湖北省恩施市集体林权改革的实践与思考

●陈袁丁

我国于2008年开始全面推进集体林权制度改革，这被认为是继土地承包责任制后农村的“第二次革命”。林权改革是通过对林业用地的使用权和所属林木的所有权、经营权、处置权等方面的改革，使林业生产关系更加适应林业生产力的发展，同时进一步保障农民对林地林木的权益。

恩施市位于湖北省西南部，全市总面积3972平方千米，辖17个乡(镇,办)、208个村委会，人口81.6万。是“国家森林城市”“全国林改百强县市”“全国休闲农业和乡村旅游示范县市”“全国集体林权改革先进集体”。全市林业用地面积413.828万亩，占国土总面积的69.5%，森林覆盖率65.53%，森林蓄积量1348.8万立方米。2018年，恩施市被确定为湖北省级集体林权改革试点，通过结合实际健全集体林地“三权分置”运行机制、林权流转体制，创新林权抵押贷款、林权储存担保融资方式，激活了林地资源，发挥了林业的经济、社会、生态效益，实现了政府、企业、林农三方受益，并于2020年顺利通过省级验收。

一、恩施市集体林权改革的措施成效

（一）建立产权体系

全面完成9.6万亩新的退耕还林地确权登记权籍调查，对承包到户的353万亩集体林地全部发放林权证，完善林权争端调处机制，成立了由自然资源局、林业局、经管局、司法局组成的林权纠纷调处专班，为维护林权权利人的合法权益建立了保障机制。

（二）完善集体林地流转机制

一是出台《恩施市森林资源流转管理实施细则》，完善了林地林木流资源转制度，促进了集体林权的有序转移。二是严格规范林地转移程序，林地承包和流转一律严格实行规范范本签订制度，林地转移必须经第三方机构的鉴证。三是完善农村产权交易中心的职能，实现与不动产中心信息共享，逐步实现了林权管理的网络化、标准化，确保了信息的安全和同步，方便了林权的合法高效运转。四是以舞阳坝耿家坪村为试点开展专项改革，恩施市将耿家坪35个集体林地的经营权流转30年，签订了流转合同，变证本管理为合同管理，林农直接获利1254.6461万元。五是建立了林权档案信息系统。全市17.8379万份林权文件和2268份综合文件，全部进行了扫描和录入，实现了对档案的电子查询。六是实施了集体林地的退出机制。出台《恩施市集体林地承包经营权退出与再发包管理办法(试行)》，探索建立集体林地承包权退出机制，在“保护优先”的情况下，通过有偿退出集体林地并再发包，盘活森林资源的利用价值，更大力度激发市场主体的活力。

（三）扩大森林保险覆盖

出台相关森林保险政策性制度，将林业生产的风险纳入保障制度。截至2020年底，全市共有219.8万亩森林已纳入保险范围，含全部生态公益林203.9万亩，商品林15.9万亩，涉及157个行政村、8个国有林场、1个国家级自然保护区，共发放保险凭证85103份。从中央到湖北省再到恩施市，三级财政补贴保费320.2万元，经营者自筹保费9.54万元。

（四）创新担保融资方式

一是抵押贷款方式的优化。出台了《小额信贷扶贫实施办法》，政府以1比10的比例出资5000万元为风险补偿金，吸纳6家银行以1比10的比例向农民和企业放贷。提供的贷款类型有贫困家庭特惠贷款、贫民投资分红贷款、市场主体协助贷款。截至2020年，林地抵押面积为9.8万亩，林权贷款余额为7267.17万元。二是林权收储方式的优化。城市规划中使用的林地全部列入收储范围，由政府统一标准、独资收储，共收储2721.2亩，收储金额为8163.6万元，解决了项目建设使用林地征收、办证手续繁杂的问题。三是探索担保融资的新模式。通过推进政府性融资担保体系，构建新型政银担合作关系,破解小微企业融资难融资贵的问题。

（五）培育林业经营主体

克服林业的生产周期较长、经营规模小等制约，加快培育新型林业经营主体，把分散的农户组织起来发展规模化生产，持续增加农民收入。截至2020年底，恩施市共有林业企业105家，其中4个家庭林场、18个林业大户、涉林专业合作社1928个，涵盖了林下种植、养殖、林产品加工和森林康养。恩施市以高山药材的种植为主，打造有实效的林下经济示范村。2018年开发3125亩林地中药材，2019年开始启动森林1200亩旅游工程，2020年将2755亩林地用于建立林地种植、养殖和森林旅游示范基地。

二、恩施市集体林权改革实践中存在的问题

（一）林业经营活力不足

恩施市现存林地较为分散，难以产生规模效益，林农对林业生产的积极性不高。截至2020年恩施市林地流转面积仅为12%。同时，林业经营投资周期长，且经营者的处置权和受益权存在种种限制，社会资本投资动力不足,林业经营尚未形成规模化。

（二）林地抵押贷款推进面较窄，进度较缓慢

目前主要有小额林业、林权抵押、林权反担保等贷款方式，但是恩施市主要贷款方式还是集中在林农小额贷款。目前正在尝试性的林权直接抵押贷款，其还款期限一般在1年左右，与林业生产周期长和资金回报期长的特性不匹配。同时，缺乏森林资产专业评估人员和机构，在抵押贷款配套工作上还需进一步完善。

（三）林权收储机构建立难度大

林权收储机构通过对林木所有权及使用权的非竞争性收购，合法有序的流转等可以进一步提高林木的经济效益同时，还可以为农户和林业企业的林权抵押贷款提供担保。这对防范林业金融风险，促进林权贷款“增户扩面”具有重要作用，有效地解决了融资困难问题。恩施市因为受到林地政策性的限制，林木的处置方面涉及面较广泛且较为复杂，致使政府难以插手。林农、企业虽都有意向，但林地所有权性质决定了收储难以突破的红线，有待从政策层面顶层设计。

（四）森林险中商品林投保比例低

大多数农民对森林保险的认识不够，参保意识低，同时商品林投保涉及千家万户，工作量大面广，加之大部分农户在外打工，收取保费成本高。截至2020年底，商品林投保面积仅占全部商品林面积的7.21%，无法利用林业保险体系增强规避风险能力。

（五）林权流转存在隐患

目前林地流程序是：凡是符合流转条件的，只要当事人提出申请都可办理流转，当地林业部门仅在当事人要求下才可作为流转合同的鉴证方，对合同内容监管存在隐患。同时，办理证书的职责属不动产登记机构，导致流转合同的林地界限与不动产机构要求的专业测绘公司定位落座界限不一致，存在林权纠纷的隐患。

三、进一步推进恩施市集体林权改革的建议

（一）深入推进三权分置,盘活林业经营权

探索建立集体林地承包权退出补偿机制、服务机制以及退出农户社会保障机制，着力解决农民有条件退而无法退的问题。在明确林地所有权与承包权的基础上，完善农村产权交易平台的建设，引导林地经营权向新型农业经营主体有序流动，使经营权进入市场，发展规模林业产业。

（二）完善森林保险体系

一是持续扩大森林保险范围，将发挥生态效益的所有森林资源都纳入保险范围。二是积极争取各级财政部门加大森林保险的补贴，提高其保险额度，使受损的农户享有充分保险保障。三是探索适合地方特色的森林保险类型，如林火保险、核桃种植保险、杏种植保险等，使林木保险在产业融资中发挥了更大的作用。四是优化保险业务，简化保费、理赔程序和材料，缩短保费时限，扩大保险业务范围。

（三）构建多元化林业融资体系

林业维系着生态环境的安全同时也为社会生产生活提供木材和林产品，其重要性不言而喻。资金是促进林业发展最基本的生产资料，林业投资回收周期长、投资风险大、生态效益存在难以量化的外部性，以及林区的经济发展水平较低和农民收入较少的现状决定了必须要建立一个政府财政支持、银行贷款、林业基金和社会经济组织投资的多元化的林业融资体系，探索符合林业经济特征的融资方式，如林业小额贷款、林权抵押贷款、林农担保贷款、林业联保贷款等。林业贷款不仅要实现量的增长同时还需兼顾与林业生产周期相匹配的贷款期限，灵活的贷款偿还方式以减轻涉林经营者的还贷压力。创新融资方式也可以充分利用碳市场，通过参与碳汇交易实现林业开发资金自筹的功能。

（四）加大地方财政补助

通过争取中央及湖北省以生态补偿的形式加大对国家生态功能区的恩施州的转移支付力度，提供保护绿水青山的公共财政能力；通过林业产业发展资金，扶持发展林业合作社、林业大户、家庭林场等新型经营主体；培育壮大林业龙头企业，发挥龙头企业带动作用，鼓励林业龙头企业通过“公司+农户+基地”“公司+合作社+农户+基地”等经营模式与农户构建紧密利益联结机制。

（五）发展特色林业经济

经济林是一种以生产果类、食用油料、饮料、调剂品、工业材料和药物为主的林木，是森林资源重要组成部分。要坚持政府支持、因地制宜、立体发展和社会参与原则，制定产业政策发展特色林业经济，积极培养种植大户、家庭林场和专业合作社等新的经营主体，推行适度规模的经济林，大力推进中药材种植、木本油料和珍贵林木储备建设，开发生态旅游、森林康养、农业采摘等项目，促进农民增收致富。