审计助力行政事业单位内部控制完善的路径探究

王军 西峡县审计局

行政事业单位是我们国家政府机构依法行政的重要主体，是国家各项政策的执行者，重要的职能包括市场监管、宏观调控、公共服务、社会管理等，其管理的质量对于财政资金的使用效果具有直接的影响，所以，各级单位要加强内部控制和审计监督，使各项工作高效安全开展。2014年1月1日，财政部出台了《行政事业单位内部控制规范》，为各级单位内控体系的构建和应用提供了指引。但是许多单位职能存在特殊性，审计工作较为复杂，严重影响了审计监督工作在内控体系完善中的效用发挥，需要有关人员进行深入研究。

一、内部控制与内部审计的内在联系

（一）内部控制与内部审计目标一致

行政事业单位内部控制与财务管理和审计工作的职能发挥具有紧密的关系，都需要以单位的经营状况为基础对资产和财务进行规范化管理。单位要想开展内部审计，就要使内控体系可以安全规范的运行，使内部控制和审计工作在财政资金的合理使用中发挥合力，持续对单位的组织结构进行优化，提高自身公共服务的质量，从而强化审计和内控工作的成效，推动单位管理水平的提高[1]。

（二）内部控制与内部审计同为管理工具

内部控制和内部审计是单位财务管理的重要构成内容，内部审计也是内控体系的组成环节，在具体工作过程中要对工作流程进行持续优化。内部控制是内部审计顺利进行的重要保障，通过职能的发挥可以对单位业务往来和财务活动进行规范化管理，成立政府采购、基础建设、资产管理等职能机构，将财务活动和部门合作管理进行对接，从而提高单位整体的管理水平。内部审计通过评价监督职能的发挥可以对内控体系的实效性进行验证，对内控体系中存在的问题进行整改，帮助单位对管理模式进行优化，从而提高整体管理水平。

（三）内部审计是对内部控制的再控制

内部审计具有权威性和独立性，其作用的发挥也是单位开展内控的重要手段，所以，单位在开展内部控制的过程中要建立规范化的内部审计机制，制定出差异化的审计方案，持续的强化审计效果。通过审计和内控的有效结合，单位可以对管理体系中存在的不足进行弥补，帮助单位对管理流程进行完善，从而保证单位管理工作规范高效的落实[2]。

二、审计视角下行政事业单位内部控制现状

（一）单位领导对内部控制意识不足

1.对内部控制重要性认识不够

许多单位领导过分重视业务发展，缺乏对内部管理工作的关注，对于内部控制的理论知识和操作流程缺乏了解，对于内部控制的积极作用缺乏认同。一些单位领导认为，内部设立管理监督部门，就无须进行内控建设，不愿意通过内控制度对自己进行约束。

2.财务人员未参与单位决策

单位许多员工将财务部门纳入后期支持范围，对财务管理工作的重要性缺乏正确的认识，以为财务只是对资金使用进行记录，会计人员没有权力参与到经营决策和业务活动当中，对于单位决策制定的流程缺乏了解，限制了财务管理监督效用的发挥，影响了决策支持作用的发挥。

（二）缺乏行之有效的内部控制管理制度

1.内控制度流于形式

部分单位没有建立科学完善的内控制度，未能基于实际健全审计监督机制、绩效考核机制、决策议事机制等，在资产管理、预算管理、岗位责任等方面也没有严格落实相关制度，执行过程不够规范，也未能对执行结果进行有效监督，使得内控制度浮于表面。

2.流程控制过于简单

部分单位在业务流程的审核控制方面没有建立规范的制度，资金支出过于随意，控制流程较为简单，只是对经济事项进行事后审核，缺乏事前预测和事中控制，没有建立监督稽核制度，资金支出方面只是进行实报实销，缺乏事前审批环节。

3.授权审批权限不明

授权审批机制是内部控制体系的重要构成内容，要求单位明确授权审批主体，对具体的额度权限和流程进行规范，但是在实际执行中，存在着越权审批、过度授权等问题。

4.缺乏财务内控体系

部分单位会计基础管理过于薄弱，财务人员的综合能力有待提高，专业水平和职业道德较差，对于财经纪律的执行不够严格。同时，单位没有建立科学合理的财务组织机构，未能按照不相容岗位分离的原则对岗位设置进行合理调整，存在一人多岗的问题。

（三）关键控制活动管理水平不高

1.预算控制缺乏严肃性

一些单位建立的预算管理制度覆盖范围不够全面，追加项目较多，具有较强的弹性。部分部门会将自有资金放在其他机构，不纳入单位预算管理范围当中，缺乏对全口径预算的理解，只是按照有关规定进行预算的编制，事后未能根据实际情况进行调整，无法发挥预算管理对各个科室和岗位员工的约束作用。

2.收支管理不严

许多单位对于内控制度的落实不够严格，存在资金截留、小金库、资金套取等问题。同时，未能按照不相容岗位分离将会计核算和管理进行有效分离，未能对资金收取进行严格控制，资金支出经常出现无预算或者超预算的情况，审批手续不够规范，专项资金存在挪用或者挤占问题。

3.资产管理未形成常态化

很多单位缺乏对资产管理工作的重视，未能将管理责任落实到人，缺乏成本管理意识，存在一人多岗问题，票据管理不够规范，未能有效对库存现金进行定期检查，经常出现账目、实物不符的情况。同时，单位在资产的处置、清查、盘点等方面没有建立规范化的制度，资产管理不够规范，容易出现资产的闲置或者遗失。

（四）内部审计与监督失职

许多单位对于内部审计的积极作用缺乏正确的认识，没有设立专门的审计机构，审计人员配备不全，影响了各项工作的有序开展。一些单位尽管设立了内部审计机构，但是隶属于财务部门，管理层级较低，缺乏权威性和独立性，影响了内部审计应有监督效用的发挥。

三、审计视角下行政事业单位内部控制管理策略

（一）树立责任意识，建立内控环境基础

内部控制是一种所有员工都要积极参与的动态管理过程中，需要内部所有员工的共同努力。强化员工的职业道德水平，建立诚信健康的控制环境，是内部控制各项工作顺利开展的基础。在《内部控制规范》中明确提出，行政事业单位领导人是内控工作规范落实的第一责任人，对内部财务报告的可靠性和内控制度的有效性负有主要责任。所以，行政事业单位要组织所有员工进行针对性培训，提高员工的责任意识，使他们都可以认识到内控体系建设在单位发展中的积极作用，严格按照有关制度落实内部控制工作，结合自身实际情况反馈可行性意见，从而在内部营造良性健康的内控环境[3]。

（二）健全内部控制管理制度体系

行政事业单位在开展内部控制工作的过程中，要建立科学完善的内控管理制度。管理人员要对单位管理体制的特殊性进行全面梳理，结合自身实际情况进行内控制度的调整，对责任追究制度、授权审批制度、岗位分离制度等进行完善，严格落实领导小组管理机制、日常管理机制、监督审计机制等，在重大决策、重要岗位人事任免、重大事项、大额资金支出等方面建立规范化的集体决策审批制度，并对各项制度的执行情况进行严格的监督和规范的检查，从而为各项工作的开展提供制度依据。

（三）重视对关键业务活动的控制

首先，行政事业单位要加强对预算管理工具的应用，将各个部门的财务和业务活动都纳入预算管理范围当中，对预算收入和支出行为进行规范，并在预算调整和追加方面建立严格标准的流程。同时，单位要对资金收支情况进行严格控制，建立有预算才能支出、没有预算不可支出的思想理念。单位要将各个部门的资金支出预算进行细化分解，具体落实到各个科室和项目，将部门预算和责任预算进行有效对接，在责任预算的执行方面建立配套的考核机制，从而保证各项工作的高效落实。其次，行政事业单位要结合自身职能和发展需求对财务管理和会计控制制度进行优化，在关键业务环节建立规范化的授权、审批、执行、记录、审计等程序，对资金收支管理、固定资产管理、货币资金管理、不相容岗位控制等方面建立规范的流程和制度，严格对财政资金的使用进行管理，持续对会计核算流程进行完善[4]。最后，行政事业单位要在资产核算和管理方面对职责和权力进行明确，明确资产管理核心岗位员工的职责，实行定期轮岗制度，提高单位财政资金的使用效率，定期或不定期地对资产进行盘点和清查，加强信息技术管理工具的应用，避免出现资源闲置或者浪费问题，提高单位各类资源的使用效率。

（四）确定内部控制审计工作的要点

一方面，要对各项工作与内控原则的匹配性进行检查。行政事业单位要对单位内控制度所具有的全面性和适应性进行检查，对于内部控制工作的有效性进行评估，对财务数据的真实性进行判断，对反腐机制的科学性进行监督。比如，单位业务流程和职责划分是否清晰、岗位之间是否存在互相制约的关系、内控过程是否符合有关制度和规定。另一方面，要对风险评估机制的构建进行检查。1）单位层面。要分析单位组织结构的有效性、内部控制机制的完善性，判断是否在关键岗位实行轮岗制度。同时，要对经济政策的落实情况进行监督。在制定管理决策后，是否按照规范流程进行变更；是否落实了岗位责任制度，不相容岗位是否有效分离；是否根据实际情况对内控制度进行优化；针对员工的培训情况、轮岗制度的落实情况等进行检查，对员工能力和岗位要求的匹配度进行判断。2）经济活动层面。预算编制过程中，各个部门是否进行有效沟通；有关部门是否按照规范化流程提供凭证；票据管理、验收是否规范；是否进行资产的盘点和清查，资产处置是否规范；投资招标环节是否规范，资金使用是否合规；合同中的条件和范围是否明确，合同管理是否规范，履行过程是否标准等。

（五）完善内部审计方法体系

首先，行政事业单位要对内部现在施行的各类管理制度进行全面的收集和科学的审核，包括固定资产管理制度、业务管理制度、财务管理制度等，针对内控制度中的关键节点进行分析，对核心环节进行讨论，对内控制度的有效性进行评价，确定其与实际需求的匹配性。其次，行政事业单位要对经济活动项目的执行标准进行分析，对审计制度的合理性进行判断，通过考核和分析，确定是否出现违规问题、风险事故等，从而明确审计工作是否可以起到监管效用。最后，单位要对业务流程进行科学分析，对单位的核心业务进行抽查，了解审计制度的具体状况，从而明确单位各项工作是否符合有关规定，是否存在徇私舞弊等违法乱纪问题。

（六）发挥审计与监督作用

首先，单位要建立审计一把手直接负责制，加强单位领导对审计工作的重视，设立单独的审计部门，保证各项工作的权威性和独立性，为审计监督职能的发挥提供支持。其次，企业要建立规范化的审计制度，结合自身实际情况对审计监督流程进行调整，在岗位职责、员工规范、业务操作等方面建立严格的制度，提高审计工作的可行性和合理性。再次，单位要对财务活动中存在的各类风险进行全面评估，对重大事项、核心业务、高风险环节进行重点关注，将资产规模较大、审计周期较长、员工调动频繁的项目确定为重点审计目标，对内控体系的有效性进行判断，结合审计结果对内控体系中存在的不足进行识别和处理，从而推动内控体系的不断完善。最后，单位要通过三个方面的措施提高审计质量。1）拓展审计领域，严格落实内控审计和风险管理审计措施，改变纠错模式向着风险导向模式转变。2）审计部门要根据发现的问题提出针对性的意见，发挥其咨询服务职能，为管理活动的规范提供助力。3）单位要加强对信息化技术的应用，建立信息化审计作业平台，提高审计监督工作的质量和效率，改变事后监督模式向着事前预测和事中监督模式转变。

（七）加强审计人员培养

首先，行政事业单位要对审计人员进行培养，提高其专业能力和综合水平。单位可以通过知识讲座、现场观摩、考核评比等不同的方法，使审计人员可以了解最新的专业知识，掌握业务操作技术。同时，要鼓励审计人员积极参加各种专业资格考试，为其提供继续教育渠道，通过线上学习和远程教育等方式，提高审计人员整体的素质。其次，审计人员要树立正确的道德观念，坚持公正客观的态度积极参与不同类型项目的审计，科学调整审计主体和被审计对象之间的关系。最后，要建立科学完善的绩效考核制度，在内部建立良性健康的竞争环境，实行奖励和惩罚并重、择优上岗的责任追究机制，将员工的薪资待遇与工作绩效进行有效对接，从而激发审计人员的工作主动性和思想创造性，使审计人员可以主动深造，提升自身综合素养，更好地履行岗位职责。

四、结语

内部控制和审计是行政事业单位经营管理的重要构成内容，内部审计是对内部控制的再控制，是内控体系不断优化的重要路径。实务中，单位管理人员要加强对内控和审计工作重要性的认识，通过内部环境的优化、制度体系的完善、审计方法的调整、审计人员的培养、关键节点的控制等措施，使审计和内控的协同效应得到充分发挥，推动单位内控体系的不断完善，为公共服务职能的发挥提供助力。