加强行政事业单位财务监督的思考

郑娟 南京江北新区管理委员会建设与交通局

引言

党的十九届中央纪委四次全会将财会监督纳入党和国家监督体系及政府会计制度的实施，对我国行政事业单位财务能力提出了更高的要求，迫切需要行政事业单位提升财务监督工作水平，构建业财融合财务新格局。

充分发挥财务监督作用，是行政事业单位内部控制有效实施的有力保障，是行政事业单位廉洁性保证的重要基础。研究行政事业单位目前财务监督存在的问题，结合大数据时代如何优化财务监督工作，对行政事业单位财务监督进行深入的分析和探讨具有现实意义。

一、当前行政事业单位财务监督存在的问题

（一）财务监督有待深入，作用发挥不充分

财务会计转型到管理会计是必然趋势，行政事业单位财务工作应由核算阶段向风险控制、决策支持转移。目前，大多数行政事业单位仍以事后核算为主，财务信息大多在业务开展之后生成，财务数据滞后，信息及时性不足。

财务监督目前主要处于事后监督阶段，在事前、事中参与度不够，事前评估不足，事中无法及时了解业务现状。审核报销单据往往没有时间仔细研究经济业务的具体情况，审核环节流于形式，财务的监督管理职能未得到充分发挥。

（二）内部协同有待提升，绩效管理业财融合不够

业财融合是通过整合资源，提升效率，做到业务和财务的系统性、全局性融合。目前，大多数行政事业单位协同性差，沟通不畅，业财融合性不够。行政事业单位目前的财务流程大都是预算-执行-决算流程。全面预算绩效管理实行以来，行政事业单位内部财务部门与业务部门未能充分协同开展相关绩效管理工作，大部分单位的绩效管理也未完全嵌入预算流程之中，主要问题表现在：

一是预算编制阶段，业务部门自行根据相关支出需求编制预算绩效目标和预算测算依据，财务部门往往机械参照往年标准进行复核编报，未深入了解业务特点；或是财务部门独立编制绩效目标，业务财务部门之间未积极沟通对接。导致预算内容不细不实，预算编制与实际业务活动相差较大。

二是预算执行阶段，财务部门不了解项目实时动态，一般都在业务部门需要资金支付时才参与进来，导致绩效运行监控环节的绩效目标实现程度跟踪不到位，以及无法深度研判未达目标事项的原因，也无法提出切实有效的应对策略。如政府采购项目，预算下达后，是否按合规且适合的方式进行政府采购程序，是否按政府采购的相关规定进行采购公告、中标单位公告，以及合同公示；合同签订后供应商的履行情况，有无达到项目实施目标，是否达到合同支付节点，财务部门都未实时了解。

三是决算阶段，单位往往由财务部门根据本部门掌握或认为的信息，开展绩效自评价；业务部门并不充分参与绩效目标实现程度以及各绩效指标完成值的确定，导致绩效评价缺少足够的绩效评判，往往只是将预算执行情况进行简单总结和分析。比如补助资金类项目，仅对发放是否到位，发放是否及时进行考核，未对其补助资金发放后是否产生实质效果进行跟踪和反馈，未将预算绩效评估结果与之后年度的预算安排挂钩，从而减少预算安排或进行预算调整，没有形成绩效与预算的合力，绩效管理价值未得到发挥。

（三）财务监督有待加强，专业人员较缺乏

行政事业单位的财务工作属于内部管理职能范畴，不是主要业务，且之前行政事业单位主要实行会计集中核算制，由各级财政部门财务集中、人员集中，统一核算。这一方面导致行政事业单位财务人员往往被误解为仅是“报账员”，财务应主动监督业务执行情况的职能被弱化，财务监督无法充分发挥“最后一道防线”的作用[1]；另一方面也导致财务工作普遍不被重视，专业财务人员不足，财务监督能力有限。如在日常财务工作任务较重的行政事业单位，普遍存在人手不足、财务人员身兼多职或由非专业人员担任财务工作人员的问题，极大弱化单位内部的财务监督水平。随着政府会计准则制度颁布实施和大数据时代的到来，单位内部财务管理日益复杂，亟须具备较高水平知识结构、专业结构、履职能力的财务人员。但目前，行政事业单位财务人员核算型多，管理型少，素质参差不齐，既难以胜任财务工作的转型要求，也无法满足新时期行政事业单位财务监督的能力需要。

（四）信息孤岛有待突破，信息共享不完全

行政事业单位财务部门、业务部门的信息化系统，多数为满足自身部门的需求而建设，缺少顶层设计，业财数据未能实现高水平的信息共享和延伸贯通，信息孤岛现象仍然存在。[2]

目前，大多数行政事业单位预算一体化平台可以满足预算编制、预算执行工作要求，也可以传送数据进行账务自动生成处理，预算绩效管理模块也开始启用，可以掌握事前绩效评估、绩效目标、绩效监控、绩效自评估信息。资产系统可以反映资产的存量、新增以及报废处置信息。合同系统也可以反映已签订合同供应商情况、合同履行情况。

但在实践过程中，财务系统与业务系统之间，财务系统与绩效系统、资产系统、合同系统之间仍未打通信息壁垒，制约了财务部门与业务部门之间的数据对接与实时交互，造成财务监督难以穿透层级。例如，业务部门在政府采购服务签订合同后，虽然在合同系统中建立了包含项目名称、合同金额、供应商、合同履行进度、资金支付进度的台账信息，但由于业务合同数据未与财务一体化系统实时交互，财务人员仍需面对大量的纸质报销单据，对报销金额准确性、附件完整性、账实一致性等逐一确认，财务部门审核工作量与压力与日俱增，容易出现重复报销、重复入账、金额计算有误等问题。这些完全可以通过建立业务财务对应信息流来实现。财务监督的变革融合迫切需要完善行政事业单位的信息化建设。

二、强化行政事业单位财务监督的应对措施

（一）构建财务管控体系，充分发挥监控管理效能

充分发挥财务监督功能，必须改变传统的事后核算的财务管理模式，需将内部控制流程嵌入全生命周期，事前评估、事中跟踪、事后反馈，提高财务监督作用。财务部门应将内控制度、业务项目、预算管理以一定的标准和规则内置在流程中，摆脱只能事后追溯的被动局面，形成纵向管理动态循环，提高财政资金的经济性和效益性。[3]

行政事业单位运行涉及业务、采购、资产、合同、预算、绩效等方方面面，财务部门应从主要业务活动入手，梳理各类经济活动的业务流程，分析业务环节风险，确定财务监督及应对策略，建立具有可操作性的财务监督流程制度。并将流程书面化，使其具备可操作性，使财务人员之外的业务人员，也能按照制度要求，参与到财务监督的工作中去。同时，要将责任落实到具体人员，层层分级，责任到人，及时考核每个工作人员对内部控制和财务监督的落实情况，以确保财务监督活动的有效贯彻。

以办公设备购置项目举例，设备购置项目立项前，财务部门就应与采购业务部门充分沟通预算编制内容是否符合配置要求和标准，预算绩效目标是否具有操作性和代表性，是否采用合适的采购方式进行采购。合同签订后，财务部门也应同步了解合同履行进度，进行绩效跟踪，是否达到预算执行条件。设备购置完毕，应及时登记资产系统，进行绩效评估，并将评估结果反馈至财务部门，及时反映业务现状，充分发挥财务监督职能。

（二）分类建立稽核流程，推进绩效管理业财融合

只有财务部门和业务部门密切合作，信息实时共享，才能发挥整体力量。行政事业单位应建立稽核牵制机制，倒逼财务部门与业务部门实现协同与融合，在提升财务监督综合水平的同时，也实现预算编制环节将业务部门引入绩效指标设计和指标值设定、预算执行环节基于业务真实数据开展运行监控、决算环节深度结合资金情况和绩效目标实现情况开展绩效评价，为提升预算绩效管理水平夯实基础。财务监督发挥效力，需要全覆盖地发挥内部稽核牵制作用。稽核牵制既应用在全系统层面，也应用在具体流程层面；既应用在财务活动层面，也应用在业务活动层面，横向连接、整合监督资源，增强监督效率与效果。[4]行政事业单位可采取分类稽核模式，对不同类型的资金采取不同的监督流程和信息共享机制，增强监督效率。

比如，可将预算项目分为政府采购服务类、设备购置类、工程项目类、补助资金类。对不同类别预算项目活动全过程进行分流程监控，精准高效定位不同类别预算资金风险问题发生的流程节点、产出效益，在风险点环节业务部门必须和财务部门及时沟通同步项目信息，实现信息实时共享，高效发挥财务监督效力。

（三）加强专业素质培养，构建高水平财务管理队伍

高水平的财务队伍是加强业财融合、实现财务监督的重要保障。行政事业单位需转变传统观念，重视专业财务队伍打造，推动财务人才转型。财务队伍不仅应有懂核算的财务人才，还需将精通业务、信息化建设人才也纳入财务队伍之中。

财务人员需精通业务，要深入业务前端开展业财融合，与业务部门紧密合作，将财务审核监督由事后提到事前、事中，将财务监督从业务末端推向前端，把财务体系真正渗入行政事业单位运行的整个周期，使财务部门既对业务部门提供服务，又向业务部门实施管控，发挥财务保障和监督管控职能。[5]

要加大高素质会计人员引进，根据实务开展学习培训，财务人员应实际参与到业务活动中去，学习大数据平台等信息系统知识，丰富知识结构，打造学习型全能财务管理组织队伍。

（四）加强信息化系统建设，实现全方位一体化监督

行政事业单位应继续加大信息化管理系统，优化流程、提高工作效率，构建业财融合机制，强化风险控制，最终高效发挥财务监督效能。不同系统之间功能各自独立，如何通过信息化建设方式将行政事业单位财务系统与业务活动系统数据成功对接，实时交互，是需要解决的难点。

信息化系统建设必须具有全局性、前瞻性。顶层设计上，要求事前、事中、事后全生命周期进行财务监督，对不同的业务实现差异化流程，将内部控制规则以一定的标准嵌入到信息系统中，建立贯通全周期的标准统一的数据附件资源池，对财务部门和业务部门开放不同的权限窗口。

1.财务、业务融合协同方面

一是财务层面，将预算一体化平台、账务系统设置为主系统，主系统对财务部门开放权限，主要功能是预算执行、账务处理以及预算决算，通过系统信息互通的模式提高财务工作效率。

二是业务层面，将预算绩效、采购管理、资产系统、合同管理等单位主要业务系统设置为辅助系统，辅助系统对业务、财务通过权限设置开放不同的权限端口，实现财务业务的嵌入式信息整合。辅助系统中的非财务信息和主系统要建立信息采集渠道，匹配重要流程节点，建立因果关系。

2.预算管理全过程方面

一是事前阶段，资产系统中资产不超额配置或存量资产不满足性能要求，才可以进行资产购置项目预算编制；绩效系统事前绩效评估项目可行、绩效目标设置具有可操作性，方可进行相关项目预算编制。

二是事中阶段，采购系统中登记的采购项目未按相关法规、程序进行采购；合同系统中供应商失信，未按合同节点履行合同义务，主系统均会收到预警信息，分析信息风险因素。合同系统中所有供应商信息、付款信息、合同进度、合同履行效果都会同步到主系统，避免重复付款、不按合同节点付款等情况，强化过程动态监控，及时了解业务部门需求，促进资源优化配置。

三是事后阶段，合同系统中形成资产的，会实时同步资产信息，避免资产信息重复登记或少登记。所有项目结束绩效系统评价结果，同步到财务系统，真正形成绩效与预算合力，发挥绩效价值。加大信息化建设，信息互联互通，整合财务监督资源，增进财务监督效率与效果，实现全生命周期且业财融合的纵横向一体化财务监督合力。

结语

综上所述，行政事业单位还存在财务监督浮于表面、业财融合作用未有效发挥、财务队伍仍需建设、信息孤岛现象等一系列问题。各行政事业单位需要加强财务人员素质培养、构建高素质财务人才队伍，协同融合业务财务部门、加大信息化建设，实现全生命周期且业财融合的纵横向一体化财务监督合力，充分发挥行政事业单位财务监督效果，保障我国行政事业单位健康有序发展。