村规民约的实施对乡村治理的作用调查
——以广州白云区钟落潭镇为例

张世昌，蔡佩诺，翁小洁，李艳如

（广州科技职业技术大学，广东 广州 510000）

1 调研背景和目的

自《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998）规定村民自治制度以来，党和国家高度重视村规民约参与乡村治理的实施情况。《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（2018年）明确肯定了村规民约在践行社会主义核心价值观的有效作用，着重强调了村规民约是健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式。党在十九大报告中更是强调：要提高市民公约、村规民约在乡村治理中的重要作用，来健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。由此可见，村规民约是我国乡村建设和发展的重要策略，是乡村实现自治、法治、德治的有力保障，更是乡村有效治理的重要途径。本调研报告针对广州市白云区钟落潭高职园区湴湖村、新村、登塘村、凤尾村、红卫村等五个村委展开调研，旨在了解疫情防控背景下村规民约实施的现状和困境，以期为推进乡村文明建设和基层治理提供有效的对策和建议。

2 调研方法

本次的调研采取个体访谈和问卷调查的方案，设计了“沐浴村规民约，促进村庄建设”调查问卷，并根据调研目的和内容设计了访谈提纲，以现场访谈和录音的方式收集信息。本次问卷调查共发放问卷240份，回收有效问卷218份，随机深度访谈了10名当地村委会工作人员和村民，共整理提炼出3000字访谈资料和视频文字资料。

3 调研结果与分析

3.1 对村规民约的认知情况

从调查结果看，村民对村规民约的总体认知情况较好，超过半数的村民（56.9%）表示对村规民约有一定程度的了解。关于其内容和内涵，大部分村民认为内容应包含为人处世、思想精神教育、学习生活习惯、尊老爱幼、爱国护家等方面，其内涵应包括孝亲敬长、诚实守信、家庭和睦、勤奋俭朴、自强自立等方面，这说明村民对村规民约的认知较为全面。但对于条款的理解程度，还有待进一步的加强，表示完全可以理解的只占29.4%，比较理解的占33.9%，一般的占30.3%。此外，有61.5%的村民认为村规民约是精神指向、清规戒律、价值准则的合成，这也可以看出村民未能彻底认知和理解其本质，还有待进一步的学习和宣传。这可能是由于所在村委会对村规民约的贯彻落实和学习还不够到位，加之村民中老年人口比例大，普遍文化程度不高，生活繁忙，缺乏足够的认知水平和耐心去进一步了解村规民约，造成村民对村规民约的一知半解的情况。

3.2 对村规民约的了解方式

目前村民了解村规民约的主要方式有新媒体宣传（公众号、海报等）占比65%，以及长辈言传身教或邻里聊天，占比41%，村民代表大会、政府导向、社会熏染则起到了较小的宣传作用。从访谈情况来看，有3名受访对象表示本村村规民约通常是经过村民表决同意并且公告栏公示而为村民所熟知。由此可见，“线上+线下”的双重宣传力量是目前让村民深入了解村规民约的主要方式。访谈结果表示，少数访谈对象（3人）认为由于村民知识文化水平不高，中老年人口比例大，对村规民约理解有一定难度，希望可以通过数字化公开，每户（生产社）建立代表群相互学习，以及亲自走访村民家里等方式来宣传。这说明在村规民约的普及和宣传上，村民是依赖和相信政府力量的，渴望得到正规完善的培训和教育。选择自我学习提升方式的占比较小，这反映出在日常生活中，村民依靠自身力量来提升对村规民约的认知有一定的难度，这可能是个人兴趣，学历水平，生活节奏，学习渠道等各方面因素综合影响的结果。在选择期望接触的宣传方式方面，超过半数的村民都选择报刊文章、电视节目、亲友交流三种方式，由此可见通过“线上+线下”的宣传方式来普及村规民约，是未来可能较为有效的宣传方式。

3.3 对村规民约的合理性认知

从调查数据看，约有85.4%的村民肯定了村规民约存在的必要性，但有近半数的村民（50.9%）表示村规民约具有很大的随意性，约有67%的村民认为设置处罚性条款是合理的，87.2%的认为其与崇尚自由的观念并不冲突，可见村民普遍认为村规民约是大家都应遵守的文明公约和条例，并不会限制个人自由，为了增加其有效性，合理增设处罚条款是可接受的。

3.4 村规民约的参与度

总体上，村民对村规民约的遵守情况较为乐观，约有80%的村民都能做到自觉遵守。而关于村规民约制定的意见采纳情况较差，约有68%的村民表示不知道或者意见未被采纳，有3名访谈对象认为村规民约只是在口头上说明，没有明文规定，很少人会遵守。这从侧面反馈出现行的村规民约在很大程度上未能代表真实民意。这一方面可能是由于村规民约的宣传不够到位造成的，就访谈的10名村民中，仅有4名表示知道本村有村规民约，而有另6人表示不了解情况或持无所谓态度，可见宣传效果较差；另一方面可能是由于村民对其关注度不够高，对自身利益影响不太大等原因造成的，未来的研讨和制定则需更加广泛征求民众的意见。就对村民参与热情方面，超过70%的村民表示愿意通过以身作则，熟记公约，融入实践等方式来促进其发展和执行，参与热情普遍较高。

3.5 村规民约的作用

从调研结果看，有88.6%的村民表示村规民约体现了乡村应急治理需要的作用，但就解决邻里矛盾等生活问题方面，村民对其作用持怀疑态度，约有70%的村民认为其未能起到解决生活矛盾的作用。有3名访谈对象表示在明显有争议的问题上，村规民约基本无法发挥用处，有4名表示希望可以通过有奖惩措施来改进村规民约。另有半数访谈对象（5名）表示其作用多体现在治理村容村貌、以及村内治安上，极少数（2人）表示在村里有相关重大项目或者遇到突发事件时，村规民约才会根据其当下情况进行修改完善并且增加条例。这说明村规民约的作用仅限于特定时期的村容治理等方面，其作用还有待进一步挖掘。这也为未来村规民约的完善提供了新的思路，适当增加条例改善邻里关系和生活矛盾，以及增加突发事件处理条例，可有效提升其作用。

4 村规民约的实施存在的主要问题及提升措施

通过本次调研活动，村规民约的实施存在的主要问题有：（1）对村规民约条款的理解程度还有待进一步的加强，村民未能彻底认知和理解其本质，普遍停留在对村规民约的一知半解的层面；（2）对村规民约的普及和教育力度不够，村民依靠自身能力来提升对村规民约的认知水平难度大，需要借助政府和主治部门的宣传力量；（3）对村规民约的宣传效果不佳，目前主要依靠传统的线下宣传方式，需要采取“线上+线下”多维度宣传方式，来达到进一步的宣传效果；（4）对村规民约的执行力度不够，具有较大的随意性，多数条款停留在口头上，主管部门不够重视，缺乏有效监督和强制处罚条例；（5）村规民约的制定未有效采纳村民意见，条例未能代表真实的民意和反映民众的真实需求，尤其在疫情防控中，缺乏因时制宜的条款；（6）村规民约的作用仅发挥在部分工作内容上，当村里有相关重大项目或者遇到突发事件时，未能及时做出调整和修改，其作用还有待进一步提升。

总的来说，村规民约对规范村民在疫情常态化下工作和生活有着有效的作用，可以助力政府和村委会有效做好疫情期间的基层社会治理，但这种有效作用还待采取行之有效的措施，才能得以更加彰显。

乡村振兴背景下，村规民约实施的有效提升策略可通过以下方面实现：

第一，立足村情，精简村规民约条例，制定通俗易懂的条例内容，激发村民参与治理的积极性。本次被调研的乡村普遍存在中老年人在实际居住人口占比较高，大比例年轻人因工作原因长期未在本村居住的现象，现存的村规民约大部分呈现内容繁多，条款复杂的现象，多则上万字，对于文化程度较低的中老年村民来说，阅读起来很吃力。在未来的村规民约制定中，村委会可立足乡情，精简村规民约的条例，制定通俗易懂的条例内容，激发村民参与治理的积极性。例如：可以制定“三字经”类型的简明村规民约，或将其分为遵纪守法篇、家庭邻里篇、文明礼貌篇、人际关系篇等多个小篇章。这样在宣传实施起来，村民读起来朗朗上口，好学易记，更易宣传，可以营造出好民风带动好村风，好村风带动好家风的良好氛围。村规民约不仅要写在纸上，还要挂在嘴边，使大家铭记于心，激发村民参与本村治理的积极性，促进乡村振兴发展。

第二，群策群力，依托党员大会和支部委员会等治理部门，形成社会合力，为村规民约落地实施保驾护航。“君子三年不为礼，礼必坏；三年不为乐，乐必崩”，村规民约落地需要筹划、制定、实施、监管、改进等多方力量双管齐下，仅依靠村委会的力量远远不够，需要多方监督和坚持多元共治的配合。村规民约落地需要多元共治，充分发挥全民践行村规民约，可采取党员大会和支部委员会推动——村委会自治——群众性组织如调解委员会、村民议事会等实行的方法来推动村规民约有效执行。党组织领导村规民约制定和运行，通过解决村规民约运行中存在的制度虚置问题，进而把党的价值理念与行为要求变为村民自觉行动。这不仅为农村现代化过程中村规民约的制定和运行提供了多方面的力量支撑，更提高了村规民约实施的可操作性，约束力与执行力。此外，为解决监督问题，根据上级政策，由社区中有威望的党员代表、乡贤等成立调解委员会、红白理事会、村民议事会、道德评议会等群众性组织，不仅能够在移风易俗、矛盾调解等方面发挥重要作用，更能带动村民间的相互监督。村规民约的完善和发展，群策群力，需寻求多个部门的合作与帮助，形成社会合力，为其发展保驾护航。

第三，创新宣传，采取“线上+线下”宣传模式，打造村规民约新媒体宣传阵地，使村规民约实现“村村制定，户户知晓，人人遵守”。调研小组在调研结果中发现，村规民约的宣传普及单靠村民自身力量存在难度，希望借助政府的力量，得到正规完善的培训和教育。在未来的宣传方式上，可采取“线上+线下”宣传方式，打造村规民约新媒体宣传阵地，具体做法如下：第一，可通过村委会公众号发表相关推文和制定电子版“遵守村规民约承诺书”，让村民线上签字保存记录，并转发到村民群和朋友圈中为村民所熟知，以及制作短视频标明定位发布到抖音、快手、微博等短视频平台，也可以将村规民约制作成脍炙人口的歌曲以此宣传，加深村民心中印象；第二，由于中老年人在操作智能手机方面存在困难，也可采取在大街小巷进行喇叭放送村规民约，或者在村里人流量大的地方设置村规民约公告牌，让村规民约入心入脑；第三，由工作人员逐门逐户向村民进行介绍宣传，制作纸质版“遵守村规民约承诺书”让村民签字承诺，更好地让村民约束自己，自觉遵守。在宣传走访过程中，工作人员亦可了解到村规民约实行过程中的一些漏洞和民众的建议，加以更新村规民约，以保证宣传的实质效果。

第四，因时而异，结合实际工作需要增减相关条例，筑牢乡村自治根基。要有效地发挥村规民约的作用，要坚持因时而异，做好“加减法”，对条例进行增减，保障村民们的身体健康和安全。首先，对村规民约中关于传统节日的条例进行适当修正，如可增加疫情防控的工作要求，可适当增加文明过节，温情走访的内容，研判疫情发展形势，提倡村民尽量不走亲访友，不串门、不聚会、不聚餐，多在家陪伴家人等；其次，对村规民约中的文明出行和起居，增加普及健康卫生知识，有效为村民提供绿色健康的生活方式；最后，对村规民约中的条款制定应该广开言路，村委会可建立系列封控期间村民反馈制度，听取广大村民真实心声和需求，根据村民的意见新增条款，争取让更多的村民参与到村规民约的建设和发展中来。