基层社区突发公共卫生事件应急管理研究

李庆东

（河北开放大学， 河北 石家庄 050080）

近些年频发的一系列重大突发公共卫生事件，对全球各国人民生命财产安全都带来了巨大威胁，对国家治理体系和治理能力也是极大的考验。面对突发公共卫生事件，我国政府迅速采取措施，有效防控，其中基层社区在突发公共卫生事件应急管理中发挥了重要作用。本文着力以现阶段突发的公共卫生事件为鉴，研究我国基层社区在突发公共卫生事件应急管理中的实践及问题，提出完善基层社区突发公共卫生事件的应急管理建议，进一步提高基层社区社会治理能力。

一、基层社区应对突发公共卫生事件的实践经验

1.建立联防联控应急管理体系

（1）基层社区党委成立应急防控领导小组，统筹全局、整体部署所辖社区各项工作。领导小组由社区书记担任组长，整合社区卫生服务中心、包片民警、网格员、志愿者等多方力量，设立综合协调、防控排查、人员管控和群防群治、宣传舆情、后期保障五个专项小组。防控领导小组做好一线指挥调度，专项小组第一时间解决困难、第一时间化解矛盾。

（2）网格化管理。在突发公共卫生事件应急管理中，基层社区构建的党建+网格+数字化的社区治理模式，通过横、纵两个维度，在突发公共卫生事件防控中探索出一套基层防疫办法。横向方面，以横向到边为出发点，以社区为中心，贯穿医疗、人社、交通、应急管理等多个部门，共同建立协同防控机制。纵向方面，以纵向到底为目标，发挥基层社区在上级政府和居民之间的居间作用，协调企事业、社会组织、社会团体等组织，实现自上而下的纵向防控网络。同时基层社区应用互联网信息数字技术，构建起数字化网格管理，积极发挥社会控制、信息传递和社区服务功能，实现社区内无缝隙精细化和动态化管理。[1]

2.搭建强有力的保障网络

（1）供应充足、调配有序的物资。基层社区在应急物资储备方面实行采购和储备两种渠道，同时有针对性和选择性地采购应急物资，保障应急物资的适用性，减轻基层社区物资储备财政压力，提高应急物资运转效率。在生活物资方面，对接政府部门，做好基层社区服务员，上报辖区内人口规模和数量，协调政府应急物资，保障社区居民基本的生存物资需求；对接商超，做好商超与居民之间的采买员，购买物资送到居民家中，减少人员接触带来的感染。在医疗物资方面，对接普通医院、传染病医院，做好日常居民看病就医、紧急突发病情患者转运入院就诊的安排；对接药店，协商解决社区居民日常用药保障问题。[2]在社会捐赠物资方面，基层社区将社会各界捐赠的物资按照生活和医疗分类，第一时间送到社区内有需要的人手中。

（2）科学专业、人文关怀下的心理疏导。突发公共卫生事件中应急管理政策管控的有效性和时效性，直接考验着社会公信力和社区居民的心理抗压能力。社区秉承着人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理原则，社区卫生服务中心相继开通了免费在线问诊，利用微信公众号和问诊小程序，对社区居民提供家医在线、预约上门、线上防控、健康咨询等在线服务。社区居民可以自助选择内、外、儿、妇等相关科室进行在线问诊和用药咨询，解决了社区居民不方便出门就医的难题。基层社区开通心理咨询热线，招募社区内心理专业志愿者，利用直播、问询、谈话等方式，对社区居民和社区一线工作者进行心理干预，对个人情绪问题和工作困惑进行科学、专业、有效的引导和疏导。

3.建立大数据技术支撑的公共卫生管理模式

（1）形成成熟的信息监控、追踪、摸排等技术模式。人口密度高、分布广是突发公共卫生事件应急管理面临的难题，现阶段突发公共卫生事件的有效控制，核心在于利用互联网技术开发的健康码和社区管控平台等手机APP、手机小程序，解决了上门摸排信息识别难的问题，精准高效实现社区全天全方位全员覆盖监测，使得社区掌握普通人员、患者等不同身份群体的各项数据，便于社区根据不同情况进行防控工作，实现防控动态化。

（2）形成科学的健康宣教模式。社区联合政府机关、卫生医疗机构多个部门针对公共卫生事件的防范知识，制作拍摄宣传科普视频，开设公共卫生知识教育直播，开通电话热线，利用互联网、电视、公众号、微博、视频号、短信等方式进行卫生知识的科学健康教育和宣传，提高社区居民的认知和防范能力，减少心理恐慌。同时开通社区问诊小程序，对社区居民和社区工作者进行心理干预，减轻心理压力，以积极心态面对突发公共卫生事件。

4.形成信息的联通机制

（1）透明的公共信息发布制度。是否及时、全面、透明公布信息，影响着社区居民对突发公共卫生事件的看法和态度。在突发公共卫生事件中，基层社区从公共卫生事件爆发初期到复工复产整个过程中都秉承了透明公开信息的做法，利用微信群、公众号、电视和广播等方式，发布国家防控政策，推送物资调配及药品购买等生活医疗保障信息，实现公共卫生事件发展过程中各类信息在社区居民间的畅通，提高了社区居民对公共卫生事件的认知，增强了社区居民的应对信心，促进了社区的和谐稳定。

（2）正确的舆论导向制度。面对公共卫生事件的突发，社区居民多数会产生恐慌感，政府和社区的应对举措也会造成社区居民对公共卫生事件及其应急处理措施产生正面或负面的意见，也关乎大众对公共卫生事件乃至衍生的其他社会矛盾的舆论走向。基层社区及时推送政府最新、最真实的防控信息，提高社区居民的知情率，可以消除或缓解恐慌情绪。关注社区居民微信群、公众号、视频号等利用新媒体方式表达的信息，对不良信息和不实报道上报舆情部门，第一时间进行处理。社区建立24 小时热线，促进社区居民意见的反馈和表达，畅通反馈机制，提高居民对社区突发公共卫生事件应急处理的信任。

二、基层社区在突发公共卫生事件应急管理中存在的问题

1.部门协调机制不健全

第一，横向沟通不足。公共卫生事件爆发后，党政机关、卫生机构纷纷出台应急管理办法，各单位出台的规定和政策直接发往社区，往往出现重复现象，基层社区承担多头压力，造成职能重叠下的工作交叉和权责混淆。

第二，纵向协同不足。面对突发公共卫生事件，基层社区秉承的工作方法是层级上报制度，而在协同应对大背景下，相关单位没有下放统一协调权力给社区，造成社区无法及时统一协调医疗机构、物资保障单位及社会组织资源，降低了防控应对效率。

2.保障机制尚存在不足

第一，缺乏充足的物资保障，包含生活物资和医疗物资。在应对突发公共卫生事件时，基层社区出现物资储备不足和配送链运转慢等问题。受限于当地经济水平，大多数社区和医疗机构不具备应急储备系统，生活和医疗物资储备较少。不同社区因辖区人员众多、需求大且多样，社区本身工作人员少，也导致了社区居民购买的生活物资无法及时配送到居民手中。

第二，基层人才数量不足、质量参差不齐。因经济发展、社会背景等因素影响，加之基层工作多任务重，使得基层社区人才队伍不足，同时应对突发公共卫生事件的管理人才较少。由于基层条件、业务水平、待遇水平和社会认可低等原因，基层社区医疗机构难以留住人才，在应对突发公共卫生事件时捉襟见肘。基层社区医疗机构业务培训较少，也致使医护人员在面对突发公共卫生事件时，自身工作能力难以应对。基层社区在志愿者管理和使用方面较为简单，且多为“一次”关系。没有形成专业稳定的志愿者队伍，同时没有进行严格筛选，容易导致一些素质较低的志愿者的不当行为影响政府形象。间接造成在应对突发公共卫生事件时，大多数基层社区极度缺乏了解社区和拥有社区工作经验的志愿者队伍。

3.管理机制尚不健全

第一，突发公共卫生事件应急管理法律机制不健全。一方面，缺乏对社区责任主体规定的法律法规。现有的法律法规对社区面对新形势下突发公共卫生事件应急管理工作的保护作用较弱。另一方面，缺乏对突发公共卫生事件应急处理中具体工作的责任划分以及追责的规定。在突发公共卫生事件应对中，很多地方领导和社区领导因工作不力而被追责问责，现有的应急条例无法对企事业、社会组织及个人在参与公共卫生事件应急处理工作过程中的责任进行明确规定，容易产生工作不力的问题。

第二，基层卫生应急管理运行机制不健全。一方面是预警监测能力不强，基层社区因卫生监测机构数量少、软硬设备条件简陋等问题，面对公共卫生事件的识别、预警和处理能力较弱。突发公共卫生事件爆发前，医疗监测机构的主观忽视，也是无法起到科学有效预警的重要原因。另一方面是监督和评估机制不健全。在个别社区出现多次公共卫生事件反复的情况，正是缺乏对公共卫生事件事前、事中、事后完整性、全方位、多角度的分析总结，进而造成二次甚至多次伤害，也折射出基层社区应对突发公共卫生事件监督和评估机制的缺失。

三、基层社区有效应对突发公共卫生事件的建议

1.发挥党建引领在基层社区应急管理中的核心作用

第一，开展基层社区内各单位党建互联互动。公共卫生事件应对措施、政策以及人员和物资之间调配临时出现信息不及时、物资短缺等问题，源于不同单位系统间的不熟悉，因此，要组织多频率多形式多系统间的党建互联互动活动，加强日常的熟悉和沟通，提高突发公共卫生事件应对时的协调战斗能力，实现组织联建、队伍联育、活动联抓、实事联办。

第二，组建专门专项专业的公共卫生事件应急管理队伍，细化责任，明确分工。根据防控、保障民生两大主体工作建立专业的人才队伍，用于指挥协调防控工作。同时建立分工责任制度，将防控工作具体化，细化防控政策宣传、人员摸排、物资调配发放等工作，确保应急管理工作有序开展。[3]

2.构建多元主体协同共治治理模式

第一，加强顶层制度设计，提升社区赋能与系统放权相结合。公共卫生安全事件的发生一般具有普遍性、破坏性，需要政府加强宏观政策指导，完善政策研究设计，同时根据基层社区问题复杂性、居民需求的多样性，为基层贯彻执行政策留有一定自由空间。在系统放权的同时，提升社区赋能，使其权责相适配，激发基层工作人员创新活力，让其愿作为、敢作为、善作为。

第二，完善网格管理制度，选优配强专业人才队伍。科学划分网格，一是基础性网格，以居民小区为单元设置；二是专属型网格，以企业、机关、商超等为单元设置。将支部建在网格中，党小组设在楼栋，强化党建引领，完善各项网格管理制度，畅通网格之间沟通机制，优化运行机制。有了好的制度，也要有好的执行人，需要配备专职化、专业化的人才队伍，同时加强网格员的日常培训与管理，提高业务能力和服务水平，提振网格员干事创业的精气神。

第三，组建志愿服务队伍，构建居民社会支持网络。开展社区活动，倡导志愿服务精神，促使志愿服务组织化、规模化、正规化、常态化、服务化，吸纳居民参与其中，激发居民主动参与社区治理的内生动力，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理模式，打造居民参与社区治理的项目，促进社区参与，强化社区认同，打破发生突发公共卫生事件时基层社区孤立无援的局面，以此提高社区应对突发公共卫生事件的能力和治理水平；通过网格化管理，对社区进行系统梳理，充分挖掘社区各类人才，将其纳入人才库，建立台账，培养社区骨干，充分整合社区资源，促进社区进步，为居民构建邻里、非正式的社会支持网络，提高居民应对、化解、防范突发公共卫生事件等风险的能力。

3.强化基层社区常态化应急处突能力

第一，完善多主体的应急预案。（1）首先明确防控方向，一是要明确组织架构，成立公共卫生领域突发事件应急处理小组，架构清晰，职责明确，响应迅速；二是要完善制度，明确工作流程，问计于民，分析社区环境优势，向专家和社区居民征求建议，形成社区、卫生机构、居民、志愿者等多主体参与的符合社区实际的公共卫生事件应急处突预案。（2）明确工作流程，按照不同等级的突发公共卫生事件或其紧急程度，形成社区、卫生机构、居民、志愿者等多重群体组织间的公共卫生事件防控制度。（3）做好应急预案演练的实战，在实战演练中发现问题，补齐漏洞，增强实战能力，完善事后评估，普及宣传并改进应急预案。

第二，开展公共卫生知识宣传，提升居民健康知识素养。一是重视健康知识宣教工作。关口前置，将预防工作放在首要位置，将公共卫生知识的宣教作为健康中国建设的重要内容来抓紧、抓实、抓细。二是强化宣教力量，加大资金投入，制定政策支持宣教，充分调动医疗卫生人员以及社会其他有关方面从事公共卫生宣教的积极性。三是借助网络媒体，创新宣教形式，寓教于乐，采取群众喜闻乐见的方式开展宣教工作，以此吸引群众主动参与宣教活动。采用“线上+ 线下”的方式，利用微博、微信公众号、自媒体视频号和电视等线上平台进行公共卫生知识宣传，开展进社区、送教下乡、入户走访等活动，进行知识宣讲或活动体验，切实提高社区居民对公共卫生事件的认知和重视程度。

第三，建立常态化储备制度。公共卫生事件常态化储备包括两方面：一方面是物资储备，探索建立多元化物资储备模式。基层社区经济条件限制了生活和医疗物资的储备，推动政府、社区、医疗卫生机构、企业等联合生产储备，利用有效的资金提高物资储备率，提升防控物资保障能力。另一方面是人才储备，培养社区应急管理人才，开展专业化卫生事件应急管理培训，提升专业技能，扩大社区志愿者队伍，挖掘社区居民中的卫生应急管理人才，建立公共卫生事件志愿者人才储备库，以备战时之需，有效做到人才资源的合理使用。