、无锡、宿迁等地，深入戒毒场所、市县（区）司法局及乡镇街道社区矫正、后续照管工作场所实地走访，与戒毒所民警、街道司法所干部、后续照管民警社工进行座谈，听取他们的意见建议，并与部分戒毒回归人员、社区矫正对象、安置帮教对象交流，了解他们的需求。先后在常州、盐城、无锡、宿迁等地召开座谈会，与部分设区市的司法局领导，社区矫正、安置帮教、后续照管部门负责人，基层司法所负责同志，以及当地公安禁毒部门的负责同志进行座谈交流。调研期间，共走访基层单位5家，召开座谈会5场，与相关人员开展个别交流36人次，查阅相关文献资料60余种，讨论修订调研提纲3次，讨论修订调研报告9次，最终形成书面报告。

二、提出“一体两翼”深度融合思路的时代背景

2014年中共中央、国务院《关于加强禁毒工作的意见》印发以来，在各地各部门共同努力下，全国禁毒斗争取得了显著成效。我们认为，司法行政戒毒工作的深度融合已成为大势所趋，势在必行。

（一）深度融合是基于新时代我国毒品问题治理的现状，在更高质量、更深层次上提出的崭新课题

一方面，国内禁毒斗争取得新的明显成效，主要数据指标实现了根本性扭转。吸毒人员查处数、新发现人数、现有吸毒人数持续下降，戒毒矫治质量显著提升，戒断三年未复吸人数逐年上升，已超过现有吸毒人数。自2016年国内查处吸毒人员人数和新发现吸毒人员人数双双首降，此后五年持续下降。到2020年查处吸毒人数由2015年的106.2万人下降到42.7万人，新发现吸毒人员由2015年的53.1万人下降到15.5万人。自2018年现有吸毒人数出现首降，此后三年持续下降且降幅增大，到2020年该数据由2017年的255.3万人下降到180.1万人。自2017年起，戒断三年未复吸人数逐年增加，2019年该数据首次超过现有吸毒人数，到2020年戒断三年未复吸人数由2017年的167.9万人增加到300万人。①参见历年中国毒品形势报告。这是支撑司法行政戒毒工作深度融合的外部基础。

另一方面，国际国内毒情形势的严峻性复杂性不容低估。从国际环境看，近年来我国毒品来源地主要集中在缅北的“金三角”地区和阿富汗的“金新月”地区。“金三角”方向，我国禁毒斗争“两打两控”“净边”行动持续发力和中缅边境严格的疫情防控措施，迫使缅北地区大量毒品货源被封堵在境外。“金新月”方向，阿富汗国内政局不稳、民生凋敝等乱象在短期内无法得到根本扭转，当地农牧民迫于生计又重新回到了种毒、制毒、运毒、贩毒的老路上来，必将对中阿边境走私贩卖毒品形成渗透压力。从国内环境看，首先，全国登记在册吸毒人员基数庞大，以冰毒、氯胺酮为主的合成毒品滥用仍占主流，大麻、新精神活性物质及毒品替代物质滥用正呈上升趋势，具有较高的反弹蔓延风险。据司法部2021年12月通报，2021年四川、重庆、湖南、云南、广东等地戒毒场所吸毒人员数量仍在高位运行。其次，从江苏省情况来看，全省登记吸毒人口全国排名中位靠前，大量隐性吸毒人员还没有掌握，滥用新精神活性物质以及精麻药品的群体尚未纳入统计。最后，吸毒人员肇事肇祸、违法犯罪风险大量存在，涉毒罪犯重新犯罪率居高不下。司法部预防犯罪研究所的一项调查显示，吸毒和犯罪呈正向的相关性，且吸毒和犯罪互为诱因、互相强化。有78.6%的女犯明确表示“吸毒直接推动自己犯罪”，有71.1%的女犯在第一次释放后一年之内复吸②陈静、李栩栩、高贞：《吸毒和犯罪关联性研究及治理对策》，《犯罪与改造研究》，2021年第9期。。

（二）深度融合是新时代市域社会治理的应有之义

党的十九大和十九届历次全会都有关于加强和创新市域社会治理的重要论述，对打造共建、共治、共享的市域社会治理新格局提出了明确要求。党的十九大报告明确指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理。加快推进市域社会治理现代化，把更多资源下沉到基层，构建基层社会治理新格局。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》第48条明确提出，加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。

毒品问题历来是市域社会治理的重点难点问题。一是吸毒犯罪危害程度高，防范难度大，涉毒犯罪重犯率居高不下。从江苏省情况来看，监管场所有吸毒史的重新违法犯罪人员数千人，重犯率达48.7%，远远高于无吸毒史罪犯21.9%的重犯率。司法部预防犯罪研究所、中国人民公安大学有关吸毒罪犯的重犯调查研究也充分证明了这一结论。二是戒毒没有“一招鲜”，“一朝吸毒十年戒毒终生想毒”，不可能通过两年的强制隔离戒毒就彻底戒除毒瘾。③任桂秋：《以人为核心 以风险为靶点 推进毒品预防精准化》，《中国禁毒研究》，2018年1期。国际公认的研究药物依赖和药物滥用问题的权威机构NIDA于1999年就提出了戒毒治疗13条原则，其核心思想就是强调戒毒治疗要综合施策，持续巩固。必须按照戒毒矫治自身规律，进行综合矫治，开展针对性的照管帮扶，促进戒毒人员体质健康改善、认知行为改善、社会支持改善、持续增强抗复吸能力。2021年，国家禁毒委提出了毒品问题治理“全覆盖开展毒品预防教育、全环节服务管理吸毒人员、全链条打击毒品犯罪活动、全要素监管制毒物品、全方位进行毒情监测预警、全层级落实禁毒工作责任”的“六全”工作要求。从调研走访情况来看，目前毒品问题治理在基层社会治理中的短板弱项还比较突出。社区戒毒、社区康复基础工作还比较薄弱；社会面禁毒宣传教育需求缺口巨大；社区矫正、安置帮教对象中的涉毒人员是毒品问题治理体系中常被忽视的薄弱环节，亟待从制度设计和工作实践层面作出探索。

可喜的是，江苏省市域社会治理已经开展了生动实践。近年来，由司法行政机关主导的戒毒回归人员后续照管工作取得了显著成效，一年期回归人员实际照管率达95%，总操守率达82%，回归人员亲属满意率达99.7%。以戒毒回归人员后续照管工作为基础，融合地方社区矫正、安置帮教等综合治理工作也迈出了可贵的探索之路。盐城、南通、常州等设区市，镇江扬中、南京秦淮、苏州吴江等县区融合发展走在前列，涌现出常州的春江、无锡的扬名、泰州的戴南等乡镇街道综合治理融合发展的示范单位。以上的探索实践充分说明，在推进市域社会治理现代化进程中，司法行政戒毒工作深度融合既顺应时代大潮，又有深厚的实践土壤。

（三）深度融合是新时代戒毒工作改革发展的内在要求

近两年来，全省戒毒场所收治人数持续下降，造成戒毒场所、戒治资源闲置，富余警力增多。与此同时，全省戒毒机关探索的优势戒治项目、戒毒回归人员后续照管等工作取得了显著成效，亟待推广放大。随着戒毒矫治新技术新方法的不断创新和后续照管工作的不断深化，越来越需要整个戒毒工作的深度融合来实现毒品问题治理的体系化支撑。

三、“一体两翼”深度融合的基本架构

“一体”：是指司法行政戒毒机关依法履行强制隔离戒毒职能这一本体，这是我们戒毒机关安身立命之本，也是《禁毒法》和《戒毒条例》赋予戒毒机关的法定职责。“两翼”：是指依托现有司法行政戒毒机关的专业优势和警力资源，向外拓展延伸的两个方向。其中，一翼主要面向司法行政系统自身，为监管场所有吸毒史的涉毒罪犯提供戒毒技术支持，依托现有后续照管工作机制为地方司法行政机关社区矫正对象、安置帮教对象提供戒毒技术支持。另一翼主要面向司法行政系统之外，依托戒毒场所现有的优势戒治项目和专业人才优势，会同公安、人社、卫健等部门对社区戒毒、社区康复工作提供专业指导和支持协助，参与和支持社会面禁毒宣传教育。

四、推进“一体两翼”深度融合的对策建议

（一）做强“一体”，夯实戒毒矫治主责主业

履行好强制隔离戒毒职能，既是戒毒机关的“本分”，也是推进“一体两翼”深度融合的前提基础。一是聚焦场所持续安全稳定。坚决做到守土有责，守土尽责，全力确保所管安全、防疫安全、生产安全、队伍安全，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。二是聚焦教育戒治中心任务。大力推进戒毒矫治专业中心实体化运行，更好地发挥戒毒场所优势戒治技术的“策源地”“实验场”功能。三是聚焦戒毒基本模式运行。针对场所收治人数低位运行的实际，进一步优化警力资源配置，提高模式运行质效。四是聚焦戒治技术储备和转化运用。研究制定戒毒技术服务清单，建立“巡诊式”“菜单式”“处方式”专业戒治服务指导模式。在全系统组建10个专业团队，打造技术输出的“拳头”品牌。

（二）打开“两翼”，放大戒毒矫治专业优势

深度融合的根本出发点在于充分发挥戒毒机关的专业优势，放大辐射示范效应，更好地服务毒品问题综合治理和市域社会治理大局。要同时在两个方向打开“翼展”，增强“升力”。

向内融合：聚焦司法行政自身职能，深化拓展刑罚执行一体化。一是为监管场所有吸毒史的涉毒服刑人员提供戒毒技术支持。《禁毒法》第五十条规定：“公安机关、司法行政部门对被依法拘留、逮捕、收监执行刑罚以及被依法采取强制性教育措施的吸毒人员，应当给予必要的戒毒治疗。”建议对涉毒罪犯实施分类改造的监管场所，可委派专业团队进驻，配备必要的设施设备，集中地点、集中时间，按照规定的流程开展专业的戒毒矫治，时间一般为3个月至6个月。另外，还可探索利用戒毒场所集中收治即将出监的吸毒服刑人员。二是为社区矫正对象中的吸毒成瘾人员提供戒毒矫治服务。目前，江苏省社区矫正对象规模在万人以上，其中就包括部分涉毒人员，如非法持有毒品、容留他人吸毒、走私贩卖毒品等，有的社区矫正对象曾经有过吸毒史。对这部分社区矫正对象开展戒毒矫治服务，既是社区矫正对象教育矫正的需要，也是深化毒品问题治理、提高社会治安综合治理水平的必然要求。建议以戒毒工作深度融合为契机，委派戒毒工作民警参与地方社区矫正工作，协助开展入矫宣告、社会调查评估、人员动态管控、日常教育矫正、制作法律文书等业务工作。三是一体推进戒毒回归人员后续照管与安置帮教、特殊人群服务管理工作。江苏省安置帮教对象、有暴力倾向的精神病患者、艾滋病患者等特殊人群基数较大，仅安置帮教对象中有吸毒史人员就达数千人，其中不乏部分人员存在戒毒康复方面的服务需求。建议在现有的后续照管工作基础上，对后续照管、安置帮教对象及其他特殊人群中，具有戒毒康复相关需求的群体开展针对性的照管帮扶。条件成熟时，推动地方立法，把戒毒回归人员后续照管融入安置帮教和特殊人群服务管理的综合治理体系之中。

向外融合：指导支持社区戒毒、社区康复，参与社会面禁毒宣传教育。一是参与地方禁毒办实体化办公。近年来，江苏省禁毒办一直致力于推进各地禁毒办实体化运行，2021年省委组织部《关于同意省禁毒办建立抽调人员集中办公工作机制的批复》(苏组复〔2021〕69号)，为省市县禁毒办实体化运行提供了有力的政策依据。从调研情况来看，目前市、县两级禁毒办实体化运行还比较薄弱。建议利用这次深度融合的契机，向市、县两级禁毒办委派戒毒工作民警，协调落实禁毒戒毒相关工作，促进毒品问题综合治理提质增效。二是为社区戒毒、社区康复提供指导支持。④参见 《禁毒法》第34条、第48条，《戒毒条例》第4条。指导和支持城市街道办事处、乡镇人民政府开展社区戒毒、社区康复工作，不仅是司法行政戒毒机关的法定职责，也是戒毒机关服务毒品问题治理大局的必然要求。建议依托后续照管工作机制向有需求的城市街道办事处、乡镇人民政府提供戒毒矫治专业支持和服务。通过项目化、菜单式、线上线下相结合等方式，为戒毒人员及其家庭提供康复训练辅导和心理支持。三是参与社会面禁毒宣传教育。⑤参见《禁毒法》第13条、第16条。调研情况显示，各地中小学、中等职业学校以及机关企事业单位对禁毒宣传教育的需求十分旺盛。从我们近年来戒毒工作民警进校园、进企业、进社区开展禁毒宣传教育的效果来看也得到了充分印证。建议以戒毒工作深度融合为契机，依托市、县两级禁毒办，进一步完善机制，强化保障，选优派强禁毒宣讲民警，推动戒毒机关参与社会面禁毒宣传教育常态化、规范化。

五、推进“一体两翼”深度融合需要把握的几个关键节点

推进司法行政戒毒工作的深度融合，既要积极有为，勇于实践，也要坚持把握大局，稳中求进。重点应把握好以下几个关键节点。

一是把握好外部毒情形势的不确定性与保持行政体制相对稳定性的关系。尽管近年来国内毒品问题治理取得了显著成效，毒情形势持续好转，但是境外毒品的渗透压力愈加凸显，并与疫情防控的压力相互交织，国内毒情反弹蔓延的风险时刻存在，必须做好充分准备，随时应对新一轮禁毒斗争带来的收治压力。因此，目前形势下，应继续保持司法行政戒毒工作管理体制的相对稳定性，不宜对现有强制隔离戒毒场所作出大的撤并或调整。

二是把握好戒毒系统对监狱系统提供戒毒矫治技术服务与监管场所自身管教工作的关系。戒毒系统对监狱系统的支持协助应以戒毒矫治的技术输出为主，主要以团队进驻的方式进行。不能以现有戒毒矫治替代原来监狱的监管改造工作，更不能越俎代庖，直接替代或包揽监狱自身的日常管理和带班值班工作。对进驻监管场所开展戒毒矫治的民警应进行必要的监管业务培训。可先行试点，逐步推开。

三是把握好戒毒工作民警参与社区矫正和安置帮教工作的关系。社区矫正工作，从法律体系来讲，是刑罚执行体系中的一环，也是刑罚执行一体化的重要内容。因此，戒毒工作民警参与社区矫正工作必须赋予其法定的身份性质。受司法行政部门委派，戒毒工作民警可以兼任市、县司法局社区矫正部门副职或乡镇（街道）司法所副职，以社区矫正工作人员身份参与当地社区矫正工作。后续照管和安置帮教工作，则是刑罚执行体系之外的“柔性”工作，属于社会特殊人群服务管理的范畴，应坚持需求导向，有需求即服务，有服务即问效。

四是把握好戒毒工作民警参与社区戒毒、社区康复、社会面禁毒宣传教育与禁毒办实体化运行的关系。司法行政戒毒机关参与社区戒毒、社区康复和社会面宣传教育，应依托市、县两级禁毒办实体化运行这一平台，更好地发挥禁毒办在毒品问题综合治理中的桥梁纽带作用。戒毒机关的指导支持重在戒毒专业技术输出和帮扶支持，不能取代戒毒社工的“铁脚板”“大数据”功能，也不能替代辖区公安民警的日常管控。

五是把握好戒治技术研发培育与对外输出的关系。近年来，全省戒毒系统研究开发了一系列戒毒矫治新技术新方法，有的已经比较成熟，并在实践中得到验证。在推进融合的过程中，要坚持效果导向、需求导向和实战导向，对外输出的戒毒矫治技术要严格把关，成熟一个，输出一个，确保对外输出的技术方法管用、有效，切忌贪大求全，华而不实。同时，不必拘泥于本省本所的方法技术，只要有实际需求，不分省内省外和所内所外，都可以运用“拿来主义”，为我所用，让优势戒治技术在戒毒实践中真正实现“个人安定、家属满意、社会认可”的目标。⑥参见《后续照管工作规范》（DB32/T3527-2019）江苏地方标准，2019年3月发布。