深化国际合作 提升关键矿产海外供应保障能力

郭朝先 吕 青

能源转型是我国实现“双碳”目标的重要路径。能源结构的绿色转型不可一蹴而就，传统能源的逐步退出必须建立在安全可靠的新能源体系上。纵观全球应对气候变化、环境污染、资源枯竭的措施，能源的绿色低碳转型是必经之路，新能源产业成为各国争抢发展先机的重要阵地。当前，全球能源格局发生巨大变化，2022年我国石油、天然气等矿产资源对外依存度出现近年来的首次下降，但制造储能电池、太阳能板、电网、电解储氢槽等低碳产品所需的锂、钴、镍、铜、锰等矿产资源使用量呈爆发式增长，部分关键矿产国内供应不足，制约了包括新能源产业在内的我国战略性新兴产业发展。

在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局时，考虑到我国关键矿产资源地质储备和市场供求状况，当前亟须深化矿产领域的国际合作，提升我国关键矿产供应保障能力。

关键矿产供应不足制约我国新能源产业发展

近年来，关键矿产、关键金属、战略性矿产、战略性关键矿产等概念在国内外报刊上出现得愈发频繁，且时常在文件和报告中混用。目前，学术界和决策部门对这些概念的内涵并没有形成完全一致的意见。1939 年，美国最早将“关键矿产”定义为国内供应不足，会影响美国国防的军事、工业和基本民用需求的矿产；随着研究深入，美国学者将环境保护、资源稀缺等因素引入这一概念。欧盟委员会将对外依存度高且供应不足会对经济产生较大风险的矿产划为关键矿产。日本、美国、欧盟等发达国家和地区分别出台了各自的关键矿种名录，并在后续不断修订。相比国外，国内决策部门更多使用“战略性矿产”和“战略性关键矿产”的表述而较少使用“关键矿产”，但学术界和媒体开始更多使用“关键矿产”这一术语。2018年，我国有学者根据矿产的供应风险、经济重要性、资源关键性等要素，通过评价模型将石油、天然气、铜、锂、镍、石墨、稀土等31个矿种划入关键矿产名单，其中能源矿产3种、金属矿产25种、非金属矿产3种；短缺矿产21种、优势矿产10 种，并建议发布《新时代中国战略性关键矿产目录》。2022年，张生辉等借鉴发达国家的关键矿产目录，研究分析了我国矿产资源禀赋和战略性新兴产业发展现状，并给出一份我国的关键矿产建议清单，包括铁、锰、铜、镍、钴、钨、石墨等37种矿产资源。对比发现，我国学者提出的关键矿产名录建议清单与日欧美等正式发布的关键矿产名录存在较多重合，可见世界范围内的关键矿产争夺将日趋激烈。

随着“双碳”战略的实施，我国能源体系将逐步进入非化石能源主导的全新阶段，太阳能、风能、核能、生物能等新能源技术和产品将得到极大发展，而太阳能电池板、风力涡轮机、电动汽车电池、储能系统等新能源技术和低碳产品都离不开关键矿产。毫不夸张地说，关键矿产将成为低碳社会的“新石油”。锂、钴、镍、锰、石墨、铂族金属是氢电解器、燃料电池的主要原料，硅、钛是光伏材料、储能电池的关键成分，有良好导电性能的铜是所有电力产品的基础原材料。作为世界上少数矿产品种齐全配套的国家之一，我国具有单一矿产少、共伴生矿产多的典型特征，且不同矿产资源的丰富程度相差极大。我国发展新能源所需的稀土、石墨、镓、铟、钒、钨等关键矿种的人均占有量远超别国，能够满足国内需求，稀土还可以长期出口，是具有优势的矿种。但新能源产业需要的钴、镍、铜、锰等矿产资源国内储量仅分别占全球总量的1.95%、4.39%、3%、3.6%，不足以支撑国内新能源相关产品的生产制造，需要从国外大量进口。在2022（第十一届）中国钢铁原材料市场高端论坛上，中国工程院院士、金属矿山安全与健康国家重点实验室主任王运敏介绍，我国钴矿对外依存度为95%、镍矿为90%、锰矿为96%、铜矿为78%，等等。这些数据提示我们，我国相关产业的可持续发展，这些关键矿产的稳定供应十分重要。

当前我国企业利用海外矿产资源的风险挑战

目前，我国与世界各国广泛开展包括关键矿产在内的货物进出口贸易，并在多个国家进行矿产项目直接或间接投资。当今世界正经历百年未有之大变局，新兴市场与发展中国家的崛起推动世界多极化、经济全球化、国际关系民主化持续深入发展，各国之间的合作愈发密切，我国积极构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，谋求经济高质量发展。和平与发展仍然是时代主题，而新冠疫情、地缘政治等因素加速国际格局演变，全球资源问题政治化、矿产品价格金融化趋势加强，诸多不确定因素使我国企业利用海外矿产资源面临前所未有的风险与挑战。

（一）资源民族主义抬头，海外“找矿”不确定性和风险增大

近年来，一些资源所在国的资源开发政策逐步转向，甚至单方面修改规则，资源民族主义抬头倾向明显。部分矿产资源丰富的国家出于自身新能源产业发展、能源安全等方面的考虑，纷纷加大外资投资敏感行业的审查力度，提高外资准入门槛，限制关键矿产的出口。如镍矿第一出口大国印尼，从2014年起陆续将镍矿、铝土矿、煤矿、棕榈油、锡矿、铜矿加入禁止出口的名单，随后菲律宾逐渐成为中国最大的镍矿进口国，但2023年菲律宾贸易和工业部也开始考虑效仿印尼禁止原镍出口或对镍的出口征税。2023年，津巴布韦宣布全面禁止各类原矿石出口，除非获得特别豁免。此外，刚果（金）、几内亚、肯尼亚、赞比亚等非洲矿产资源国出于盈利考虑，大幅提高矿产出口税、矿山开采税、特许权使用费、保证金等费用，给全球关键矿产的供应安全增加了诸多不确定因素。根据中国地质调查局发布的《全球锂、钴、镍、锡、钾盐矿产资源储量评估报告》，锂全球储量前三位的国家为智利、澳大利亚和阿根廷，占全球储量的68.6%；钴全球储量前三位的国家为刚果（金）、印尼、澳大利亚，占全球储量的70%左右。可见，在地理上关键矿产比其他矿产集中度更高，加之资源民族主义抬头，使我国关键矿产供应风险加大。

（二）美西方推行“去中国化”策略，遏制我国企业合作利用海外矿产资源

近年来，以美国为首的西方国家开始组建相关的矿产联盟，推行“去中国化”策略。2019年9月，美国方面表示，已经有9 个国家加入美国战略矿产倡议，强化了对关键矿产资源的控制。2022年6月，美国宣布建立“矿产安全伙伴关系”（MSP），合作伙伴包括澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国和欧盟委员会，旨在确保关键矿物的供应，其本质上是推行集团化和“去中国化”，引导各成员减少与我国在矿产上的合作。

（三）地缘冲突增多，利用海外矿产资源难度加大

地缘冲突令全球化进程遭遇挑战。以美为首的西方国家对俄罗斯发起多轮制裁，引发全球金融、能源、科技安全危机。欧盟国家高度依赖俄罗斯的油气进口，俄乌冲突后，西方与俄罗斯的矛盾激化，全球的油气价格飙升，连带其他矿产、粮食等的价格大幅上升。矿产资源丰富的发展中国家更易发生武装冲突，生产活动时常停滞。有的国家政治、经济秩序的混乱使国际矿产业务无法顺利开展，工人的生命安全、矿产产品及工厂设备的财产安全都无法得到保障，影响我国企业的投资意愿。

（四）我国企业海外投资经营经验不足，抵御外来风险能力较弱

与西方发达国家相比，我国企业海外投资和经营起步较晚，作为后来者，想要在国际市场占据“一席之地”还有很长一段路要走。尤其是在现阶段较为敏感的关键矿产领域，各国都在积极布局，我国企业进行海外矿产投资面临较大的竞争压力。一些企业治理机制不健全，一些企业未将现代管理理念、监管技术和方法贯彻于企业决策与预测、计划组织、生产等环节，对海外瞬息万变局势的预判和突发事件的紧急处理能力有待加强。一些企业综合实力不强，在海外市场竞争力较弱，难以单独有效应对海外风险。

以共建“一带一路”国家为重点，推进关键矿产领域国际产能合作

对外开放是我国的基本国策，推动高水平对外开放是构建新发展格局的必然选择。我国企业要加强国内市场和国际市场的联通，积极与各国建立合作关系，高效利用两种资源、两个市场，对于稀缺的关键矿产，尤其需要加强和深化国际合作，提升关键矿产海外供应能力。

“一带一路”倡议是我国在新的历史条件下实行全方位对外开放的重大举措，推行互利共赢的重要平台。“一带一路”沿线国家不仅拥有丰富的矿产资源，还与我国有良好的合作基础，贸易的自由化、便利化程度不断提高，为包括关键矿产在内的国际贸易提供巨大机遇。

一是坚持互利共赢原则，深化与共建“一带一路”国家在矿产勘探、开发、加工、贸易等产业链方面的合作。帮助这些国家解决开发能力弱、矿产利用率低、基础设施不足、工业体系不完整等问题，形成良性循环，共同营造开放包容的合作环境，谋求长期合作，携手共进。

二是完善制度设计和加大资金支持力度，推进矿产资源国际合作。加强外交、发展和改革、商务、自然资源等政策协调，简化海外矿业并购审批程序，完善境外矿产勘查开发协调机制。实施“一带一路”地质调查援助计划，帮助资源国开展地质调查，为我国企业“走出去”提供高质量公益性地质服务。扩大与“一带一路”沿线国家的人文交流，增强民心相通，提升互信水平。加大资金支持力度，充分发挥丝路基金、中非发展基金等投融资平台的作用，加大对优势企业与“一带一路”国家开展矿业产能合作的支持力度。引导银行业金融机构创新发展符合矿业周期长、风险大、收益高等特点的金融产品，为企业提供精准支持。

三是大力开展第三方市场合作。第三方市场合作（中国企业与有关国家企业共同在第三方市场开展经济合作）是我国首创的国际合作新模式，是共建“一带一路”新的实践方式。第三方市场合作有利于将中国的优势产能、发达国家的先进技术和广大发展中国家的需求有效结合，发挥各方资源、技术、资金、商务、信息等优势推进国际产能合作，达到“1+1+1>3”的效果。应参照国家发展改革委《第三方市场合作指南和案例》列示的最佳实践，推进矿产领域的第三方市场合作，促进互利合作共赢。

国企民企携手共进，提高海外投资经营抗风险能力

一是充分发挥央企“排头兵”作用，携手国企民企共同开发利用海外矿产。央企作为国家经济发展的重要支柱，是我国实施“走出去”战略、参与“一带一路”建设的先锋力量。拥有丰富的海外经营、投资经验的央企应在不断提高开放水平的大环境下，为有海外投资意愿的地方国企和民企提供帮助，分享海外投资成功案例的经验，在其遭遇难题时提供资金、技术、人员方面的援助，在海外项目方出现较大风险时及时发出预警并帮助其规避，帮助地方国企、民企在海外矿产市场尽快站稳脚跟、展开生产活动。灵活性较高、创新性较强的民企面对快速变化的市场环境时能够快速作出反应，能够为央企、地方国企选择海外矿产投资项目提供一定建议，及时抓住国际矿产市场的机遇。同时，民企也要在央企、地方国企的帮助下增强自身国际竞争力，在海外关键矿产项目中独当一面。在机遇和风险并存的新时代，央企与地方国企、民企应各尽所能，通力合作，提高海外经营能力。

二是着力推进中国特色现代企业制度建设，提升企业应对海外风险能力。习近平总书记指出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。从事海外经营的国有企业必须坚持好两个“一以贯之”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，推进中国特色现代企业制度建设。中国特色现代企业制度建设就是充分发挥党委（党组）把方向、管大局、促落实的领导作用，更好发挥董事会定战略、作决策、防风险的作用和经理层谋经营、抓落实、强管理的作用，健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。海外矿产投资面临风险，应持续推进中国特色现代企业制度建设，切实把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，将中国特色现代企业制度优势转化为治理效能，提高风险防范能力。