地方法治政府建设的实践与思考
——以内蒙古自治区赤峰市为例

鞠文林（内蒙古自治区赤峰市司法局党组书记、局长）

近年来，内蒙古自治区赤峰市以习近平法治思想为引领，深入推进依法行政，加快建设法治政府，法治建设各项工作取得丰硕成果。2019年赤峰市被评为全国“七五”普法中期先进城市，2020年被内蒙古自治区评为“全区法治政府建设示范市”。为持续深入推进依法行政，全面建设法治政府，根据当前赤峰市实际情况，通过对全市法治政府建设工作的组织领导、职能履行、依法行政等七个方面现状进行深入系统调查研究，全面梳理了存在的短板弱项，对如何推进下一步工作进行了系统思考，形成调研报告。

一、全市法治政府建设取得的成效

（一）组织领导不断加强。一是充分发挥党委推进法治建设领导核心作用。市委全面依法治市委员会自2019年成立以来，先后召开委员会会议4次、办公室会议3次，专题研究法治建设重点工作。连续3年将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职述法内容，实现述法与述职、述法与年终考核深度融合。全面加强法治调研工作，每年公开征集法治调研课题，同时开展专题调研。二是推进法治建设第一责任人职责全面履行。市委书记、市长多次就法治政府建设作出批示，市委常委会议、市政府常务会议每年定期听取法治政府建设情况专项汇报。市政府每年向市委、市人大和自治区政府上报年度法治政府建设情况报告，并在市政府网站等媒体上公开发布。以创促建，连续3年在全市普遍开展法治政府建设示范创建活动，2018年，翁牛特旗被评为“全区首届法治政府建设示范旗县”，2019年，阿鲁科尔沁旗被推荐为全国综合性示范创建候选地区，2020年，除市本级获评外，阿鲁科尔沁旗和元宝山区分别被自治区评为“全区法治政府建设示范旗县区”。

（二）政府职能依法全面履行。一是简政放权力度加大。全面梳理各类事项清单，聘请8名专业律师成立流程优化工作专班，梳理市本级权责清单6215项，取消行政权力106项，下放18项。推进政务服务事项标准化建设，全市共梳理事项30198项，即办件比率55.61%，承诺时限压缩比率71.62%，政务服务事项网上可办率97.38%。“蒙速办”APP注册133万6千余人，注册量全区第一，用户点击量达771万余次。大力推进电子证照数据汇聚和应用工作，完成64类证照数据汇聚，对接签章数据累计94万余条。印发《关于全面推行证明事项告知承诺制实施方案的通知》，全市全面推行证明事项告知承诺制。二是事中事后监管全面加强。深入推进全市“双随机”监管和跨部门联合抽查。2021年，全市共开展“双随机”抽查1754个批次、抽检市场主体15217户，部门开展联合抽查351个批次、抽检市场主体1771户。探索推进“互联网+监管”，组织395个部门开通应用信息公示系统协同监管平台，289个部门归集公示行政许可、行政处罚等信息21.7万余条，全区排名第二位。建立覆盖市县两级的信用信息归集体系，共建立384个信息归集点，归集102万条双公示及黑红名单信息，录入82.9万余条工商登记信息，2.9万条黑红名单信息，2.1万条行政处罚信息，1.4万条行政许可信息。全面推进政务诚信建设，“信用中国”十一条政务诚信失信被执行人记录全部清零，2021年共处理自治区转办企业投诉举报线索24条，清偿无分歧举报线索账款5934.5万元。

（三）依法行政制度体系进一步完善。一是地方政府制度建设机制不断健全。2020年，制定出台首部政府规章《赤峰市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章程序规定》，明确拟定地方性法规和制定政府规章程序。印发《赤峰市人民政府规范性文件制定和备案监督办法》《赤峰市人民政府办公厅关于实行规范性文件“三统一”制度的通知》并严格执行，创新备案审查监督工作方法，实行规范性文件制发和备案零报告制度，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。加大规范性文件清理和备案监督力度，每两年进行一次全面清理，2021年对全市733件规范性文件进行全面清理，经过清理，废止101件，宣布失效81件，保留551件。二是依法决策机制不断完善。2021年重新修订《赤峰市重大行政决策程序规定》，进一步规范公众参与、专家论证等重大行政决策程序，配套出台《赤峰市重大行政决策事项目录管理办法》并严格执行，未履行法定程序或履行不规范的议题，不予提交会议讨论。严格落实重大行政决策跟踪反馈制度、终身责任追究制度和责任倒查制度，加强追责问责。制定公布《赤峰市人民政府2021年度重大行政决策事项目录清单》《赤峰市房地产调控“一城一策”工作实施方案》等6个事项已履行完法定程序并组织实施。

（四）严格规范公正文明执法不断深化。一是推进综合行政执法体制改革。出台《新行政处罚法理解与适用工作指引》，确保新修订的《行政处罚法》的有效执行。印发《赤峰市综合行政执法改革实施方案》，召开全市综合行政执法改革工作推进会，市本级成立生态环境、自然资源等9支执法队伍，旗县统一设置交通运输、应急管理等9个综合行政执法机构，12个旗县区共组建139个苏木乡镇街道综合行政执法局，进一步实现执法力量向基层下沉，构建了权责统一、权威高效、监管有力、服务优质的综合行政执法体系。二是全面推行行政执法“三项制度”。印发《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度工作方案》，搭建市本级统一行政执法公示平台，实现执法主体、人员及执法结果动态管理。全市所有行政执法部门均实现了执法过程文字记录，公安、交通等部门基本实现音像记录，重大执法决定法制审核制度执行率100%。制定《赤峰市全面推行行政指导工作的实施意见》，用行政指导的柔性执法方式，提高行政执法效能；出台《赤峰市异地执法协助制度》，推动行政执法资源的整合协同；创新出台《赤峰市行政执法投诉举报处理办法（试行）》，进一步完善行政执法监督制度。开展全市“乱执法”行为整治专项行动，全市各级行政执法部门共自查问题87个，已全部整改完毕。

（五）行政权力制约监督不断强化。一是自觉接受监督意识不断增强。认真研究办理各类意见建议，2018年至2021年，市政府共办理人大代表建议和政协委员提案1262件，办复率100%。将行政机关负责人出庭应诉列入依法治市考核扣分指标，2021年，全市行政机关负责人出庭应诉430人，出庭应诉率59.8%，较2020年增长30.2%。尊重并执行法院生效判决，2021年，以党政机关为被执行人的案件204件，未结执行案件27件，结案率86.76%。积极配合司法监督，2018年以来，市县两级检察机关共受理行政执行监督案件650件，发出检察建议378件，采纳350件；受理行政生效裁判监督案件60件；发现行政公益诉讼案件线索2632条，立案1908件，发出行政诉前检察建议1826份。二是政务公开全面推进。规范建设政府网站集约化平台，完善依申请公开的申请、受理等法定程序，2020年以来，全市共答复依申请公开95件，答复率100%。编制赤峰市首部《法治政府白皮书》，与中国政法大学法治政府研究院、赤峰学院合作，2019年启动了赤峰市首部《法治政府白皮书》编制工作，初稿形成后广泛征求了各地区、各单位意见，形成样书后召开评审会，修改完善后于2020年6月向社会公开发布。通过发布《法治政府白皮书》，进一步激发了全社会共同关注、参与法治政府建设的热情，监督和帮助政府进一步查找了不足和薄弱环节。

（六）矛盾纠纷依法有效化解。一是跨越推动人民调解和信访工作。市委市政府联合出台《关于加强新时期人民调解工作的实施意见》，召开全市大调解工作会议，建成调解组织2791个，实现了市、县、乡、村全覆盖。建成覆盖医疗、劳资、婚姻等近20个领域的行业性专业性调委会154个，诉调对接平台28个、警调对接平台45个、访调对接平台12个。2021年，全市共调解矛盾纠纷20141件，调解成功19818件，调处成功率98.39%，涉及金额6.6亿元。全面推行党建引领“三调”联动工作模式，建立市县乡三级“大调解”党建联合体53个，覆盖基层党组织274个。2018年，全区首创成立了市级信访法律事务公益服务中心，共参与化解信访案件1318件，涉案人次1935次，涉及金额25.41亿元。二是复议应诉和“以案释法”工作进一步加强。建立行政复议意见书、建议书制度和案件分析制度，严格规范执法行为。行政复议机关设立行政复议委员会，充分发挥行政复议实质性化解争议作用，2018年以来，共办理各类行政复议案件593件，召开听证会37次，召开专家案审会49次，提出建议函33 件，化解群体性纠纷45件。印发《关于进一步健全完善普法责任制的实施意见》，明确各相关单位责任清单，充分发挥“以案释法”警示作用，先后出台《赤峰市行政执法人员以案释法实施办法》《进一步加强以案释法工作的实施意见》《在行政执法过程中开展精准普法的实施意见》，推动各部门单位在执法过程中开展实时普法、精准普法。

（七）党政干部法治意识和能力切实增强。一是法治教育培训和考查进一步强化。率先建成青少年法治教育基地、嘎查村依法治理教育实践基地，同步建设网上数字展馆，实现重点对象法治教育阵地线上线下全覆盖。2021年，全市网络在线学法平台参学单位达1854个，参学97344人，参考率86.8%，及格率86.5%。印发《赤峰市委组织部2021年干部教育培训工作安排意见》，明确把法治学习纳入市委党校和敖汉干部学院培训计划，已安排7个相关教学专题授课23次，培训学员912人。二是普法宣传金色品牌越来越“响”。2018年5月，宁城县成立了全区第一支“法治乌兰牧骑”，目前已发展专兼职演出队伍28支，演出800余场次，受益群众达10万余人次。连续几年举办“12·4 ”宪法宣传活动和法治事件、法治人物评选表彰活动，得到社会广泛关注和赞誉。严格落实国家工作人员宪法宣誓制度，持续抓好民法典学习，市委理论学习中心组围绕民法典开展专题学习，12个旗县区和市直部门党委（党组）理论学习中心组开展专题学习150次。率先开展普法效果第三方评估，为有针对性地开展法治宣传、提升普法实效指明方向。

二、现存问题

一是法治理念还没有普遍树立。主要体现为个别领导干部对推进落实党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责认识还不到位，自我定位不准确，认为法治政府建设就是司法行政系统的事，工作主动性不强，向下传导压力不够，法治政府建设力度还存在自上而下逐级递减的态势。个别地区和部门对法治政府建设工作认识不高，推进法治意识不强，未掌握相关法律和政策规定，没能将相关任务落实到“最后一公里”。

二是行政决策法治化水平仍需进一步加强。个别行政机关依法行政、依法决策能力不足，有的党政机关不执行法院生效裁判，有的行政机关负责人不按要求出庭应诉，全市行政机关负责人出庭应诉率尽管有所提高，但离上级要求还有一定差距。

三是重大行政决策程序需要进一步规范。仍有部分地区和部门存在“过五关”程序执行不到位，存在认识到工作的重要性，但对相关规定的详细内容掌握不够的现象。个别地区和部门还存在不按要求时限进行合法性审查，马上准备上会讨论，才匆忙提交审查的现象。一定程度存在重视集体决策，忽视公众参与、风险评估、专家论证等程序的现象。有些决策出台后，没有及时进行决策后评估。

四是法治人才力量不足。个别单位没有设置专门的法制部门，法治政府建设工作没有专人负责，相关工作任务由其他科室人员阶段性接手，工作延续性不够。部分地区和单位法治建设工作队伍年龄结构老化，人员的素质和能力已不能应对当前规范性文件制定、重大行政决策等具体工作专业性越来越强的现实情况。机构改革后，由司法行政部门统筹推进法治政府建设，但目前全市司法行政系统在职在编809名干警中，全日制本科及以上学历共220人，其中全日制法学专业本科及以上仅87人，法律专业人才严重不足。

三、推进法治政府建设的思考与建议

（一）提高政治站位，加强组织领导，普遍树立法治理念

一是加强党对法治政府建设的领导。要把党的领导贯彻到法治政府建设全过程、各方面，推动解决法治政府建设过程中的重点难点问题。市委全面依法治市委员会充分发挥牵头抓总、统筹谋划作用，研究全面依法治市及法治政府建设重要文件，部署推进重点工作任务。各单位、各地区各司其职、各尽其责，加强协作配合，形成工作合力。

二是坚决履行法治建设第一责任人职责。推进法治政府建设，要着力推动党政主要负责人切实履行推进法治建设第一责任人职责，把法治建设扛在肩上、放在心上、抓在手中。要全面提升党政主要负责人的法治素养，形成依法执政、依法行政的思想自觉，形成善于运用法治思维和法治方式抓改革、谋发展、促稳定的行动自觉。坚决执行《赤峰市贯彻落实〈关于党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容工作的意见〉实施方案》要求，将履行推进法治建设第一责任人职责情况作为主要领导干部年终述职的重要内容，督促党政领导干部切实履行法治建设第一责任人职责，做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，推动各项工作纳入法治化轨道。

三是提高公职人员依法行政能力。推进全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，各级领导干部在推进全面依法治国方面肩负着重要职责。要进一步健全政府常务会议学法制度，科学设置选取学习内容，每年举办法治建设专题培训班、法治政府建设实务培训和行政执法专题培训，提高各级公职人员运用法治思维和法治方式推动工作、解决问题的能力。建立健全“以案释法”工作机制，在执法过程中解疑释惑、释法说理。全面落实领导干部任前考法制度，推动领导干部带头尊法学法守法用法。带动全社会一起努力，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。

（二）履职尽责，充分发挥司法行政机关在法治政府建设中的职能作用

一是强化统筹调度。法治政府建设是全面依法治市的重点任务和主体工程，司法行政机关承担着法治政府建设的组织、统筹、指导、协调等职责，充分发挥司法行政机关统筹协调作用，主动担当作为，结合本市法治政府建设工作实际，制定贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》具体措施，建立健全党委领导、人大监督、政府负责、政协参与、各部门分工协作、纪委监委法院检察院有效衔接、法律顾问专家学者人民群众有效参与的法治政府建设十二项推进机制，稳步推进法治政府建设工作。

二是强化示范引领。持续积极开展法治政府建设综合和单项示范创建，逐项对照《市县法治政府建设示范指标体系》（2021年版），建立牵头任务台账和责任任务台账，及时梳理牵头任务及责任任务工作完成情况，发现短板弱项，形成重点任务推进台账，精准对焦，挂图作战，以示范创建为突破口，找差距，补短板，不断推进法治政府建设全面发展。

三是强化督察考评。认真贯彻落实《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，充分发挥督察工作对法治政府建设与责任落实的督促推动作用，坚持问题导向、目标导向，加强对各部门法治政府建设任务的督导，尤其对未完成的工作，要找准分析原因，确定完成时限，厘清责任单位，进行跟踪指导和重点督察，以督察倒逼责任落实。坚持将法治建设推进情况列入年度责任目标考核项目，制定考评指标和实施细则，推动法治建设各项任务落实。

（三）补强弱项，扎实推进法治政府建设提档升级

一是进一步健全依法决策机制。认真落实重大行政决策程序，推动领导干部掌握法治思维和法治方式，完善决策制度，规范决策程序，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重点，按照五大法定程序的具体要求进行重大行政决策。健全政府法律顾问制度化、常态化参与政府工作的途径机制，发挥好政府法律顾问在重大行政决策中的重要作用。坚持将各地各部门重大行政决策事项全部纳入目录化管理，并实施重大行政决策后评估，对决策执行情况和实施效果进行跟踪，不断推进行政决策科学化、民主化、法治化。

二是进一步严格规范公正文明执法。持续全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，以“三项制度”落实为切入点，全面推进行政执法信息化建设，提升执法水平和效率。认真开展行政执法主体清理确认工作，组织好执法单位主体梳理、审核等工作，严格清理审查行政执法主体和行政执法依据，为依法开展行政执法活动，促进严格规范公正文明执法奠定基础。

三是进一步做好法治人才队伍建设和法治人才培养。创新法治人才培养机制，突出抓好法律人才的培养。积极推进“法治人才库”“法律专家库”建设，注重老、中、青专家学者相结合，完善不同层次、不同学科、不同领域、不同地区的人才布局。开展年度“法治人物”和“法治事件”评选表彰活动，树立典型，发挥导向和激励作用。教育引导法律服务工作者坚持正确政治方向，依法依规诚信执业，认真履行社会责任。畅通跨部门交流渠道，探索建立法律职业从业者之间良性流动和开放的人才吸纳机制，优化法治队伍区域结构、部门结构、层级结构，推动法治工作队伍均衡布局。加强理想信念教育，进一步增强政治定力，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化，确保做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。

（四）突出重点，巩固法治政府建设成效

一是突出抓好重点领域立法。加强和推动高质量发展、创新社会治理、保障和改善民生、保护生态环境等重点领域立法。充分发挥立法规划计划的统筹引领作用，改进立法方式方法，强化项目论证和立法培训，切实提高立法工作的精细化水平。健全立法征求意见机制，增加立法透明度。积极拓展公众有序参与立法工作的途径，充分发挥专家学者和法律工作者的作用，广泛听取人民群众和社会各界意见，充分协商，审慎决策，确保所制定的法规立得住、行得通、真管用。

二是突出抓好规范性文件监督管理。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。进一步严格制发程序，重要的行政规范性文件须严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序；进一步健全规范性文件备案监督制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠；进一步完善行政规范性文件制发管理制度，充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。

三是突出健全机制，依法有效化解社会矛盾纠纷。健全长效管用的推进机制，把矛盾纠纷多元化解作为市域社会治理现代化的重要基础性工程，大力推进人民调解、行政调解、司法调解衔接联动机制建设，构建相互联接、优势互补的多元矛盾纠纷化解体系。建立案件录入情况通报和周汇总、月调度、季通报、年考核机制，确保工作有序开展。健全关口前移的防范机制，充分发挥人民调解员、公安民警、基层法官、综治网格员等贴近群众、联系群众的优势，定期开展走村入户、排查走访、入网宣传等联合排查活动，强化源头预防和前期处置工作。健全多位一体的保障机制，通过政府购买服务、财政预算补贴等多种方式，认真落实中共赤峰市委办公厅、赤峰市人民政府办公厅《关于加强新时期人民调解工作的实施意见》精神，为做好人民调解工作提供坚强保障。