亚太地区碳排放交易机制及启示

■张小芳

（中国人民银行西宁中心支行 青海西宁 810001）

引 言

近年来，由于全球碳排放量的持续增加，迫切需要加快世界各国的减排进程。亚太地区作为世界能源消耗较大的地区，减排压力日益增大。国际能源署发布的《全球能源回顾：2021年二氧化碳排放》显示，从能源领域来看，2021年全球二氧化碳排放量达到363亿吨，创历史新高，同比提高6%，其中亚太地区碳排放量177.35亿吨，较2020年上涨了5.3%，成为全球碳排放增长最快的地区。根据国际能源署的数据，中国二氧化碳总体排放量从2005年的54.07亿吨增长到2020年的98.99亿吨，占全球排放量的30%左右，单位GDP能耗和碳排放量分别达到3.4吨和6.7吨，分别是世界平均水平的1.5倍和1.8倍。作为碳排放大国，中国碳排放权交易机制的建设对亚太地区乃至全球气候治理进程有着至关重要的影响，如何兼顾碳减排与经济发展、探索符合中国实际的碳排放权交易机制，成为亟需解决的难题。基于此，本文以亚太地区为研究对象，梳理亚太区域内主要国家碳排放权交易机制建立和发展现状，剖析我国在建设全国性的碳排放权市场方面仍需改进之处，为构建更为健全的全国碳排放权交易机制提供借鉴。

一、亚太地区建设碳排放权交易机制的最新进展

碳排放权交易机制（Emissions Trading System，下文简称ETS），是一种基于市场机制的减排途径，即将二氧化碳排放权商品化，利用交易机制将经济实体的减排行为市场化，以促成不同减排成本的实体间达成交易的机制。《全球排放交易：2022年状态报告》统计显示，2022年初全球约16%的温室气体排放量被碳排放权交易机制所覆盖。截至2022年，全球有25个国家的碳排放权系统生效，另有22个国家计划实施或正在考虑建设碳排放权交易机制，亚太地区的中国、日本、韩国、新西兰等国都已经建成了各具特色的ETS（见表1）。

表1 亚太地区主要经济体ETS的实施及计划建设情况

（一）日本建设的强制性ETS交易市场

日本创建了国家级和地区级碳排放交易机制。国家层面，2005年日本启动自愿碳排放权交易机制，成为亚太地区最早建立碳排放权交易机制的国家。2010年，日本成立了首个地区级总量限制型碳排放权交易机制——东京ETS。2011年，琦玉ETS作为日本地区级强制性碳交易市场与东京ETS相链接，跨越两个司法管辖区进行排放配额贸易。经过多年的发展，日本碳排放权交易机制主要以地区型碳市场为主，下文以东京ETS为例展开介绍。从覆盖范围方面看，东京ETS创新性地以城市设施为主要管辖对象，将建筑、工业、供热等高碳排放的行业纳入ETS系统建设。在碳配额方面，日本碳配额总量随减排目标逐年收紧。在碳排放交易价格方面，东京ETS的碳排放权交易价格由市场决定，同时政府推出价格补偿机制，作为一种可自由裁量的机制。在核查履约方面，东京ETS有减排目标基线，达到该目标的企业会给予比标准费率低50%或75%（取决于实际进展情况）的优惠作为激励。除定期信贷外，东京ETS还发行和使用四种有补偿的特殊减排信贷。总体而言，东京ETS市场制度完备，价格较为稳定，但由于碳市场规模较小、主体较为单一，碳价格偏低，2020年平均碳价仅为5.06美元/吨。东京ETS和琦玉ETS的运行后，日本二氧化碳排放量明显下降，但距离实现政府设定的碳减排目标仍有较大距离。

（二）韩国出台新规提高ETS市场交易活跃度

2015年，韩国正式启动排放权交易机制，在全国范围内施行强制性碳排放权交易。韩国ETS涉及的行业包括废弃物、电力等多个行业和超600个实体，包括7大主要温室气体，所覆盖的温室气体排放量占韩国温室气体排放总量的74%。在监管方面，韩国ETS要求参与交易的实体在每年年初3个月内提供详细的报告以说明所有排放量及其来源，该报告须经由环境部认证的第三方机构出具。若任何被监管的实体依法提交的配额低于依法核证后的排放量，有权机关可按最高至该相关履约年度平均碳价格的3倍但不得超过10000韩元的标准罚款，不足部分按吨收取罚款。在排放限额分配方面，韩国ETS明确提出阶段性配额分配方式，在首个阶段至第三阶段，配额从完全免费分配转变为九成免费分配与一成有偿拍卖相结合。在进入市场运行的首个阶段后，因配额日渐缩减且控排企业自持了其中的大半配额，韩国ETS的市场配额不足的状况较为明显，碳价随之单边上涨，企业需在减排方面投入更高成本。同时，因配额无法合理分配于各大行业之间，如汽车、半导体等主导产业欠缺配额，韩国相关行业、联合会对此表示不满。为提高市场活跃度，韩国于2020年4月修订了《排放交易法》，允许第三方机构与金融中介在二级市场内开展交易活动。2021年2～5月，韩国ETS的月度配额拍卖暂停，韩国ETS碳市场面临因覆盖企业排放偏低导致的供应过剩、配额价格偏低等问题。自2021年7月开始，韩国实行更为严格的碳排放配额上限，配额分配规则随之变化。在第二至第三阶段中，韩国ETS3%的拍卖比例上调至10%。同时，韩国ETS尝试拓宽碳排放权交易机制的覆盖范围，将其进一步引入大型运输业与建筑等行业。

（三）新西兰ETS计划引入农业部门

2001年新西兰出台了《2002年应对气候变化法》，明确从2008年开始建立新西兰碳排放权交易机制。新西兰是全球首个将农业纳入ETS的国家，为亚太地区各主要国家农业领域温室气体减排提供了参考。建成后的新西兰ETS涵盖了合成温室气体、液体化石燃料等在内的六大类温室气体。新西兰ETS注重与全球各主要国家碳排放权交易市场的合作，新西兰国内企业可参与全球碳排放市场，并使用国际碳信用额度。当企业排放量超过标准时，可基于碳排放权交易机制购入配额，或以海外交易方式获得额度；碳排放量盈余时，可出售未使用的配额并获利。当前，新西兰构建的ETS交易制度相对健全，配套制度措施不断完善，通过接轨国内外市场、兼容各类交易方式，新西兰ETS建设相对更为灵活。作为国民经济的重要组成部分，农牧业是新西兰最大的出口创汇来源，产生的温室气体约占新西兰温室气体排放总量的一半。根据新西兰最新公布的农业碳排放定价计划，新西兰将开始征收农场的碳排放（甲烷、二氧化碳和一氧化二氮）税，所征收的农业碳排放税将投入到农牧业中，用于开发新技术、资助研究和激励农场主经营，增加的生产成本可以通过提高其出售的“气候友好型”产品的价格实现补偿。

（四）其他国家和地区ETS建设步伐加快

2021年俄罗斯库页岛启动本国首个区域性ETS试点，监测范围覆盖二氧化碳、甲烷、一氧化二氮等20多种污染物的排放，目标是在2025年底之前实现库页岛的碳中和。2021年3月，印度尼西亚启动电力部门自愿碳排放交易试验，80家燃煤电厂参与试验，其中59家企业与国家电力公司存在关联关系，试点的目标在于让利益攸关方熟悉和掌握ETS交易及相关流程，按年度对该试点进行交易审查，直到在全国范围内全面实行碳排放权交易。2020年11月，越南修订了《环境保护法》并授权自然资源和环境部、财政部设计越南ETS和信用机制，计划于2025年开始试点。

亚太地区主要国家ETS建设的经验主要有以下几个方面：第一，碳减排目标的实现需要依托本国完善的法律法规。面对全球气候变暖，新加坡、日本等国家构建了相对完善的法律制度框架，从立法的层面为碳排放权交易机制的高效运作提供了坚实保障。第二，碳排放权交易机制需要依托本国健全的交易体系来确保其有序运作。碳排放权交易机制在日、韩等国家历经相对漫长的发展，韩国当前已经形成相对健全的碳排放权交易机制，以有偿结合免费拍卖的分配方式使得配额稀缺性得到保障，市场储备配额的合理性有助于碳排放权交易市场更加稳定，多元化的市场主体和交易产品，以及灵活的履约方式，显著提升了ETS的活力。第三，碳减排目标的实现需要依托区域间的国际合作。清洁发展机制（CMD）、联合信贷机制（JCM）等的提出，使得韩国、日本等国能够充分参与国际碳排放权交易，各国能够加强碳减排技术交流，优化减排安排，进一步培育出更具流动性和活跃度的碳排放权交易机制。

二、中国碳排放权交易市场发展现状及存在的问题

（一）中国碳排放权交易市场的发展现状

中国作为负责任的大国，在碳减排活动中充分履行义务和承担责任，始终秉承积极态度，通过试点摸索，最终形成全国统一的碳排放权交易市场。2011年，国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，明确在北京、重庆、广东等7个主要城市布局碳交易试点工作；2014年，《碳排放权交易管理暂行办法》颁布，初步构建了全国范围内有关碳排放权交易机制的统一基本框架；2017年，《全国碳排放权交易建设方案（发电行业）》颁布，提出以发电行业作为切入点，构建全国统一碳市场的具体规划。习近平总书记在2020年召开的第75届联合国大会上明确提出，中国将力争以更为高效的政策在2030年以前实现碳达峰，并努力于后三十年内实现碳中和。2021年，中央经济工作会议以“做好碳达峰、碳中和工作”为内容安排部署相关工作，生态环境部颁布了《碳排放权交易管理办法（试行）》。2021年7月，全国碳排放权的统一交易市场正式启动。首个履约周期内，共有2162家发电行业的重点排放单位参与，二氧化碳排放总量达到45亿吨，在全球范围内发展成为体量最为庞大的碳排放权交易市场。截至2022年10月，碳排放权配额的成交量和成交额分别达到1.96亿吨和85.8亿元。行业覆盖方面，中国碳排放权交易市场目前仅涵盖电力行业，下一步计划扩大到化学和石化工业、建筑材料生产、钢铁、有色金属（铝和铜）、造纸和民用飞机工业等行业领域。碳配额分配方面，通过自下而上汇总所有企业配额，可以明确掌握国内配额总量，同时配额分配具有免费性特征，日后可适量引入有偿分配。当前，金融机构主要通过提供金融服务和金融产品等方式间接参与碳排放交易。

（二）存在的问题

1.相关配套政策和法律制度有待完善。我国碳排放权交易市场仍处于起步阶段，支撑碳排放交易市场发展的法律法规和配套制度尚未形成。尽管我国已经出台了《清洁发展机制项目运行管理办法》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理办法（实行）》等有关碳排放权交易的配套政策，但这些政策都是以办法、准则的形式颁布的，缺乏权威性和针对性，尚未出台一项专门针对碳排放权交易的高阶立法。参照韩国等国建设ETS的经验，政府统一颁布排放权、低碳经济等相关立法文件，构建一套系统性的碳排放权交易市场的法律规制，在制度方面为碳市场的高效、规范与长期推行提供支撑并发挥重要推动作用。此外，我国目前的碳减排制度体系的设计思路主要围绕碳市场的减排工具展开，基于碳市场金融属性的顶层框架尚未健全。碳排放权交易、碳项目审批等相关监管工作的法律依据也需进一步地完善。

2.全国碳排放权的市场交易体系有待健全。尽管全国碳市场交易制度在碳配额分配及履约核查等方面做出了相关的规定，但仍存在进一步完善的空间。一是碳市场行业的覆盖面较窄，目前仅覆盖了发电行业，一定程度上制约了碳排放交易市场的流动性。二是市场规则有待于进一步健全。碳配额分配方案仅适用于电力、石化、钢铁等碳排放量较高、数据基础较好的行业，存在一定的局限性。未来随着ETS交易市场的不断发展和市场主体的不断增加，现有的碳排放权配额分配方案需要进一步改进。三是ETS交易市场的配套制度建设迟缓，市场价格稳定机制、风险预警及防控机制仍需进一步建立和完善。

3.碳金融市场发展不足。目前，我国碳金融市场的活跃度有待提高，碳金融产品和参与主体较少，一些政策细则尚未落地，机构投资者进入碳市场进行投资或提供一系列服务的资质尚不明确。同时，我国碳市场交易产品主要以现货为主，碳期货、碳远期、碳期权等金融产品匮乏，现货与碳金融衍生品共同推进的发展路径有待探索开发。

4.与国际碳市场合作方面存在困难。不同国家ETS交易系统相互关联，有助于在区域范围内打造更为庞大的碳交易市场，帮助不同类型的市场参与主体在减少排放、提高成本效益方面拥有更多选择权。从对接国际碳市场的方面看，因市场规则、政策目标尚未统一，短期内我国ETS交易市场无法有效衔接其他国家碳交易市场的原因在于：第一，碳排放权交易价格存在明显的差异。就目前来看，亚太与欧美等国的碳排放权交易价格较其他经济体普遍偏高，碳价格壁垒已然形成，发展中国家在交易过程中处于被动地位，无法在短时间内与之形成市场衔接。第二，各国ETS交易规则标准不一、涵盖的内容不同，短期内难以进行有效融合。从调节碳价格机制看，日本并未专门设立用于调节碳价格的机制，仅以碳抵消信用的出售作为调节方式，而中国采取如信用抵销、价格限定等诸多机制来调节碳价格，因机制存在差异，不同市场难以实现有效衔接。

三、相关启示

（一）推动全国碳市场立法进程，健全政策体系

一是在现有的《碳排放权交易管理办法（试行）》基础上，可参考韩国《低碳绿色增长基本法》为核心的上位基本法、衍生品交易适用的《金融投服务和资本市场法》及其他有关配套法律法规，加快我国碳排放权交易的立法，以明确和完善全国碳排放权机制的法律制度和政策导向，并利用碳排放权交易机制上位法的权威性和普适性，进一步明确中央政府、地方政府、行业和企业各自的任务和职责，共同推动全国碳市场建设。二是制定执行性、操作性较强且相对细致的配套政策措施，加强并规范披露制度，制定风险管理的高效预案，进一步夯实风险管理、交易监管等机制。三是面对各类违规违法行为，构建高效的问责工作机制并加强惩处，为有序推进碳交易活动提供重要支撑。

（二）加强全国碳市场顶层设计，提高市场运行效率

一是在行业选择方面，我国碳排放权交易应进一步提高行业覆盖率，由电力行业逐步扩展至石化、化工、钢铁、建材等高能耗行业。另外，可借鉴新西兰减排农业温室气体的先进经验，在碳定价机制中涵盖农业部门，扩大我国碳排放权交易机制的可覆盖范围。二是增强市场的流动性。应科学规划总碳排放量，从严开展配额分配；需划分阶段确定配额上限，并逐步压降阶段配额总量。可参照新西兰碳市场改革方案，将拍卖机制引入碳排放权交易市场中，逐步降低与碳排放密集的行业的无偿分配，构建有偿竞拍为主、免费发放为辅的配额方式。另外，针对不同行业施行差异化的配额分配方案，促使碳减排政策得到更为充分的落实。三是可借鉴日本和韩国碳排放权交易机制建设经验，建立碳价格稳定机制、碳配额储备机制等灵活机制，维持碳价稳定。四是核查履约方面，基于强监管、严准入的原则，严格参与主体资质审核，完善温室气体排放可监测、可报告、可核查的体系机制，加强碳排放监管，为形成真实的碳排放数据提供保障。

（三）丰富碳金融产品种类

一是建议放宽金融机构准入，进一步明确碳市场交易主体，扩大碳交易主体的覆盖范围，允许金融机构直接参与碳金融衍生品市场的交易,强化碳价格发现功能,平抑碳价格波动,促进碳金融体系多元化发展。二是积极研究开发与碳排放权挂钩的各类金融产品，鼓励有经验的金融机构、碳资产管理公司、第三方咨询机构，甚至个人参与碳市场交易，带动碳金融产品创新，开发碳远期、碳期货、碳掉期等碳金融衍生产品，增强碳金融市场活力。三是培育或引入相关碳交易中介，解决交易信息不对称、信息披露和风险防范等问题，同时应培养碳排放交易专业人员，进行全国统一规范化管理，为碳交易的咨询评估、审计核算、风险规避提供全流程专业服务。

（四）提高国际碳市场参与程度，加强国际减排交流

一是积极衔接具备同等经济实力国家的ETS市场，进一步缩小两国的碳价格差距。如以质量标准、分配碳配额等要素作为切入点，与日韩等邻国尝试局部的市场衔接，为日后在国家层面实现碳市场的衔接做好准备。二是围绕国际碳价格标准统一的问题，加强与相关国家的合作，打破价格壁垒，重塑分配碳定价权的格局。以国际清洁项目交易方面积累的经验为基础，加强与亚太经合组织、东盟国家、“一带一路”沿线国家等经济伙伴的碳信用双边或多边交易，短期内推动构建区域性碳市场，为长期构建形成更具流动性的全球统一碳排放权交易市场奠定基础。