数字经济赋能高质量发展的现代化治理体系研究〔*〕

任保平

(南京大学 数字经济与管理学院， 江苏 苏州 215163)

数字经济是高质量发展的新引擎，是我国经济高质量发展效率提升和结构优化的重要动力，也是我国培育新增长点、形成经济增长新动能、构建新发展格局的重要助力。目前如何建立数字经济赋能高质量发展的治理体系、为数字经济营造良好发展环境是我国数字经济赋能高质量发展中的关键问题。

一、数字经济赋能高质量发展的现代化治理体系构建的逻辑起点

当前国内数字经济及其对高质量发展的促进均呈现出良好态势，数字货币、新能源汽车等新产业新业态如雨后春笋般涌现，以大数据、区块链、人工智能等为代表的新技术已进入高速发展时期，成为了现阶段信息革命和产业革命的主导力量，数字经济为我国经济高质量发展注入了源头活水。

目前国内数字经济规模巨大且呈现高位增长的态势，随着信息革命和产业革命的持续推进，数字经济已是目前最有活力、最有创新力的经济形态，是我国推动高质量发展、构建新发展格局的重要抓手，数字技术等新技术与传统产业的深度融合是引领传统产业数字化转型的关键一招。除此之外，数字经济还能帮助传统产业降低成本、提高效率，同时还能促进产业结构调整，推动我国产业结构向着高级化和合理化演进。〔1〕因此要高度重视数字经济的发展，加快建立数字经济治理体系的进度。数字经济赋能高质量发展的现代化治理体系构建的逻辑首先就是要让数字经济成为稳定发展的经济社会的重要组成部分，让数字经济成为推动经济高质量发展、构建新发展格局的新动力。数字经济规模大、发展势头强劲，是我国推动国民经济持续稳定增长的关键动力，但同时要面临的问题是经济下行压力大，经济发展具有较强的不确定性。在当前这一阶段，构建数字经济发展模式进而推动经济高质量发展、为经济质量变革注入新动力是数字经济治理体系构建的逻辑起点，通过发展数字经济、构建数字经济治理体系从而赋能经济高质量发展已经成为国内共识。因此，数字经济治理体系的现代化是数字经济赋能高质量发展的关键问题。

首先，数字经济赋能高质量发展现代化治理体系构建，就是为了防范和化解我国高质量发展过程中可能会出现的数字经济风险。数字经济的核心生产要素就是数据和拥有丰富知识和技能的劳动者，数字化的信息数据是驱动数字经济不断创新、不断产生新产业新业态的动力源泉，对数据的深度挖掘、分析和利用能够为经济带来巨大效益，“数据即资产”的观念也被越来越多的人所接受，越来越多的数字化的知识和信息成为重要财富，越来越多的人成为数字经济的受益者，同时他们也是数字经济的推动者，正如保罗·梅森所说的“越多的个人加入网络，网络对每个人就越有用”。〔2〕数据作为数字经济中的一种新的生产要素，它是通过流动来产生新的价值从而实现经济发展，但是数据在流动过程中往往会引发随之而来的风险，例如会造成非法获取数据、非法使用个人用户数据、非法交易数据等行为的出现，此时数据流动安全问题就会随之暴露出来。因此在数字经济发展过程中必须要高度重视数据安全问题，要专注于对数据流动过程中可能会产生的风险的防范和化解。治理体系构建的主要途径，就是通过政府、企业和公众多主体合作来防范和化解可能会出现的数字经济风险，这也是构建数字经济赋能高质量发展现代化治理体系的逻辑起点。数字经济具有数据流动快、影响范围广、发展变化速度快等特点，因此必须要高度重视数字经济发展过程中可能会出现的风险，将数字经济风险扼杀在萌芽之中。要专注于对数据风险的防范和化解的主要原因在于：一是数字经济直接关系经济社会的发展。数字经济是一种新的经济形态，目前在全球范围呈现出与产业融合深入、范围愈加扩大等众多特点，在经济社会中扮演的角色也愈加重要，从目前的情况来看，数字经济正在成为我国国民经济发展的源头活水和关键驱动。二是数字经济已影响到经济社会发展的稳定性。我国的数字经济与经济社会发展联系密切，数字经济安全直接影响到了经济社会的稳定性。数字经济目前已与实体经济深度融合，已涉及电力、水务、医疗、基建等关系国计民生的关键领域。

其次，数字经济赋能高质量发展的现代化治理体系将成为我国国家治理体系现代化的重要组成部分。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，数字经济已深入渗透到上述各个领域，因此加强数字经济治理理应成为构建国家治理体系的一部分。由于现阶段高速推进的产业革命和信息革命，加之一些经济行为主体的非理性因素，当前数字经济发展可能会面临以下问题：一是数字经济治理规章制度以及相关制度规范滞后，是数字经济治理过程中的难点。由于法律法规是在一定的经验基础之上所制定的，所以制度规范本身就具有天然的滞后性，较难预防数字经济发展过程中新问题的发生。二是数据安全问题。当前国内的用户数据隐私泄露的事件愈演愈烈，违规收集个人信息现象频现，移动端APP强制授权等问题突出，这已成为数字经济治理的难点和重点。且数据非法交易态势加剧，随着大量数据交易平台的出现，在缺乏制度规制和行业监管的情况下，大数据流通交易中的问题比较严重，例如数据侵权、数据盗窃、非法数据使用、非法数据交易经常出现，已成为行业乱象并处于弱监管状态。因此要完善数字经济治理体系，将数字经济治理作为未来政府治理的核心内容。这就要求我国必须加快推进数字经济治理体系的现代化，将数字经济治理纳入未来我国政府治理体系，将数字经济治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键组成部分。〔3〕

数字经济治理体系的现代化要以推动高质量发展为目标、从防范化解数字经济风险的逻辑起点出发，并最终融入国家治理体系和治理能力现代化中去。数字经济治理亟需通过构建现代化的治理体系，着力解决数字经济发展中的重点难点问题，防范和化解数字经济风险，为我国的高质量发展、新发展格局构建注入活力。

二、数字经济赋能高质量发展的现代化治理体系构建的挑战

目前我国政府对经济的监管多是在传统经济治理模式的基础上拓展延伸而来的，但这些监管方式和手段会难以匹配数字经济监管需求，数字经济赋能高质量发展现代化治理体系构建中的最大的挑战，是传统政府监管已无法适应数字经济特征。主要体现在：

(一)数字经济对政府治理能力和政府治理有效性的挑战

一是目前政府的监管很难在短时间内适应数字经济监管，突出表现在监管的滞后性和制度建立的滞后性，相关规章制度建立的滞后性是数字经济治理体系构建中的难题。而且，要对企业进行有效的监管，最重要的就是能够获取必要的数据，因此解决信息不对称问题是实现政府对企业进行高效治理的前提，但当前政府和企业之间仍存在严重的信息不对称，故政府很难进行高效监管。另外，政策滞后等因素导致该领域违法犯罪问题较为严重，如上文提及的移动端APP强制授权等问题较多。数字经济属于新兴经济形态，传统法律法规目前还不具备较强的适应性，很多问题尚处于灰色地带。二是其快速发展对传统治理范式的挑战。数字经济治理总是滞后于数字经济发展，区块链、大数据等技术快速迭代，行业竞争格局变化快，传统治理模式跟不上数字经济创新发展的步伐。而且目前广泛应用的垂直管理体制和条块分割的管理体制与数字经济融合发展的特征不适应，现有的治理体系下各级政府、各部门之间合作不够，已不能满足数字经济融合发展、复杂发展的要求。三是治理对象从线下转向线上，再进一步转向线上线下融合，这一发展趋势加大了数字经济治理难度。

(二)数字经济治理中合作治理能力亟需提高的挑战

一是数字经济治理中的分工协作需要加强。由于数字经济活动的复杂性和融合性，使数字经济治理的具体实施过程中各部门可能会存在监管冲突和监管漏洞等问题。多部门分工管理的体制一方面会造成监管盲区，也可能会面临监管重叠，多个部门之间推诿扯皮。分工协作需要加强，应该推进多部门之间的有效衔接，以发挥合作治理的优势。二是数字经济治理的合作亟需加强。要推动中国数字经济治理体系构建，达到较好的治理效果，需要在发挥政府主导作用的前提下，做好政府、企业和公众各主体的协同。目前地方政府的治理方式和手段与国家推动数字经济发展的战略规划不匹配；地方政府之间的合作不足，彼此之间存在非良性竞争以及地方政府之间的目标会存在冲突；政府部门之间的合作不足，体现在政府部门设置过多。政府和企业的合作不足表现在信息不对称，政府难以获取更多有效信息；企业之间的合作不足体现在企业之间的不良竞争以及数据的流动性不足；公众的问题体现在其主人翁意识不强，难以和政府与企业形成治理合力。

(三)经济主体活动的负外部性问题以及反垄断问题对数字经济治理的挑战

一是数字经济时代，各经济行为主体间的关系复杂，个体活动通过互联网可能会放大对经济产生的影响。例如现有治理模式下的监管不力，会让一些企业和个人在利益驱动下侵犯消费者权益，前者可能会作出一些非理性决策，很大程度上影响了数字经济的健康发展，以及知识产权保护、个人数据滥用、数据非法交易等问题，都会成为数字经济治理体系构建中的重点和难点问题。现有的治理模式不足以应对新的形势，未来政府要在规则制定、行为监管中发挥更加重要的作用。二是数字经济形态下反垄断的任务更加艰巨。数字经济形态下互联网平台起着非常大的作用，起着连接生产者或服务提供者与消费者的作用，互联网平台在降低交易成本、提高资源配置效率的同时，也可能会带来资源重组，这就给传统的政府与市场关系带来了巨大的冲击。平台给消费者带来了非常大的便利性，互联网平台企业往往能通过获取流量来提升自己的价值，因此平台企业在某些领域可能会形成“一家独大”的市场格局，例如一些企业拥有一部分音乐和影视的独家版权就能够获得足够多的受众。如何定位数字平台的角色，如何防止数字平台形成垄断的市场格局，如何防止“一家独大”情况的发生，这些都是数字经济治理体系现代化过程中要面临的问题。

三、数字经济赋能高质量发展的现代化治理体系构建的顶层设计

数字技术的高速发展给我国带来了重大发展机遇，大力推进数字经济发展，是我国实现经济高质量发展和构建新发展格局的重要助力。〔4〕要高度重视数字经济发展，构建数字经济赋能高质量发展现代化治理体系要注重战略规划，在推动数字经济发展、数字经济治理体系现代化方面要做好顶层设计：

(一)数字经济赋能高质量发展的组织体系建设

大数据、区块链等新技术的发展给数字经济创造了充分的发展空间，在未来要更加重视数字经济风险，积极构建更加合理的现代化数字经济组织治理体系。数字经济组织治理是多元协同的，要从政府、市场、企业、公众等多方面考量。

首先，构建多主体参与的综合治理体系。一是形成政府领导、企业和公众等多行为主体参与的多元化治理体系，摆脱垂直管理和条块化管理的约束，各主体充分发挥各自优势，形成数字经济治理合力。二是政府建立关于企业信息的监管体系。加快企业信息监管体系建设，建立数据库，推动各级政府部门的对接，建立政府内部的信息共享机制。三是遵循经济发展规律，从供给和需求端发力，提高数字要素市场化配置效率。探索建立数据要素交换市场，强化数据监管，强化市场竞争行为监管。

其次，提升政府数字治理水平。一是将数字技术广泛运用于治理的各个环节，特别加强大数据在治理中的运用，利用大数据对治理过程进行规范，如建立政府利用大数据的治理平台。二是提高政府数字化服务水平，创新政府服务模式，实现高效政府运作。推进便民服务平台建设，整合政务系统，优化政府提供公共服务的渠道，合理高效利用政府官方网站、便民服务APP等多元化手段。

再次，构建政府之间的合作治理体系，平衡各级政府间的关系。构建数字经济治理体系，要事先界定好各级政府的职责，优化政府职能。一是平衡好中央政府与地方政府间的关系。在数字经济赋能高质量发展治理中，地方政府要严格贯彻落实中央政府提出的数字经济发展战略规划，同时要充分考虑地方的实际情况，考虑各地经济社会发展水平的差异，允许地方政府结合自身实际在中央制定的政策基础上制定地方化的规章制度。二是平衡好地方政府之间的关系。推动数字经济更好更快发展，要求各地政府积极共享资源，摒弃地方保护主义，让数字经济的流动性、融合性真正体现出来，促进数字经济治理体系建设，提高数字经济治理水平和治理能力。数字经济产业具有较强的融合性，数据又具有极强的流动性，这就要求地方政府连同其他地区的政府，协调推动数字经济治理体系建设。三是政府内部门之间的合作。加强政府内部门之间的合作，优化政府部门数字经济治理结构，数字经济治理体系构建需要多部门协同，并且要明确各自的治理职责和工作范围，优化政府内部协同治理架构，进一步优化职能分工，以更好地平衡数字经济发展需要。围绕建立健全部门间数字经济协同治理机制，加强政府部门间的合作，建立统一标准、及时互动的协同治理机制，避免出现多头管理和监管盲区。

最后，建立政府和企业之间相联系的组织体系。完善政府与企业的合作模式，充分利用企业已有数据与政府治理对接来促进治理能力的创新。鼓励企业加强监管方式建设和企业信用体系建设，提高企业自主监管能力，推动各类企业之间的对接，建立企业间的信息共享机制。强化市场监管，强化企业竞争行为监管，严惩滥用市场支配地位和存在不正当竞争行为的企业。

(二)数字经济赋能高质量发展的制度体系建设

制度体系建设是数字经济赋能高质量发展的治理体系现代化的重要保障，数字经济治理体系现代化是一个系统工程，制度建设是这一工程的根基。我国于2021年9月开始实施的《数据安全法》是数据领域的基础性法律，也是国家安全领域的一部重要法律。《数据安全法》的发布标志着我国将数据安全保护的政策要求，通过法律文本的形式进行了明确和强化，意味着我国正逐步完善数字经济发展与治理的顶层设计，适时调整现行相关法律法规，制定数字经济领域的标准和规范。〔5〕数字经济赋能高质量发展的制度体系建设要考虑如下因素：

一方面，明确制度建设的主体。从对数字经济治理内涵的分析来看，数字经济治理是指在政府、企业和公众等多元主体的参与合作下，为推动数字经济健康发展，各主体之间所形成的互为关联的协同合作的治理方式，是对数字经济的复杂的、动态的推动过程。构建数字经济制度体系，先要考虑制度建设中的主体。一是构建制度体系的过程中，政府、企业、公众各多元主体通过合作，最终解决问题实现对数字经济的治理。尤其是政府和企业在数字经济治理方面的优势地位比较突出，公众只是起到辅助作用，政府和企业更要多多沟通交流，推动数字经济的良好发展。二是在大多数时候，政府、企业、公众各主体之间的影响是一个动态变化的过程，从实际情况看，受经济社会的发展预期变化影响的社会需求往往呈现复杂化的发展趋势，仅仅依靠政府自身无法适应这种需求的变化，往往需要有其他主体的参与。企业和公众的参与是对政府职能的有益补充，政府要联合多元主体进行协同治理。要实现高效治理，既要有多元主体参与，还要确保多元主体具有能力。数字经济治理制度体系建设要以法制为基本手段，各个主体也要适应数字经济的发展特点，特别是政府要根据数字经济的发展特点来完善法律法规体系，明确不同治理主体的权责关系，推动数字经济法律建设，确保多元主体作用的发挥。

另一方面，要建立制度约束。一是发挥好制度在数字经济治理中的根本性作用。数字经济治理制度的本质是为了实现数字经济健康发展，实现数字经济治理，最重要的是加强数字经济发展与治理的制度建设，创新和完善数字经济治理制度，建立健全对数字经济的保护制度和促进制度。二是加强数字经济制度环境建设。加强数字经济制度建设，确保多元主体合作能力，通过制度建设，维护市场公平竞争秩序，维护各个经济主体的合法权益，严厉打击各种数字经济下的违法犯罪行为。加强个人的数据信息保护，数据泄露是数字经济领域最为突出的法治问题，要加强对侵犯个人隐私、对个人数据进行交易等违法行为的监管，禁止利用个人信息和交易牟取不当利益的行为。同时要注意的是，数字经济下企业“一家独大”现象表现更为突出，从而可能会形成垄断，反垄断是数字经济制度约束的一项重要内容，特别是对自然垄断性强的行业必须要采取严格的干预措施，推动数字技术共享。推动数字技术共享也要做好知识产权保护，数字经济的核心要素是数字技术，企业的价值通过其知识产权和研发能力来体现，因此数字经济时代知识产权保护的重要性更加显著，知识产权保护能对企业创新活动形成巨大激励，必须确保通过知识产权保护激励企业进行创新的积极性。三是加强数字经济法律体系机制建设。完善的法律制度体系是构建治理体系的重要保障，为促进对数字经济的治理，需要制定有效的法律，通过法律明确多元主体间的关系。从政府与企业的联系来看，政府需要采取常规的强制性手段，利用法律机制来保障政府和企业之间关系的正常运转，同时要发挥政府指导和激励的作用，特别是要运用企业参与数字经济协同治理的法律手段。推动线上与线下治理相结合，按照公开透明的方式，建立数字经济领域的行为准则，重塑数字经济时代下的社会共识和价值认同。 同时要形成除正式制度之外的软约束，形成政府、企业和公众共同遵循的道德标准，保证企业和公众个人经济活动合乎道德，实施有效可行的道德规制。

(三)数字经济赋能高质量发展的协同体系建设

1.明确数字经济协同体系构建的参与主体。一是政府主体。政府是公共治理的主体，其主要职责是依法管理数字经济相关事务，相比其他主体，政府更具有约束力，引导和协助其他主体参与数字经济治理、提高数字经济治理能力是政府应尽的责任。〔6〕经济形态随着技术革命和产业革命在不断变化，但政府的基本职能定位并没有改变，政府的主要职责依然是公共治理，政府要成为数字经济治理的主导者，在数字经济治理协同模式下，政府要和其他主体之间构建合作关系，发挥主导作用，积极联合其他主体参与治理。同时政府也要推动自身职能转变，创新治理模式，提高政府的运行效率和对数字经济的治理能力。二是企业主体。企业是市场最主要的组成部分之一，承担了产品生产、服务供给等职能，也是数字经济协同治理体系构建的重要主体，企业在数字经济形态下扮演着重要角色。因此要强化企业在数字经济治理中的作用、明确企业的治理职责。在多元主体治理模式下，作为数字经济治理的主体之一，企业首先要保证自身的健康发展，要有强烈的责任意识，积极参与数字经济治理体系构建。企业要以推动自身健康发展为目标，做好企业发展规划，同时也推动行业健康发展，加强与政府和其他企业之间的沟通，避免恶性竞争，营造良好市场环境。三是公众主体。公众是实现数字经济协同治理的重要参与者，随着网络的普及，公众活力不断增强，能够协同参与构建数字经济治理体系，是数字经济治理体系构建的重要力量。随着经济社会的不断拓展，公众的自治能力不断增强，数字经济给公众的工作生活方式带来了巨大改变。数字经济时代，公众不再只是单纯的消费者，要让公众在数字经济协同治理体系构建中发挥重要作用。

2.确立数字经济协同治理体系构建理念。一是数字经济协同治理要坚持促进创新。数字经济是创新型经济，技术的发展能迅速改变整个行业业态，因此数字经济协同治理体系构建必须坚持创新，让数字经济展现活力。数字经济协同治理体系构建需要制度激励，政府要加快研究制定激励政策，努力提高企业发展的积极性，营造创新性的营商环境，促进各种要素融合；加速“产学研用”深度融合，推动有关企业和高校以及科研院所的合作，提高各类创新主体的积极性。二是数字经济治理体系构建中政府管理要适度，建立政府的“正面清单”。政府削减管理职责是为了形成市场自治，政府要继续做好守夜人的角色，集中精力为数字经济发展营造公平有序的市场环境，加强对重点领域的规制，有效防范和化解数字经济风险，强化企业市场准入机制，加大对存在不公平竞争行为的企业的处罚力度，通过有关法律法规强制企业进行信息披露。三是数字经济协同治理体系构建要维护市场公平。数字经济与传统经济相比，其经济活动更加复杂，特别是将大数据、区块链等新技术与传统产业深度融合，使数字经济各行业领域具有较高的准入门槛，因此要促进市场准入公平，让相关企业能够进入数字经济领域。努力缩小数字鸿沟，让所有企业都能享受到数字红利。

(四)数字经济赋能高质量发展的评价体系建设

数字经济赋能高质量发展治理体系的现代化建设是一个全新的实践，治理必须通过内在规律的发展趋向表明自己是一个怎样的状态，体现多主体参与后与以往的统治、管理不同的比较优势。〔7〕数字经济赋能高质量发展的评价体系需要设立指标，通过收集和分析数据进行纵向比较，方能确定是否实现了治理。对于治理能力的评价提供了一个衡量数字经济治理能力优劣的科学工具，是考量政府行动力的有效手段。数字经济赋能高质量发展的评价体系应该考虑以下几方面：

一方面是对量的评价。对量的评价比较直观，主要是考量数字经济形态下经济的发展水平，评价指标可包括但不限于如数字经济体量等相关指标数据，国内已有较多团队从量的维度进行测度，如中国信通院的数字经济指数、上海社科院的全球数字经济竞争力指数以及腾讯的“互联网+”数字经济指数等，均可作为参考指标。总体来看，对数字经济的评价比较一致的思路是从数字基础设施、数字产业化、产业数字化、数字经济治理、数字经济渗透率等方面来对我国和不同地区数字经济发展的水平和状态进行评价。

另一方面是对质的评价。对数字经济治理体系构建的成果进行质的评价相对困难，这涉及对主体的把握，不同主体的利益诉求各异，因此关注的问题也不同。〔8〕数字经济治理主要涉及的主体有政府、企业和公众。第一，政府主要负责对社会经济进行直接指导、提供公共产品和服务保障，主导社会经济发展方向，组织协同其他主体参与治理。这一角度要考虑政府满足企业和居民需求的相关指标：对企业需求的满足可以从政府是否建立了自由竞争的市场、是否能够为企业提供公共产品以及是否制定相关政策来限制垄断和保障中小企业生存；对公众需求的满足要考虑到是否为公众提供公共产品、是否提高公众满意度以及是否为公众提供了便利。第二，企业是实现数字经济治理重要的参与者，从企业角度则要考虑以下方面：考量企业是否促进了经济发展和经济稳定，如企业是否推动了经济增长、产业革命和经济结构转型升级；企业是否为公众提供了多元化的数字产品。第三，公众也是数字经济治理的重要主体，要考量公众的主人翁意识，是否有参与数字经济治理的自觉以及主观能动性等。

注释：

〔1〕任保平：《数字经济引领高质量发展的逻辑、机制与路径》，《西安财经大学学报》2020年第2期。

〔2〕〔英〕保罗·梅森：《新经济的逻辑——个人、企业和国家如何应对未来》，熊海虹译，北京：中信出版集团，2017年，第46页。

〔3〕欧阳日辉、刘健：《数字经济治理是国家治理体系重要内容》，《国家治理》2017年第46期。

〔4〕陈进华：《治理体系现代化的国家逻辑》，《中国社会科学》2019年第5期。

〔5〕范渊：《〈数据安全法〉解读：如何实现数据“可用不可见”的安全目标？》，《中国经济周刊》2021年第11期。

〔6〕杜庆昊：《中国数字经济协同治理研究》，中共中央党校博士学位论文,2019年，第21页。

〔7〕陈志勇、卓越：《治理评估的三维坐标:体系、能力与现代化》，《中国行政管理》2015年第4期。

〔8〕陆军、丁凡琳：《多元主体的城市社区治理能力评价——方法、框架与指标体系》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第3期。