大型企业金融债务庭外重组的国际经验与启示

■郝雨时 耿德林

（中国人民银行南京分行 江苏南京 210093；中国人民银行南通市中心支行 江苏南通 226007）

大型企业的风险处置是否高效直接关系到区域金融和社会的稳定。加速推进大型企业风险市场化、法治化处置，严防企业风险向金融领域蔓延，对维护区域金融稳定具有重要意义，也是牢牢守住不发生系统性、区域性金融风险底线的应有之义。相较于破产程序，大型企业庭外重组能够统筹兼顾，稳妥化解金融风险，有效降低企业风险处置的负面效应，实现经济和社会利益的最大化。但金融债务庭外重组在实践运行中仍存在较多困难，一定程度上影响了大型企业风险处置进程。因此，研究分析大型企业金融债务庭外重组中存在的问题，进一步推动完善金融债务庭外重组的工作机制，有利于防范和化解重大金融风险，盘活存量金融资源，提升金融服务实体经济的能力。

一、我国大型企业金融债务庭外重组的实践

（一）庭外重组与庭内重组的比较分析

现行主流的企业风险处置方式有三种：庭外重组、破产重整和破产清算。前两者基于企业存在持续经营的价值前提；破产清算则是企业完全从市场退出。重组和重整之间如何选择，对困境中的企业来说是一个至关重要的问题。

破产重整可以有效地保护资产、最快锁定负债和限制担保物权权利人行使权利等，帮助企业重整旗鼓。庭外重组有商誉损害小、企业主导性强和操作空间灵活等诸多制度优势，应当予以充分的肯定和重视。相对于破产重整来说，对企业的金融债务进行庭外重组更像是一剂补药，重在提前调理，增强企业的风险防控能力（两者的比较详见下表1）。

表1 庭外重组和庭内重整方式的比较

企业家大多都是风险偏好者，因此，部分困境企业在风险暴发时已失去了庭外重组的最佳时期，只剩破产重整可选。一般说来，困境企业只有满足以下条件时，才可进行金融债务的庭外重组。一是满足短期资金需求。庭外重组难以削减债务，企业必须准确评估未来一定时间内的资金收入和还本付息压力，以确定重组方案的可行性；二是停止诉讼与执行。庭外重组要停止诉讼与执行，个别债权人如果持续追索，可能引起追索竞赛，让企业很快陷入困境，导致重组方案无法落实。三是谈判成本可控。庭外重组最大的困难就在于谈判成本，不能依靠多数规则强制性地要求不支持重组方案的债权人接受重组方案。为了减少清偿负担，需要通过集体磋商机制（如金融债权人委员会，以下简称“金融债委会”）或个别磋商机制，降低谈判成本。因此，庭外重组适用于债务危机尚未完全暴发、营业收入相对稳定、商誉较高且短期现金较为紧张的企业。

（二）我国金融债务庭外重组制度建设

当前，我国金融债务的庭外重组主要模式为成立金融机构债权人委员会，最早的文件有《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函〔2016〕1196号）和《关于进一步做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函〔2017〕802号）。银行业金融机构债权人委员会（以下简称“银行业金融债委会”）是由困境企业中债务规模较大的三家以上债权银行业金融机构发起成立的自律性、临时性和协商性的组织。银行业金融债委会作为企业债务庭外重组的沟通平台与辅助处理机制，为大型企业金融债务市场化处置提供相应的工作机制和手段。

但银行业金融债委会存在制度适用性有限、成员不够全面、代表性不足等突出问题。因此，2021年1月15日，银保监会、发展改革委、人民银行和证监会四部委公开发布了《关于印发金融机构债权人委员会工作规程的通知》（银保监发〔2020〕57号，以下简称“金融债委会工作规程”），将银行保险机构和证券期货基金经营机构均纳入了债委会成员的覆盖范围，细化了债委会相关成员的工作流程和机制，明确了监管部门、自律组织和债委会相关单位的责任，并支持金融债委会在破产程序中发挥积极作用，同时对逃废债企业进行惩戒，明确提出“逃废债”和“僵尸”企业原则上不能进行金融债务重组。

（三）大型企业金融债务庭外重组的实践

实践中，金融债委会工作规程为债务规模较大、金融债权种类复杂多样的困境企业的庭外债务重组提供了重要的制度依据和工作指导。根据中金公司的统计数据1参见雷文斓、许艳：《认识“债委会”》，https∶//business.sohu.com/a/579589377_121118716，访问日期2022年9月16日。，截至2022年7月末，金融债委会共有债券发行人案例30起，涉及发债企业29家，其中豫能化出现2次2豫能化涉及2次债委会事宜，具体而言，2017年11月《郑州晚报》披露：河南最大煤企豫能化债委会成为省内首个集团整体债委会，债权行涵盖了大型国有银行、政策性银行、股份制银行、地方商业银行等各类金融机构22家；2020年11月12日《上海证券报》报道：河南能化集团债权人委员会在11月13日召开第六次联席会议，主要讨论下属核心子公司永煤集团债券违约事宜。，其余发行人各出现1次。具体来看，金融债委会的庭外重组方式在大型企业金融风险市场化处置的实践中取得了一定的成功经验。如2018年6月，江苏三胞集团资金链突然断裂，多笔债务出现逾期，经营陷入严重困境，超600亿金融债权风险亟待化解。2018年9月5日，在多方协调推进下，三胞集团金融债委会正式成立，积极稳妥地推进三胞集团债务风险化解工作。在多方共同努力下，历时三年半，近九成债权金额持有人通过了《三胞集团有限公司重组计划》，即“保本、保息、延期”的方案，在有效保护金融债权的同时，较好地化解了企业经营风险，维护了区域金融稳定。

但从整体债务处置成效来看，多数企业的金融债务庭外重组的进展不够顺利，较难形成统一的债务处置方案，不少企业后续进入了庭内重整程序。统计数据显示，29家成立金融债委会的债券发行人中有半数以上后续进入了破产重整或预重整，其中：有14家后续进入到申请法院裁定受理破产重整的环节，还有1家进入预重整，合计共15家，占比达到52%。而且成立金融机构债委会的发行人中出现债券违约的占比接近八成，不过也有少数发行人成立金融机构债委会但并未出现债券违约。

二、我国大型企业金融债务庭外重组的困难和问题

我国金融债务庭外重组的主要实践模式是成立金融债委会，因此，本部分内容以金融债委会为分析对象，重点阐释金融债委会在化解大型企业金融债务过程中出现的困难和问题，进而揭示当前金融债务庭外重组的现实困境。从上述29家企业庭外重组实践来看，金融债委会在化解和处置大型企业风险方面进行了有益尝试和探索，但我们发现，金融债委会在制度层级、实施标准、债务协调和运作效率等方面均面临诸多困难和问题，导致其在大型企业金融风险处置方面始终未能发挥最大效用。具体而言，主要有以下四点：

（一）制度规范层级偏低，债务重组缺乏法律约束

现有的《中华人民共和国企业破产法》等法律法规中涉及的债权人委员会的内容仅适用于企业破产重整和破产清算情形，是庭内债权人委员会，而庭外重组中的金融债委会对比暂无相关的法律进行明确规定。一方面，关于金融债委会运作的主要依据仅有银保监会等四部委联合发布的金融债委会工作规程。因此，金融债委会仅仅是各金融机构债权人自发自愿组织起来的自律组织，主要通过成员协商来开展困境企业债务重组、资产处置等工作，并不具备民事主体资格，既无民事权利能力，也无民事行为能力。另一方面，庭外重组的制度依据缺乏法律强制约束力。金融债委会工作规程是由四部委针对金融机构发布的规范性文件，针对大型企业的非金融机构债权人不具备法律上的强制约束力，且针对金融机构的约束力主要源于金融监管部门具有的行业指导、监督和管理等职能，一旦非金融机构债权人违反金融债委会形成的债务重组计划或方案，没有法律地位和权利的金融债委会也无法依据相应的法律法规采取强制措施，最终将导致金融债委会成员利益受到较大损失。

（二）制度衔接运转不畅，债务处置实效有待提升

金融债委会工作规程作为金融债务庭外重组的主要规范性文件，要求金融债委会按照市场化、法治化、公平公正、分类施策的原则，集体研究制定增加融资、稳定融资等重组救助措施，但制度衔接机制建设尚处于起步阶段，处置实效发挥仍需时日。一是缺少上位法的指导和规范，各金融机构债权人往往会综合考量债务主体性质、抵押担保状况以及企业偿债意愿等因素，然后从自身利益最大化出发采取相关处置措施，导致各金融机构债权人利益诉求存在较大差异，较难形成统一的债务重组方案；通过金融债委会很难有效地协调各金融机构的诉求，相应的庭外重组目标往往较难实现。二是金融债委会工作规程为庭外债务重组的制度性探索，同时从制度层面探索推进庭外重组与庭内重整的衔接，但仅为原则性规定，如第16条规定“金融债委会要积极做好与企业破产程序中的债权人委员会、债权人会议的有效衔接……”，而无相应的实施细则，难以有效实施，部分地区往往通过探索推进预重整等机制来替代庭外重组，确保与庭内重整的有效衔接。三是民事诉讼的集中管辖尚处探索阶段。大型企业债务规模多较大、债权人众多，一旦暴发风险，各金融机构债权人往往会尽快启动司法程序来维护自身合法权益，分散各地的诉讼不仅无法保障所有债权人的利益，也会导致企业经营和债务处置能力丧失，影响社会秩序和金融的稳定，因此，国内部分大型企业在庭外重组中会引入集中管辖机制，如华夏幸福、三胞集团庭外重组均实现某一人民法院的集中管辖，但应严格防范集中管辖成为债务企业“逃废债”的新方式。

（三）实施标准尚未统一，庭外重组运作效率低下

在实践中，庭外债务重组往往缺乏专门的协调机构进行详细指导，标准也不统一，导致其运作效率不佳，对大型企业的风险处置成效较为有限。一方面，庭外重组中债委会的具体组建标准尚不统一。虽然金融债委会工作规程规定了三项标准，即债务规模较大、存在困难的非金融债务企业以及3家以上债权金融机构，但债务规模的数额、困难程度等具体标准并未予以明确规定，导致政策实施中容易出现较大偏差，不能充分考量困境企业的经营情况、救助价值等因素，甚至部分地区出现对达到一定债务规模困境企业的全覆盖，严重偏离了金融债委会制度实施的初衷。另一方面，金融债务庭外重组程序和流程尚不健全。以金融债委会为代表的庭外重组运作机制仍处于探索阶段，流程和程序缺乏统一的标准，直接影响金融债委会的运作成效。从大型企业债务重组成功案例来看，金融债委会的成功运行离不开属地政府或金融监管部门的强有力支持和指导，如华夏幸福金融债委会、三胞集团金融债委会等都是在各级政府和金融监管部门的联合指导和推动下运行的，当出现困境企业不支持、不配合债务重组工作，或出现对相关的重组方案不执行、执行不到位等情况时，政府和金融监管部门应进行及时出手干预，才能顺利完成金融债务的庭外重组工作。

（四）配套保障机制缺位，金融债务处置困难重重

大型困境企业的债权债务关系以及股权关系相对复杂，重组方案的设计和落地需要完备的配套政策。一是金融债务庭外重组期间的“债务暂缓偿付”机制尚未建立。庭外债务重组的目标是化解陷入经营困境大型企业的风险，帮助困境企业恢复正常经营，并最大化地保证债权人的债权利益。而在金融债委会运作期间，由于没有针对所有债权人的“债务暂缓偿付”机制，部分债权人若通过诉讼、资产保全等方式进行债务追偿，将直接影响企业的整体债务重组计划，最终导致金融债委会运作失败。二是金融债务庭外重组中对异议债权处置缺乏应对机制。按照金融债委会工作规程，债务企业金融债务重组方案等的决策，一般应当经三分之二以上金融债权总额的成员机构、半数以上全体成员机构以及半数以上无财产担保金融债权金额的机构表决同意。在处置实践中，由于缺乏针对异议金融债权的配套处置机制，一旦无法同时满足以上三个条件，庭外重组工作将面临停滞。三是重组中的新增融资优先受偿权尚未明确。对于困境企业庭外重组中的融资，现有法律并未明确在重组过程中的新增融资享有优先受偿权；在庭外重组失败后，进入庭内破产重整或者破产清算程序时，这类债券或将被认定为普通债权，大大降低了重组中企业新增融资的可得性，影响了企业整体债务的重组进程。此外，针对庭外重组企业、金融机构债权人等的税收优惠等配套政策，以及针对违规金融机构债权人的具体处罚措施等配套机制也尚未建立，此在一定程度上影响了金融债委会的运作效率和成功概率。

三、大型企业金融债务庭外重组的国际经验

当前，我国与亚洲很多国家和地区的金融体系具有较多的相似性，都以传统银行信贷类间接融资为主，且困境企业的债权人以金融机构为主，因此，借鉴亚洲地区庭外债务重组的成功经验，对于化解我国大型企业的金融风险具有一定的借鉴意义。

通过梳理发现，亚洲地区很多国家庭外债务重组基本遵循“伦敦模式”1伦敦模式是由英格兰银行于20世纪70年代创立并系统地运用于解决银行与其债务人之间债务重组的方法，其被认为是规范的庭外重组的原型。的原则，并结合各国的实际情况进行了强化，建立了具有本国特色的庭外债务重组模式，且各国的债务重组模式在1997年亚洲金融危机爆发以后开始逐步运用，逐渐发展成熟。具体来看，亚洲主要国家的庭外债务重组模式具有以下特点（详见表1）：

表2 亚洲主要国家庭外债务重组模式比较

续表2 亚洲主要国家庭外债务重组模式比较

（一）建立相对完备的庭外债务重组法律体系

为确保庭外债务重组的权威性，明确庭外债务重组的实施程序以及与庭内债务重组的衔接机制，以日本和韩国为代表的亚洲国家针对庭外债务重组进行了专门立法，进而将庭外债务重组程序逐步法定化。如日本庭外债务重组由最初的民间指引性质的《法庭外债务重组指引》，逐步向法定化的“事业再生ADR程序”1发展，其中“事业再生ADR程序”是以《法庭外纠纷解决程序法》（ADR法）和《产业竞争力强化法》两部法律为基础而实施的制度，其对重组对象和方案审查、暂缓搁置和债权人会议以及重组计划方案确定或向法定程序过渡等具体程序进行了明确规定，也与后续庭内重整或破产清算进行了有效的衔接。

（二）设立庭外债务重组的专门机构或协调组织

为保证庭外债务重组的顺利推进，亚洲多数国家成立了债务重组协调机构或组织，并赋予其相应的债务重组协调和指导等相关权利，成员主要来自中央银行、金融监管机构以及政府相关部门人员。一方面，此类组织负责制定金融债务庭外重组协调的统一标准化程序，以提升庭外债务重组的效率；另一方面，此类组织要持续跟进债务重组进程，协调债务人与债权人以及债权人之间的矛盾，加快风险处置进程。如马来西亚央行成立的企业债务重组委员会（CDRC），成员由中央银行、证券交易委员会以及银行和法律机构的8位专家组成，其负责审核困境企业的债务重组申请，对重组争议问题进行调节，并对债务重组的整体进程进行指导。又如印度尼西亚政府设立雅加达重组促进专署（JITF），运用“伦敦模式”调解债务人和债权人间的协议，并赋予其确定调解时间表、监督程序以及调停纠纷的权利。

（三）完善庭外债务重组的配套政策和机制

困境企业债务重组往往涉及众多债权人，债权债务关系复杂多样，而庭外债务重组以协商的方式推进债务重组，债务重组的争议焦点普遍较多，因此，亚洲主要国家纷纷建立了债务暂缓、异议债权收购以及税收优惠等配套政策和机制，以提升庭外债务重组的效率和成功率。如日本事业再生实务家协会（JATP）在正式启动“事业再生ADR”程序后，会向困境企业的所有债务人发出“暂缓搁置”的通知，债权人收到通知后不可再申请收回债权、设定担保，或申请破产、民事重组、企业再生、特别清算等法定破产程序；当债权人无法达成协议时，马来西亚规定由资产管理公司收购异议债权人的债权，韩国则规定异议债权人可以要求债权人委员会收购其债权；日本对庭外债务重组给予税收优惠，银行债权放弃部分可计入亏损而免于征税，债务人也可享受免税优惠，印度尼西亚政府也明确规定给予重组企业税收优惠等等；日本、韩国均建立了占有中的债务人（DIP）2融资优先受偿等相关规则，鼓励金融机构给予债务重组企业新增融资，帮助企业完成债务重组。

四、政策建议

（一）建立健全我国庭外重组的相关法律法规

在现有的金融债委会工作规程实践运作的基础上，建议建立健全我国金融债务庭外重组的相关法律体系及实施细则，进一步明确庭外债务重组的标准、流程以及法律保障措施等相关内容。同时，修订《中华人民共和国企业破产法》，探索建立符合我国国情的预重整制度，进一步将庭外重组和庭内重整程序进行有效的衔接，确保庭外重组方案和协议的效力可进一步延伸到庭内重整程序中,从而提升大型问题企业金融债务庭外重组的处置效率和法律效力。

（二）探索建立法定化的庭外债务重组模式

进一步明确庭外重组中金融债委会的民事主体资格，强化金融债委会在协调各金融机构债权人采取统一行动方面的法律地位和权威，并依法保障金融机构债权人的合法权益。进一步鼓励金融机构债权人采取金融债委会主导的庭外重组模式，化解和处置大型困难企业的债务危机，盘活存量金融资源，稳步提升金融服务实体经济的能力。

（三）探索建立庭外重组债务延期偿还等规则

建议出台金融债务庭外重组的相关规则，对庭外重组期间金融机构和非金融机构债务延期偿还、减免等举措予以明确规定，为大型企业债务重组提供充足的时间保证。尝试引入异议债权收购的工作机制，由其他金融债权人直接收购部分异议债权人的债权，或者试点引入金融资产管理公司等机构对异议债权进行处置。进一步完善大型企业民事诉讼集中管辖使用的规则和标准，稳定企业债权人信心，为庭外债务重组创造良好的外部条件，同时严格控制集中管辖使用的条件，如仅适用于债务规模巨大、有潜在救助价值的大型企业。

（四）探索建立我国金融债务庭外重组的协调机构

建议充分发挥国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”）的作用，探索将大型企业金融债务庭外重组的协调和指导工作纳入金融委的职责范围，并试点在金融委办公室下设立金融债务庭外重组的专门协调机构或组织，省级层面设在金融委办公室地方协调机制下。该协调机制或组织应制定大型问题企业的金融债务重组工作指引等标准化文件，进而推动形成完善的金融债务庭外重组的协调框架，并抽调人民银行、银保监会、证监会以及地方政府相关部门的人员组成专职或兼职专家团队，为大型企业金融债务的风险处置工作提供详细的指导，对处置不力或配合度不高的企业可采取相应的惩戒措施，全面提升大型企业金融债务处置效率和质量。

（五）进一步完善庭外重组的激励约束机制

建议各级地方政府和相关金融管理部门探索建立激励机制，通过引入重组基金、税收优惠等多种激励措施，鼓励大型困境企业加快推进债务重组，并进一步激发金融机构债权人参与庭外债务重组的积极性和主动性。探索建立重组企业新增融资优先受偿机制，鼓励金融机构向债务重组企业提供新增融资，维持企业正常的生产经营，为企业债务重组营造良好条件。进一步建立完善失信惩戒机制，构建信用惩戒大格局，将失信企业列入“黑名单”。严厉打击逃废金融债务的行为，对严重影响企业正常债务重组进程的行为，进一步加大惩戒力度，确保金融债务庭外重组工作顺利开展。