基层立法联系点建设之浅见

□ 代水平 杜渊庚

2021 年7 月，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上特别提出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”，随即“全过程人民民主”的理念引起社会各界的广泛探讨，并不断推动我国社会主义民主政治的发展与全面依法治国的建设。“全过程民主”这一概念，是2019 年11 月习近平总书记在考察上海市虹桥街道基层立法联系点时总结概括出的我国民主政治实践的鲜明特点，并在此基础上加入“人民”二字，形成了“全过程人民民主”这一极具中国特色的民主政治理念。基层立法联系点作为“全过程人民民主”的实践载体，是立法主体依托乡镇、街道，高等院校等基层组织建立的，收集基层群众关于立法的意见建议的经常性联系单位[1]。基层立法联系点制度为展现全过程人民民主所蕴含的理论意涵提供了实践前提。与此同时，基层立法联系点也正是我国在丰富和发展民主形式的过程中的一次创新性探索，二者相辅相成，共同促进我国法治民主化水平的提高。

在发展全过程人民民主的过程中，如何进一步发掘基层立法联系点制度的法治价值，更好地提高科学立法、民主立法水平，使立法工作反映人民意愿、得到人民拥护，具有很高的研究意义。本文拟在分析基层立法联系点制度建设的背景与功用，在梳理其发展现状与存在问题的基础上，进一步提出相应的完善建议，以期基层立法联系点在提高立法质量、发展全过程人民民主、增强国家治理效能方面发挥更大的作用，为全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供制度保障。

一、基层立法联系点制度建设的背景与功用

（一）基层立法联系点建设的背景

当前基层立法联系点制度正处于不断丰富与发展的推广完善阶段，考察其发展历程可以发现，制度建设主要经历了初步探索、制度确立、推广完善三个阶段。

1.初步探索阶段

基层立法联系点最早的尝试始于2002 年甘肃省人大常委会设立了10家“地方立法联系点”，其中的临洮县还在后来成了首批全国人大常委会立法联系点。在此之后，湖北省人大常委会也在2008年确定了9 个“立法基层联系点”。在这一阶段，基层立法联系点的工作职能只是初具雏形，没有建立起完备的运行机制，但这些初创性的探索为上级立法机关提供了丰富的实践经验。

2.制度确立阶段

宪法构成了基层立法联系点制度的制度基石，我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会制度行使权力。基层立法联系点作为人民代表大会制度的丰富和发展，是极具中国特色的民主政治实践探索。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”，随后全国人大常委会法工委于2015年确认了首批4 个基层立法联系点，初步建立起了基层立法联系点制度，促使基层立法联系点制度建设飞速发展。此外，2015年修订的《立法法》突出强调“立法公开”“科学立法”“民主立法”，基层立法联系点制度能够更好地将民之所思所想与立法工作紧密结合在一起，从而提高立法质量，使法律能更好地保障人民群众的利益。

3.推广完善阶段

2019年，习近平总书记在考察虹桥立法联系点时充分肯定了基层立法联系点在民主立法方面的积极探索意义，极大地激励了基层立法联系点制度的发展与完善。随后，全国人大常委会法工委分别在2020 年和2021 年增设了第二批和第三批基层立法联系点，基层立法联系点在不断地推广过程中进一步得以完善。此外，新修订的《全国人大组织法》和《地方组织法》将“坚持和发展全过程人民民主”写入法律中，全过程人民民主更加具有制度保障、法律依据，民主立法原则也将得到更好的贯彻落实。

（二）基层立法联系点建设的功用

根据《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》（以下称《工作规则》）中的规定，基层立法联系点主要具有以下作用：征集立法意见建议；协助开展立法调研；参加座谈、听证会；调查法律实施情况等。从《工作规则》中可以看出，基层立法联系点制度的功用重点围绕立法工作展开，兼顾民主协商、普法宣传，具有增强立法科学性、体现立法民主性、创新民主实现方式三大功用。

1.增强立法科学性

立法程序的科学性关乎立法结果的质量，而立法质量对于法治建设至关重要，习近平总书记强调，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”[2]。立法科学性的增强，主要从获取基层民意和保证公众参与两条进路得以实现。

获取基层民意方面，基层立法联系点通过收集基层民众的立法建议获取第一手立法资料，可以为立法机关解决“信息不足”与“表达不畅”的问题，增强立法程序的科学性，从而最大程度地提高立法质量。在具体的实践中，如重庆市沙坪坝区自2021年成为全国人大常委会法工委的基层立法联系点以来，至今已有20 条立法意见建议被采纳到《噪声污染防治法》等3 部法律中[3]，立法工作有了坚实的民意基础，立法结果能够有效地关切人民群众切身利益，立法质量显著提高，立法的科学性显著增强。

保证公众参与方面，基层立法联系点通过让社会各行各业的公众充分参与到立法过程中，使得立法结果更加顺应社会发展的需要、更加符合公众利益，基层群众也会认为个人利益得到了认可与尊重，最终产生的法律也更易得到认可，法律的实效性显著增强。例如，在江苏金湖县施尖村立法联系点参与《江苏省粮食流通条例（草案）》意见征询的过程中，基层群众感受到自己的意见被采纳并体现在随后正式出台的条例中，参与立法的热情随之高涨，守法、用法的意识也得到了增强[4]。

2.体现立法民主性

中国特色社会主义建设，归根到底是为了人民。在全面依法治国的过程中，必须坚持为了人民、依靠人民。正如马克思所说：“只有使法律成为人民意志的自觉表现，也就是说，它应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”[5]基层立法联系点在体现立法民主性这一功用上，不但可以拓宽立法意见征询的方式，还可以畅通民意与立法的沟通渠道。

从拓宽意见征询方式角度出发，基层立法联系点实质上是以往民主立法传统路径如立法公开、立法听证会、法律草案意见征求等的进一步延伸，使立法公众参与更加制度化、具体化，提高立法公众参与积极性，实现公众意见建议与立法工作的有效畅通衔接。沙坪坝区基层立法联系点在工作开展过程中，充分利用区人大官网、微信公众号、小程序等平台扩大意见征询范围，还通过统一装备、发放聘书、颁发证书等增强“仪式感”的方式提升基层立法联系工作的荣誉感，以激励民众的参与热情[6]。

从畅通民意与立法沟通渠道角度出发，基层立法联系点可以使立法工作更准确、更深入地了解人民群众所想所思，并将人民群众的“朴素价值取向”通过立法联系点的专业平台转化为“科学立法语言”，显著提升民主立法的工作效率。重庆沙坪坝区立法联系点立法咨询专家、重庆大学法学教授秦鹏充分发挥专业优势，通过该联系点建立的“法言法语”与“民言民语”双向转化平台，在工作过程中既能帮助基层群众更好地理解法律，也能将群众的声音更加准确地反映给立法机关[7]。

3.创新民主实现方式

习近平总书记在党的二十大报告中提出：“……继续推进实践基础上的理论创新……必须坚持人民至上……站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧……不断提出真正解决问题的新理念新思路新办法。”[8]发展全过程人民民主，就是要继续坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度，不断创新民主政治的实现方式。当前，我们正处在中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴开局起步的关键时期，发挥好法治固根本、稳预期、利长远的保障作用尤为关键。立法作为推进治理体系与治理能力现代化的前提环节，必须探索出具有中国特色、体现人民意志、保障人民权益的立法方式，为全面建设社会主义现代化国家铺平法治轨道。

基层立法联系点制度的探索，拓宽了民主立法渠道，强化了基层单位参与立法职能，使得立法工作更能体现社会主义民主政治的本质特征。基层立法联系点制度不仅仅在立法层面发挥着重要作用，还在培养基层群众政治素养、参政意识等方面起着积极作用。习近平总书记在虹桥街道立法联系点考察时，萍聚工作室党支部书记朱国萍告诉总书记“居民们不仅‘零距离’感受到了人民民主，也更有主人翁意识，更具法治思维”[9]。基层人民群众通过参与基层立法联系点的各项工作，个人的意见建议直通立法机关，民主参与感、获得感最大程度得到满足，更加调动人民群众参政议政的热情。

二、基层立法联系点制度建设的成效与不足

（一）基层立法联系点建设的成效

2015年以来，全国人大常委会法工委先后分三批设立32个基层立法联系点，随后各省区市设立了400 余个省级立法联系点，设区的市设立了4000 多个市级立法联系点，极大拓展了公众参与立法的深度和广度，丰富了全过程人民民主的实践和内涵。其中，上海市虹桥街道立法联系点与广东省江门市江海区人大常委会立法联系点在建设过程中逐步发展出具有当地特色的工作模式，“虹桥经验”与“江海经验”是当前立法联系点制度建设过程中值得推广学习和借鉴的特色工作经验。

1.上海市的“虹桥经验”

上海市虹桥街道基层立法联系点是2015 年全国人大常委会法工委首批立法联系点中唯一深入到街道的立法联系点，这里既有外国居民，也有产业园区，具有国际化、商务化的特点。在过去几年的工作中，虹桥街道基层立法联系点形成了“民意广覆盖，流程全链条，信息全方位，联动聚合力，征询促法治，宣传接地气”的虹桥经验，建立起了“一体两翼”的工作组织架构，形成了“一二三四”工作法，为全国其他基层立法联系点的建设提供了真实可靠的实践样本。

“一体两翼”中“一体”是以信息员为主体，“两翼”是指将律师事务所作为专业人才库，将区人大、法院、高校作为顾问单位，通过这样的架构，虹桥街道可以根据草案的不同需要，选择合适的信息员，合适的征询范围，实现了样本多元化与典型性的统一。“一二三四”工作法中，“一”是指提前一周将法律草案送给信息员并进行解释说明，“二”是指召开普通民众与业务人员两种类型的座谈会，“三”是指收集意见的方式分为座谈、书面和个别访谈三种，“四”是指每部法律草案座谈会召开数量至少为四场。通过细化具体的工作方法，可以有效提高基层立法联系点的工作质量，避免联系点工作流于简单开开会、拍拍照的形式主义，确保每一次的意见收集都落到实处。

在“一体两翼”的组织架构和“一二三四”工作法的共同推动下，过去几年间，虹桥街道基层立法联系点已参与了30 余部法律的修改，提出600 多条各类建议意见[10]。其中的不少立法建议已被纳入了《民法典婚姻编》《反家庭暴力法》《未成年人保护法》等法律之中。

2.广东省的“江海经验”

2015 年11 月，广东省积极响应党的十八届四中全会精神，在全省21个地级市各选1个县（市、区）人大常委会作为省级联系点。2020年，江门市江海区人大常委会被选定为全国人大常委会法工委第二批基层立法联系点，短短两年时间，江海基层立法联系点立足于当地的“侨乡特色”，与侨联、侨商加强合作联系，不断扩大立法联系对象的范围，探索出具有当地特色的“江海经验”。

江海区人大常委会制定了《信息收集制度》《上下联系联络制度》《管理服务制度》等联系联络专项制度，并在工作实践中形成法律法规草案的收文、方案制订、征集、整理、撰写、审定、上报、归档全过程的“八步流程工作法”。此外，江海区还采用在社区中设立立法意见义务收集员、建立与省内其他立法联系点沟通联系渠道、建立立法联系咨询专家库等方式，形成了立足江海、辐射广东、面向全国的立法联系网络。

截至2022 年10 月，江海基层立法联系点已完成42部法律法规草案的立法意见收集整理，上报全国人大常委会的549 条意见建议中有70 条被采纳[11]，“江海经验”也被广东省人大常委会在全省的立法联系点交流中积极推广。

（二）基层立法联系点建设的不足

基层立法联系点的不断探索发展为立法工作与民主政治注入了新的活力，但不可否认的是，作为一种新兴的制度，基层立法联系点在实践中暴露出了许多仍需进一步改善的问题。要想让基层立法联系点在提高立法质量、发展全过程人民民主、增强国家治理效能方面发挥更大的作用，还需要在实践中不断总结经验，进一步加强基层立法联系点建设，完善基层立法联系点制度。从目前全国各级基层立法联系点建设的现状来看，主要存在以下问题。

1.基层立法联系点的设置数量不充足

基层立法联系点在短短几年内经历了从无到有、由少到多的发展历程，截至目前，共有4400 多个。联系点建设首先要考虑的是数量到底够不够？数量的多少要根据以下几个方面的因素来确定。一是人口多少。基层立法联系点的基本功能在于倾听民意，让更多的公众参与到立法活动中来，如此，则立法联系点的数量应该和人口数量成正比。二是地域大小。一般来说，地域越广需要的联系点数量越多。基层方法联系点建设务必要关照到老百姓的方便，让他们在家门口就能便捷地参与相关活动。三是领域宽窄。在社会分工越来越复杂的情况下，任何领域的立法都可能牵一发而动全身，牵涉各行业领域人们的切身利益，基层立法联系点应该尽可能实现各行业领域的全覆盖。

综合考虑以上因素，应该说，我国当前的基层立法联系点数量还不够充足，不能更好地发挥制度的民主优势。

2.基层立法联系点的选择布局不合理

基层立法联系点的选择布局合理与否，关乎立法建议意见内容的质量，而这正是基层立法联系点制度的重中之重，对立法的实效有着重要影响。当前基层立法联系点的布局，主要存在区域不合理和行业领域不合理两方面。从区域来说，我国东中西部不同区域的经济发展水平、历史文化传统、少数民族分布等有较大的差别，即便是在同一大区域内，不同小区域间、城乡之间的差别也不可忽视。因此，不论是中央立法，还是地方立法，都必须从实际出发，充分考量每个区域的情况。目前来看，国家级立法联系点在有些省区市还是空白，省、设区的市一级在其辖区内设置的立法联系点布局也不够合理。从行业领域来说，随着第四轮工业革命的迅猛发展，新兴行业领域层出不穷，每一项新技术的出现都会对诸多行业领域产生重大影响，对法治建设也提出更高的要求。以人工智能为例，该技术的出现对法律主体制度、部分法律原则都会带来冲击，相关立法活动必须吸纳该行业领域的意见，否则在立法过程中可能犯一些常识性错误，有违科学立法、民主立法的要求。

3.基层立法联系点的工作机制不健全

基层立法联系点作为立法机关的经常性联系机构，要想长期有效地运行，离不开健全的工作机制保障。当前全国人大常委会法工委的《工作规则》侧重于原则性指导，工作权责不够明确具体，这很容易导致基层立法联系点的工作不能落到实处；也没有相应的培训考核激励制度，立法联系点工作的水平与质量也无法得到充分保证；更没有建立多方联动机制，不能更好地发挥立法联系点工作的制度优势。由此可见，立法联系点工作的程序、内容规范的缺位，不利于制度长期稳定的发展。《立法法》为基层立法联系点制度提供的制度支撑较为有限，使得立法联系点工作没有统一的、规范的程序与标准，这就容易造成工作的混乱。

4.基层立法联系点的功用创新不充分

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”立法是法治的制度前提，而法治建设的好坏还要看执法、守法等环节。作为全过程人民民主的实践载体，基层立法联系点潜在的功用可能性远比当前已表现出的更为丰富，但除了极少数基层立法联系点外，许多联系点对其功用正向溢出的实践探索还较少，仅停留在立法层面。基层立法联系点制度在各地推广过程中，暴露出一些职能创新性不足的问题，一方面，各地在建立基层立法联系点的过程中，只是简单模仿全国人大常委会的工作方式，不能很好地结合本地区特色，难以实现制度创新。另一方面，各基层立法联系点也不能很好地结合其行业特点，发挥所处行业的优势，探索制度功能的拓展，进一步完善全过程人民民主的形式。

三、基层立法联系点制度建设的完善建议

（一）扩充数量，与更多人民群众建立广泛联系

一方面，要增加国家级、省级、设区的市（自治州）级基层立法联系点的总体数量；另一方面，每一层级的联系点数量也要增加，如国家级联系点至少保证每个省市（区）全覆盖，省级联系点实现各县（区）和主要行业领域全覆盖，设区的市（自治州）这一级有必要拓展至街道、乡镇、园区、企业和协会等其他组织。大体估算，如能实现“百、千、万”这样的数量，应该是比较合理的，即国家级联系点一百个左右（每个省市区设置三个左右、分布在有代表性的城市社区、乡村和社团组织），省市（区）联系点一千个左右（每个省市（区）在所辖设区的市均设置一个联系点、在省级党政部门设置十个左右、在省内各类群团组织中设置十个左右），设区的市（自治州）联系点一万个左右（在所辖县、区均设置三个左右联系点）。这样才能满足与更多的人民群众建立广泛联系。

（二）优化布局，联通更广泛的区域和行业领域

区域布局方面，熟悉各地实际情况的莫过于当地的民众，因此，有必要在设立基层立法联系点时尽可能覆盖到所有县（区）。特别是2015年以后，设区的市在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面有了立法权以后，地方立法较为活跃，民主立法受到了空前的重视，作为一条较为新颖的立法公众参与路径，基层立法联系点有必要在区域分布上优化布局。

行业领域方面，基层立法联系点的建设应当尽可能多地覆盖绝大多数行业领域，虽然没必要在近百个细分领域都有涉及，但至少在国民经济的二十多个大的行业领域（农林、制造业、批发业、房地产业、金融业等）应该尽可能全覆盖。实践中的一些做法也证明了注重吸收行业领域专业人士的意见，对提升立法质量大有裨益。如上海虹桥街道立法联系点在证券法修订草案征求意见时，听取了证券公司、银行、金融办、保险公司、税务等多个专业队伍的意见，提出的诸多立法建议被吸收采纳，得到了很好的效果。

（三）健全机制，完善多方多级联动工作新体系

基层立法联系点的建设，有了数量基础和合理布局之后，更要注重运行质量的提高，质量高低主要取决于是否有健全的运行机制。近几年来，各地的基层立法联系点已经开始不断总结经验，重视建立健全长效机制，完善多方多级联动工作新体系，关键举措有以下几个方面。

第一，明晰工作权责，建立激励机制。任何组织的良性运转都需要明确组织及其内部工作人员的权责。本着有权必有责的原则，基层立法联系点建设首先要明确其职责，主要是立法中的意见征集，立法前和立法后的调研与评估。履行好上述职责，一方面，需要在组织内部建立激励机制，激发工作人员的积极性；另一方面，要采取有效措施给参与的公众一定的物质和精神激励，以避免“走过场”。如上海就制定了《基层立法联系点购买服务专项经费使用管理的指导意见》《使用志愿者经费支出与补贴标准的指导意见》，明确了联系点的定位、任务及其权责利，使其运行更加规范。

第二，加强人员培训，健全考核机制。立法界分的是各种利益，是在“矛盾的焦点上砍一刀”，要把这一刀砍得不偏不倚很不容易，这也正是建立基层立法联系点的意义所在。联系点的工作比较复杂，不论是日常工作台账的建立，还是意见的“上传下达”，都需要讲究工作方法且需要一定的专业素养，特别是和老百姓的沟通要力求“接地气”，把他们的日常语言“转化”为法律语言。这就需要对基层立法联系点的工作人员进行培训和考核，提高他们的履职能力。对于工作开展得比较好的要给予表彰、奖励，对于那些“挂牌发证”履职不力的“僵尸点”要建立相应的退出机制，适时对联系点进行动态调整。

第三，聚集多方主体，完善联动机制。基层立法联系点的功用重在“联系”，聚集各方面的力量，并在相关主体之间形成有效的互动。从宏观层面讲，我国已经形成了“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局。基层立法联系点作为公众参与的重要平台和有效形式，当然要与各级党组织、各级人大和政府联系，既要为党委决策提供有价值的建议，也要在人大和政府立法活动中全程参与，与党和国家的各类机构开展良性互动。从微观层面讲，在具体的立法活动中，要和人大代表、基层民众、行业专家建立密切联系，聚焦特定议题展开深度讨论。可以适当借鉴和推广虹桥基层立法联系点“一体两翼”的工作组织架构，将信息员、顾问单位和专业人才库的联动机制融入基层民众中。

第四，畅通信息渠道，丰富联系方式。在基层立法联系点制度的建设与探索过程中，应当加强信息渠道的畅通。一方面，对于民众的立法意见建议处理情况应当建立反馈机制，及时将处理情况反馈给参与民众，使民众获得更多的立法“参与感”，提高民众参与的积极性；另一方面，对于民众的立法意见、建议也应当保质保量地上报立法机关，确保立法联系工作的有效衔接。同时，为了便利民众参与、提高工作效率，基层立法联系点还应该加强多渠道、多方位联系方式的探索，充分利用信息网络技术的优势，建立相应的信息平台，将工作动态、意见征询、处理反馈等发布于互联网平台，不仅能够为立法联系工作带来便利性，也能有效扩大参与民众的范围，提高立法工作的民主性。

（四）延伸环节，发挥全程参与的正向溢出效应

法治运行本身就是互相联动的过程，即立法与执法、守法等环节密切关联。设立基层立法联系点的初衷是出于制定良法的需要，但是近年来各级基层立法联系点的运行实践表明，基层立法联系点还可在普法宣传、增强民主法治意识、培养法治人才等方面发挥正向溢出效应。立法的过程实际上就是一个很好的普法宣传过程，在征集意见过程中，一般会交代立法的背景，这有助于增进人们对立法必要性的认识。此外，任何法律均不是孤立存在的，其立改废释均需要论及它和其他法律法规的相互关系，自然就能够给参与民众普及一定的法律知识。立法联系点的意见征集需要遵循一定的程序，民众在参与过程中能够增强民主法治意识，进而有助于带动基层治理，提升社会治理水平。至于培养法治人才，很多省市都在高等院校设立基层立法联系点，选拔法律专业研究生和大学生组成基层立法联系点志愿者服务队，协助开展基层立法民意的汇总、分析，修法意见和建议的归纳、提炼等工作。这样既能让研学法律的师生参与到立法实践中，又能锻炼学生分析问题解决问题的能力，可谓一举多得。

注释：

[1]陈淑鑫：《基层立法联系点制度研究》，华东政法大学硕士论文，2021年。

[2]习近平：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43-44页。

[3][6][7]王亚同：《“国字号”基层立法联系点飞出“金点子”》，载《重庆日报》2022年10月11日。

[4]徐道红、李家兴：《基层立法联系点:让更多基层声音直通省人大》，载《人民代表报》2021年9月2日。

[5]马克思：《马克思恩格斯全集(第1卷)》，人民出版社1956年版，第184页。

[8]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022年10月26日。

[9][10]祝越：《捕捉一线民意，积极践行全过程人民民主》，载《文汇报》2022年6月22日。

[11]刘武俊：《立法是每个人都触手可及的》，载《检察风云》2022年第20期。