高校财政专项资金绩效评价体系研究

刘扬 张吕园 浙江大学计划财务处

引言

近年来，国家和社会对于教育的重视程度不断提升，对教育的投入也不断增长，结合高校招生规模所具有的跨越式增长特点，在不断缩减办学层次、教学水平和世界一流大学的差距下。高校作为学生培养和高层次人才孵化的重要基地，国家对高校教育投入的财政专项资金逐年增加，如何科学、高效地使用财政专项资金对于高校来说至关重要。全面预算管理和绩效评价作为我国深化财税体制改革的关键利器，对于高校优化资源配置效率，提升精细化管理水平，确保资金发挥最大化价值和作用，起到了重要的推动作用。

我国开始绩效管理理念初期，借鉴了大量西方理论和实践经验，而后结合我国自身的国情和财政发展水平，不断探索、实践、创新，到现如今的全面实施预算绩效管理阶段，构建了自身的一套预算绩效管理框架体系。参考2021年国务院所印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求强化预算执行与绩效管理工作。具体到高校的建设运行而言，作为重要的教育类事业单位，当前应用的专项经费在绩效评价体系中存在着重视程度不足、绩效评价体系不完善和绩效评价结果运用不当等问题，亟须进行改进和创新。

一、高校财政专项资金绩效管理中存在的问题

（一）重视程度欠缺，管理意识不足

由于财政专项资金是高校资金来源的重要组成部分，许多高校仅仅将重心放在如何争取更多的资源、拿到更多的专项资金拨款上，重立项、轻评价，将精力集中在前期工作，而忽视了后续的绩效评价工作。虽然在理论上绩效评价结果会对后续年度的预算分配产生影响，不过结合实际的绩效管理情况，绩效评价结果和预算分配的关联性较弱，导致了对绩效评价工作的重视程度不足，抱着完成任务即可的心态，应付了事、实际的绩效评价工作流于形式的情况不可避免。部分高校管理者认为绩效管理仅仅是财务部门的工作，在接到相关的工作时，直接交由财务部门完成，或者临时“搭班子”，导致团队的组织架构、责任划分、工作分配混乱，直接影响绩效管理工作的质量。绩效评价工作不是一项为了完成而完成的工作，它是一项极具科学性和系统性的工程，需要统筹规划、科学分配，由各个相关业务处室配合共同完成。若仅依靠财务部门或临时“搭班子”模式，将导致绩效管理的不客观、不科学、不全面。

（二）以自评为主，缺乏全面性

目前，项目预算的评价主体较为单一，部分高校的财政专项资金仍采用自评的方式进行绩效指标完成情况的填写及上报，缺乏第三方机构监管，容易造成绩效指标完成情况虚报、主观性过强、流于表面等情况，绩效评价的作用大大降低。

（三）财政专项资金绩效评价体系不完善

首先，绩效指标片面，缺乏客观性。一方面，由于不同类型的专项资金存在应用方向差异，且资金管理的模式存在不同，因此各财政专项资金的评价内容也会存在一定差异。在评价不同类型的专项资金时，不能简单粗暴地复制粘贴，而要有针对性地进行完善。另一方面，绩效评价方式缺乏弹性。在实际工作中，目标值的完成情况是绩效评价的重要组成部分。例如高校中央财政资金，绩效指标完成情况在绩效监控及自评中占比达90%，资金执行情况占比10%。某省级财政专项资金则规定了资金执行率低于91%则自评结果不得评“优”，资金执行率低于50%则自评结果只能为“中”及以下。评价体系缺乏弹性，容易使得绩效评价结果单一、片面、有失客观性。

其次，绩效指标额设定缺乏科学性。当前财政专项资金绩效评价指标体系已经明确了通用指标的整体框架，在一级指标上有成本、产出、效益和满意度等四方面。在二级指标中，有归属于成本指标的经济成本、社会成本和生态环境成本等指标，归属于产出指标的数量、质量和时效等指标，归属于效益指标的经济效益、社会效益和生态效益等指标，归属于满意度指标的服务对象满意度等二级指标。不过结合三级指标的选择上，高校缺乏完善的评价指标体系，可参考性较为缺乏。一方面，高校专项经费大量用于学科建设、人才培养、科学研究等，量化其产出较为困难。另一方面，绩效目标设定主观性过强，缺乏科学指导。为保证顺利完成任务，绩效指标的设定往往趋向于指标简单、描述笼统，且部分项目建设缺乏规划性，使绩效指标设定存在空泛性问题，缺乏实质性内容。

另外，在现有的绩效评价指标体系中，对指标权重的赋值缺乏科学方法的检验。对于中央财政专项经费来说，仅做了以下规定：对于设置成本指标的项目，成本指标、产出指标、效益指标和满意度指标各占比20%、40%、20%和10%；对于未设置成本指标的项目，产出指标、效益指标、满意度指标各占比50%、30%和10%，且对于不设满意度指标的项目，效益指标部分权重调增10%，权重赋值的科学性缺乏检验且权重仅限于一级指标，未对下属的二级指标及三级指标的权重赋值给出指导性意见。

（四）绩效评价制度未结合高校实际

针对《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》内的部分规定，需针对高校的中央财政专项资金，具体在每年8月份开展绩效实施监控，针对1-7月份的预算执行情况和绩效指标完成情况进行填报。部分专项经费的考核时点更细分至6月末、9月末、11月末，频繁的考核时点在一定程度上可能会打乱项目的正常进展，与高校实际的教学、科研等情况相违背。例如学校的基础设施改造项目一般会安排在寒暑假施工，以避开正常教学时间，避免对正常的教学秩序造成干扰，影响学校的教学质量和师生在校期间的人身安全。因此将会导致实际项目进展与绩效监控时点无法对应，造成部分项目负责人迫于压力而虚报造假的情况，与实施绩效评价的初衷相违背。

（五）未做到全流程绩效监管

全流程绩效监管能够动态掌握项目进展情况，及时跟进预算执行进度和绩效指标完成情况，在过程中发现问题，从而可以尽早提出改进意见并督促相关单位及时调整方向，整改落实。当前的预算绩效管理模式着重于事后评价，而非全流程管理，对完成情况监督不足。这种轻过程、重结果的管理方式容易造成预算编制准确度低，绩效指标设置质量差等结果，也容易造成为完成执行进度而突击花钱，使得资金的应用效益降低。

（六）绩效评价结果缺乏反馈及应用

结合绩效评价结果运用在绩效评价工作中的重要组成价值，进行专项经费绩效评价的根本目的便是提升财政资金的使用效益和管理水平，确保财政资金发挥更大用途，良好的反馈和运用能够有效增强部门的财政资金绩效观念。但是很多高校对于该项工作重视程度不足，仅仅将绩效评价结果作为一种工作总结，未能横向比较和纵向比较，运用程度低。对评价中发现的问题未能深入分析原因并及时处理，缺乏相应的奖惩制度，直接影响了财政专项资金绩效评价的成效。而且大部分的绩效评价考核机制与财政资金资源分配关联性不强，这意味着无论绩效指标完成情况如何、专项资金使用效益如何、投入产出比如何，都很难与以后年度的拨款产生关联，这种机制造成的后果将是绩效考核形同虚设，流于形式。

二、提升高校财政专项资金绩效管理水平的建议

（一）加强认识，提高重视

做好高校财政专项资金的绩效管理工作，一方面，高校所有相关人员必须从思想层面高度重视该项工作，强化领导责任意识，明确各个相关人员在专项资金绩效管理工作中的责任与义务。且项目负责人需要对财政专项资金的绩效管理工作进行负责，同时在重大项目中对负责人落实绩效终身责任追究制，促进专项资金绩效管理工作高效高质开展，切实做到花钱必问效，无效必问责。另一方面，要加大宣传力度，积极开展多种形式的宣传和培训工作，各高校应重视专项资金绩效评价效果，强化绩效管理意识，使绩效管理理念深入人心。通过学校各种平台积极普及和宣传专项资金绩效评价工作的价值，在借助良好绩效管理氛围营造后，可调动各相关部门的工作积极性，最终实现绩效管理水平的提高。

（二）优化财政专项资金全流程绩效管理

将财政专项资金绩效管理贯穿于项目实施的全过程。在立项阶段将绩效目标的设置作为预算安排的前提条件，由第三方机构论证绩效目标的合理性、科学性、完整性，对绩效目标设定不明确、不合理的，原则上可不安排预算，确保事前管控。同时，需要积极建立并完善财政专项资金的绩效归口管理制度，在有效落实各专项资金主管部门所具有的绩效监控、评价、结果运用等方面责任，可以更好地发挥绩效管理的价值。另外，对绩效可以按照年度衡量的项目，要按照年度开展绩效自评等相关工作，且对于实施周期较长的项目，在绩效年度自评的基础上，按期开展中期绩效评价。加强对专项资金的动态跟踪和监控，及时了解项目进展和资金使用情况，纠正偏差，尽早整改。（见图1）

图1 全流程绩效管理流程

（三）建立并完善绩效指标的体系

结合绩效指标体系所具有的价值，在保证绩效指标体系具有科学性和全面性后，才能为后续的绩效评价和考核创造可靠前提，进而为以后年度的工作提供准确的指导性意见。高校应从多个角度出发，科学全面分析学校事业发展目标、学科建设和项目实施特点，结合不同的财政专项经费的管理要求，逐步探索建立定量和定性相结合的绩效指标标准体系和绩效考核体系。针对不同用途的专项资金，设立高校绩效指标库，由各个职能部门设立职责范围内事项的共性指标，由各学院和项目单位设立个性化指标，实现合理可行、细化量化、可比可靠、共建共享的绩效指标体系，以更好地发挥专项资金绩效评价的作用。

（四）加强信息化建设

随着科技的不断发展，依托信息化手段将是大势所趋。高校应当将包含项目库管理、指标库管理、绩效监控、绩效自评、监督管理等模块嵌入进专项项目管理系统中，实现预算管理和绩效管理同步实施。利用智能化系统在立项初期控制项目绩效目标审核，在项目运行期间分析资金执行情况和绩效指标的完成情况，同时也需要确保资金执行、绩效指标完成的工作偏离范围处于合理范围中，且在工作偏离超出合理范围后，需要对项目进行及时的预警与调整工作，确保在减低人为主观方面的工作效果判断下，增强绩效工作的效能。依靠系统搭建，实现各类系统之间相互衔接、信息共享，为专项经费的绩效管理科学化提供重要支撑。

（五）加强绩效评价人才储备

本质上讲，绩效管理是一项复杂且综合性较强的工作，在当前高校的绩效管理工作，一般内部由财务人员来承担，不过在部分高效内部财务人员的综合能力不足下，与绩效管理的要求还存在一定的差距，绩效管理专业人员较为紧缺。高校应积极开展各类培训工作，提高绩效管理工作水平，注重在实践中培养和挖掘预算绩效管理人才，做好人才储备。同时我们也应看到，随着财政专项经费体量的不断增大，高校在绩效管理的过程中仅仅依靠自身力量开展绩效审核和绩效评价等工作已难以满足实际需求。随着财政部在2018年8月出台《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》后，政府机构聘请第三方机构参与绩效管理工作不断推广，也收获了一些实效。因此需鼓励高校必要时引入第三方机构参与绩效管理工作。

（六）建立奖惩机制，完善结果运用

加强绩效评价结果的有效反馈应用需以有效的奖惩机制做支撑，健全绩效评估结果反馈制度和绩效问题整改责任制，将绩效评估结果作为各相关单位年度考核、专项资金预算分配的重要依据，并纳入负责人考核体系。项目单位在项目结束时应编写项目绩效评价报告，根据资金执行情况和绩效指标完成情况进行分析，总结经验，深究原因，并提交相关部门进行监督评价；监督部门分析绩效评价报告并反馈整改意见，监督整改落地。对资金执行情况差、绩效指标设置合理性不足且指标完成情况偏离度高的相关责任主体落实一定的惩罚措施，例如问谈整改、约谈教育和预算减少等措施；对于资金执行情况良好，绩效指标设置合理性高、指标完成情况偏离度低的相关单位适度增加下一年度预算，并给予一定奖励。切实发挥绩效评价工作的价值，在激发责任主体的绩效工作积极性、主动性后，能有效提高各单位的绩效管理工作意识，利于严肃对待绩效管理工作，从而形成良性循环，促进高校持续良性发展。

结语

绩效评价是预算管理的重要组成部分，高校应不断探索适合自身发展的绩效评价体系，提高预算管理科学化水平，切实促进高校治理体系和治理能力现代化。