重振增长 释放活力
——2023—2027年中国经济发展展望

清华大学中国经济思想与实践研究院（ACCEPT）宏观预测课题组

2035年中国发展的总体目标之一是“人均国内生产总值迈上新的大台阶，达到中等发达国家水平”。然而，实现这一目标并不是一帆风顺的，而是具有一定的挑战性，需要中国将经济增速长期保持在合理区间，逆转过去几年来中国经济增速不断下滑的趋势。当前，中国经济增长仍然面临消费增速下滑、地方政府债务难以持续、房地产市场短期风险与长期拐点交织、民营经济发展活力不足、地方政府行为有待进一步优化、人口总量下降与人口出现老龄化、青年失业率持续走高、外需对中国经济增长贡献下降等问题。与此同时，中国经济增长仍具有较大潜力，加速优化的人口经济地理、高国民储蓄率、高质量人力资源、巨大科技创新潜力、世界领先的数字经济企业、不断增强的国际经济形势应对能力和塑造能力、统一大市场、中等收入群体不断扩大和营商环境不断优化等是进一步促进中国经济增长的潜力点。基于此，本文提出相关政策建议，助力重振增长，释放活力，充分发掘中国经济的发展潜力，将中国经济增速长期保持在合理区间，特别是抓好未来五年发展的机遇期，为2035年中国实现达到中等发达国家水平的发展总体目标打好基础。

一、未来五年的重要性与2035年发展目标的艰巨性

党的二十大报告提出，将“经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升，人均国内生产总值迈上新的大台阶，达到中等发达国家水平”作为2035年中国发展的总体目标之一。2020年10月29日，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“到2035年人均国内生产总值（GDP）达到中等发达国家水平”。习近平总书记在关于《建议》的说明中指出，“到‘十四五’末达到现行的高收入国家标准，到2035年实现经济总量或人均收入翻一番，是完全有可能的”。“2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平”这一目标的多次强调，凸显了其在中国中长期发展中的重要性。

达到国际公认的发展水平标准，比如目前中等发达国家人均国内生产总值在2万美元以上［1］，从日本、韩国、新加坡实现这一目标的经验来看，用15年实现这一目标的时间长度是可行的。我们发现，这些国家的人均GDP从1万美元增长到2万美元（均以2015年不变价计）均花费了13年左右的时间。其中，日本是三个国家中人均GDP最早达到2万美元的，从1966年到1981年历经15年；新加坡于1988年实现人均GDP突破2万美元，用了13年；韩国从1991年人均GDP突破1万美元，到2004年突破2万美元，间隔13年。同时，我们还注意到，这三个国家中人口总量较大的日本和韩国，在实现这一目标的过程中，都具有前期低基数高增速、后期高基数低增速的特征。可见，抓好前期低基数时期的发展，为实现这一目标奠定基础是十分重要的。

为了如期在2035年实现人均GDP达到中等发达国家水平的目标，假设2022年中国人均GDP增速为3%，那么2023—2035年中国人均GDP年均复合增速需要达到4.61%①将中国人均GDP不变价由人民币计价转换为美元计价时，会受到当前与未来人民币对美元汇率的影响。为了避免汇率变化对实际增长水平测算的影响，在测算中国人均GDP不变价增速时，均使用人民币计价。我们还注意到，如果假设2035年美元对人民币汇率为7，将2020年人均GDP不变价翻一番后，以美元计价的人均GDP不变价约为20 500美元。同时，如果使用世界银行测算的2020年中国人均GDP不变价水平，并假设2020年与2035年美元对人民币汇率保持一致，将2020年人均GDP不变价翻一番后约为20 817.34美元。因此，2020年人均GDP不变价实现翻一番，可以实现人均GDP不变价超过20 000美元，达到中等发达国家水平这一标准。。这就要求我们必须尽快逆转自2010年以来人均GDP增速几乎单调下行的趋势。2010—2019年中国人均GDP增速平均每年下降约0.33个百分点，如果按照这一速度继续下滑，从2023年开始只需要3年左右的时间人均GDP增速就会低于4.61%这一实现2035年发展目标的年均复合增速水平。特别地，我们注意到2015—2017年中国人均GDP增速曾短暂保持平稳。在此期间，地方政府债务特别是地方政府融资平台的债务规模迅速扩张，在一定程度上起到了稳定经济增速的作用。然而，这种模式在2018年后难以持续，反而影响了地方经济活力，经济增速再次出现进一步下滑态势。因此，为了实现“2035年人均GDP达到中等发达国家水平”这一目标，中国必须尽快重振增长，逆转过去多年来人均GDP增速的下降趋势，高度关注经济建设，释放经济活力，特别是抓好未来五年发展的机遇期，为实现达到中等发达国家水平的发展目标打好基础。

二、当前在重振增长中面临的主要问题

（一）消费增速持续下滑

2015年以来，国内消费增速出现了较为明显的持续下滑趋势。一方面，从社会消费品零售总额累计同比增速来看，从2015年2月的10.7%逐步下降至2019年12月的8%，增速持续多年低于10%。新冠疫情暴发以来，社会消费品零售总额增速波动幅度较大，2020年2月—2022年10月的平均值仅为4.21%，且2022年10月仅为0.6%，远未恢复至疫情前水平。另一方面，从居民人均消费支出累计同比实际增速来看，其从2015年第一季度的7.3%下降至2019年第四季度的5.5%。2022年第三季度的人均消费支出累计同比实际增速为1.5%，也尚未恢复至疫情前水平。两大主要消费指标都表明，疫情前中国消费增速就已呈现长期下滑的趋势，疫情冲击则从供需两侧进一步加重了消费增速的下滑趋势。

消费增速下滑的主要原因是经济增速逐步下降导致的居民可支配收入增速下滑。居民消费增速变化趋势和经济增速以及居民可支配收入增速的走势高度一致，符合消费经济学一般的理论，即收入是决定消费的最主要因素。其中，实际GDP增速从2014年第一季度的7.5%逐步下降至2019年第四季度的5.8%，而疫情以来的实际GDP增速尚未达到疫情前的水平，2022年第三季度的实际GDP增速仅为3.9%。同时，居民人均消费倾向从2014年的0.7%左右下降至2022年的0.65%左右，下降趋势较为明显。而根据中国人民银行的调查数据，居民收入感受指数和信心指数也均呈现逐步下降的态势。经济增速长期下降导致居民可支配收入持续下降，使得居民对未来收入不确定的预期增强，居民消费意愿下降，消费增速持续下滑。

（二）地方政府债务问题较为严重，影响地方经济活力

近年来，地方政府债务高企是中国宏观杠杆率居高不下的主要原因，地方政府债务已成为中国经济发展中的一个亟待解决的难题。

地方政府债务的主要投向是地方基础设施建设。从债务结构来看，2020年地方政府债务总额中，地方基建债务占比达到76%，基建债务总规模与GDP之比约为73%。基建债务的快速积累是地方政府乃至实体经济杠杆率快速上升的主要原因。多年来，中国逐步形成了一套地方政府主导、银行信贷驱动的基础设施建设模式。这种模式在改革开放以来的相当长时期内发挥了积极作用，支撑了中国经济连续多年的高速增长。但是，这一模式也导致中国的基建投资高度依赖地方政府，而地方财政不足以支撑基建投资的资金需求，只能通过举债的方式为基建融资。

地方政府的基建债务主要由地方国企及融资平台公司以银行信贷等方式举借，地方政府债券只占相对较低的比重。在2020年地方政府债务总额中，由地方国企举借的基建债务占地方政府基建债务近80%的比重。加上保障性住房等债务后，2020年地方国企为地方政府举借的债务余额合计达到约64万亿元，与GDP之比约为63%。这些债务本质上是地方政府债务，构成地方政府“隐性债务”的主体部分。但很多研究仍将其视为非金融企业债务，造成了中国宏观杠杆率高是因为非金融企业杠杆率高的误区。在将地方国企为地方政府支出而举借的债务从非金融企业杠杆率中扣除并计入地方政府杠杆率后，我们发现2020年中国地方政府杠杆率已与非金融企业杠杆率相近。加上中央政府债务后，政府部门已超过非金融企业部门成为国内最大的负债主体，地方政府债务已成为中国金融领域的重要问题。

部分地方政府的债务规模已超出地方政府和地方国企的偿债能力，地方政府当前扩张债务的模式难以持续。我们计算了地方政府综合财力在用于各项必要支出后剩余的财政盈余资金。如果将财政盈余资金作为衡量地方政府偿债能力的指标，我们发现2015年后全国地方政府财政盈余与地方政府债务余额之比一直处于0.6%以下，即使不考虑还本，每年的债务付息规模也在债务规模的3%以上。由此可见，地方政府自身财力不足以支付地方债利息。此外，考虑到地方债大量通过地方国企举借，我们将地方国企的能力也纳入地方政府偿债能力范畴，使用国资委披露的地方国企利润总额与地方政府债务规模进行比较，发现尽管地方国企的偿债能力要高出地方政府，但也只能承担地方政府债务规模的2%以下，且近年来呈下降趋势。地方政府和国企的可用财力只相当于地方债规模的2%左右，不足以支付债务利息。

随着地方政府债务的持续积累，地方债偿债负担日益加重，这不仅加大了债务违约风险，而且削弱了基建投资的增长动力。当前个别地区的地方政府财力支持当地经济发展已较为困难，中国整体情况同样不容乐观。因此，必须设计一套整体解决方案，更加稳妥地化解地方政府债务问题。

（三）房地产市场短期风险与长期拐点交织

当前，房地产业出现绝对规模的萎缩，部分企业陷入流动性危机和债务危机。中国房地产市场正处于深度调整期。从全国层面来看，商品房销售、房地产开发投资、土地购置等主要指标的增长速度相较于前一时期都大幅放缓，甚至出现绝对规模的萎缩。2017年以来，全国商品房销售额增速呈现持续放缓态势，从2016年的34.8%高点一路降至2021年的4.8%，2022年前10个月累计进一步降至-26.1%。2021年，全国商品房销售额达到18.2万亿元的规模，相较而言，2022年前10个月累计销售额仅为10.9万亿元。2016年以来，全国商品房销售面积也一路下滑，从22.5%的增速下降到2021年的零增长，2022年前10个月累计同比下降22.3%。从投资来看，2022年前10个月，全国房地产开发投资完成额累计同比下降8.8%，房屋新开工面积累计同比大幅下降37.8%。同时，不少房地产企业杠杆率居高不下，现金流紧张加剧，部分大型房企陷入流动性危机甚至债务危机。相关部门出台“保交楼”、放松融资约束等支持政策后，紧张形势有所缓解，但房地产市场风险仍未得到充分释放。

房地产对中国经济增长的贡献已经开始下降。中国房地产市场正在面临历史性的长周期拐点。过去20年来，房地产作为经济“稳定器”托底经济增速的作用效果在未来将进一步减弱。即便剔除新冠疫情冲击、“三道红线”等短期因素导致的波动之后，从趋势来看，中国房地产市场也已经度过高速增长时期，正在进入新的发展阶段。事实上，过去几年房地产对中国经济增长的贡献已经开始下降。2006—2010年房地产开发投资对名义经济增长的拉动率平均为2.4%，2011—2015下降至1.9%，2016—2021年进一步降至1.1%。房地产开发投资占GDP的比重2015年以来也已转升为降。2021年18.2万亿元的商品房销售额大概率将成为中国商品房销售额的历史峰值。

（四）民营经济发展活力不足

改革开放四十多年来，中国民营经济不断发展壮大，已成为经济发展的主力军。但是近年来，尤其是过去四五年来，中国民营经济发展出现了信心不足、积极性下降的趋势，对中国经济增速长期保持在合理区间形成了较大拖累。推动形成这一趋势的既有短期周期性下行的因素，又有长期以来困扰中国经济发展的结构性与制度性顽疾，多重因素共同作用，弱化、模糊了民营经济发展的预期，使得民营经济的活力受到较大抑制。这些因素包括：

第一，近几年来百年变局叠加世纪疫情，使中国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。同时，世界经济不稳定、不平衡的特点突出，经济发展内外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。在此大背景下，包括民营企业在内的广大市场主体都呈现活力减弱的态势。

第二，进入新发展阶段，中国发展内外部环境发生深刻变化，面临许多新的重大理论和实践问题，例如，共同富裕的战略目标和实践途径、资本的特性和行为规律等。虽然这些问题的提出有着很好的出发点，但是部分民营企业家对于诸如共同富裕、防止资本无序扩张等概念的理解还不够透彻，还存在着担心、困惑，甚至误解，对于“亲”“清”新型政商关系的理解也不够到位。

第三，针对民营经济中的重要组成部分——平台经济在数据安全、算法安全、滥用市场支配地位、侵害用户个人隐私等方面存在的乱象，有关部门进行了大力整顿。在行业整顿的同时，中国平台经济发展的态势也随之发生了逆转，平台公司的市场估值大幅缩水、投资逐季减少，开始进行大面积裁员，平台经济的从业者、投资者普遍出现悲观情绪。

第四，近年来中国民营经济逐渐从粗放发展向科技化过渡，产业不断升级。在此过程中，大批民营企业感到不适应，尤其是处在产业链中下游的民营企业，存在产业集中度过低、低水平恶性竞争的问题，急需做大、做强、做优，面临艰巨的兼并重组、结构调整挑战。同时，不少民营企业家在“二代”不接班的情况下也面临着代际传承问题。面对诸多风险，民营企业家群体中弥漫着忧虑情绪。

（五）地方政府落实中央政策的激励存在偏差

重振增长的关键之一是中央政府在制定政策与地方政府在落实政策时目标导向具有更强的一致性。当前，中央政府正在积极主动作为，立足当前谋划推动经济高质量发展，并制定了一系列综合性的发展指标，既包括传统的税收、就业方面的指标，又包括耕地保护、污染物和温室气体排放、流域水体保护、公共卫生能力等方面的指标。一些新型指标具有较强的外部性，单个地区不容易从中获得短期收益，甚至要支付更多的额外成本。因此，中央政府的决策往往直接细化为若干具体的考核指标，以约束地方政府的行为。目前这种方式产生了一些新问题。

第一，各地政府的考核指标是多重考核，但“一票否决”性指标得到了更多的关注。目前部分地方政府官员出现了保守型的行为模式，其目标并不完全是把事情做好，而是尽量保证“不出事”。他们把精力更多地放在僵化地完成指标、确保程序正确上。

第二，地方自主权不足，容错机制有待进一步优化。各级政府部门完成相应的考核指标对于地方经济社会的发展十分重要，但过于繁杂的任务考核，疲于应付各种各样的督查和检查，再加之激励地方官员有所作为的容错机制相对欠缺，一定程度上降低了地方官员踏踏实实做好本职工作、造福一方、搞活经济的积极性。

第三，一些地方政府对基层百姓和市场主体的需求反应迟缓，决策前广泛征求意见的机制有所弱化。这就导致部分地方政府的行为远离了市场的触感，工作上抓不住重点，难以因地制宜地制定科学合理的发展目标。

第四，各级政府部门，尤其是地方政府，对于促生产有较大的兴趣，他们乐于也善于吸引投资、跑项目，而对如何促进消费、释放需求潜力、培育市场、维护市场运行的动力不足。这就在宏观上表现为长期的产能过剩、内需不足，这一问题有待得到更多关注。

（六）人口总量下降和人口老龄化问题日益突出

人是经济发展最主要的驱动力，也是决定中国长期经济增长潜力的重要因素。联合国在《世界人口展望2022》中对未来中国人口总量和结构的变化进行了预测，指出中国人口总量即将见顶，将从2022年开始逐步下滑，而15—64岁工作年龄人口总量从2015年起开始呈现下降趋势。近年来，中国人口老龄化问题日益严重。第七次全国人口普查数据显示，2020年中国65岁及以上老年人口数量达到1.91亿人，占总人口比重达到13.5%，已经十分接近国际上界定的老龄社会标准。根据联合国的标准，如果一个国家（地区）65岁及以上人口占比超过14%，那么这个国家将被界定为“老龄社会”，而如果占比超过20%，则被界定为“超老龄社会”。1958年第一波和1963年第二波“婴儿潮”时期出生的人依次步入老龄阶段，而“00后”和“10后”的出生人口总量又出现断崖式下跌，双重因素导致老龄人口占比迅速上升。联合国人口预测结果显示，2033年中国65岁及以上人口占比将超过20%，中国很快将步入超老龄社会。

人口总量的下降、老龄人口占比的上升会导致劳动供给减少。有研究认为，2020—2025年由于人口老龄化的边际影响，中国经济的年均增速将下降1.07个百分点，2025—2030年年均下降约0.87个百分点［2］。人口老龄化还将加剧社会养老负担，对社会养老保险体系的可持续性带来挑战。从2014年起中国城镇企业职工养老保险的征缴收入就低于养老支出，需依赖财政补贴保持社保基金的稳定。随着老龄化程度的加深，养老保障体系的可持续性面临更大的挑战。根据预测，到2035年中国城镇职工基本养老保险基金收入约为10.6万亿元，基金支出约为17.8万亿元，这将造成7.2万亿元的缺口，约占GDP的4%［3］。在老龄化程度加深、社会整体养老负担加重的过程中，如何维持和进一步激发创新活力、经济活力、社会活力也可能成为一项挑战，而老年人占据着较好的就业岗位，拥有较高的社会财富，这又将加剧代际不平等，从而抑制竞争、引发社会矛盾［4］。

（七）青年失业率持续走高

中国就业供需矛盾并非总量问题，总体失业率波动不大。从长期来看，自2010年开始中国职业总供给数量大于职业需求数，供需缺口持续至今且有扩大趋势。从短期来看，2022年10月中国城镇调查失业率为5.5%，就业总体未有大幅波动，这反映出从总量角度来看中国失业问题并不明显。

青年失业率持续走高，服务业就业形势严峻。从年龄结构来看，2018年以来，中国16—24岁人口城镇调查失业率呈上升趋势，且远高于整体失业率。2022年10月，中国16—24岁人口城镇调查失业率为17.9%，高于整体12.4个百分点，高于2019年同期5.5个百分点，表明疫情叠加下青年失业问题愈发突出。从产业结构来看，2012—2015年中国服务业PMI从业人员指数显著高于制造业，服务业就业形势良好，但在2015年后制造业就业景气程度总体呈上升态势，而服务业持续走弱。结合中国GDP增速变化情况，2015年第四季度中国GDP增速跌破7%，5年内持续走低，服务业就业形势变化与经济走势保持一致，服务业就业受宏观大环境的影响更为明显。2020年疫情暴发后，制造业与服务业PMI从业人员指数同样陷入低谷，但2020年第三季度后制造业就业景气程度已逐步回升；服务业PMI从业人员指数仍处于低位，就业景气程度远不如往年同期水平且仍在持续走低，2022年10月只有45.8%，几乎达到历史最低值。服务业作为吸纳就业最多的产业，受疫情冲击最大，恢复最慢。

我们认为，青年失业率高企主要有两方面的原因：一方面，高校毕业生劳动供给和社会劳动需求不相适应。青年就业压力大主要体现在高校毕业生群体上，2022年中国高校毕业生首次突破1 000万人，近年来增量规模庞大，大学生就业难问题突出，但与此同时用人单位用工缺口也频繁出现，传统制造业企业低技能劳动力短缺，新兴产业企业新技术、新业态人才短缺，而大学生就业期盼与劳动需求不符，人才供需失衡情况严重。另一方面，吸纳青年就业的主要行业受经济下行影响明显，行业发展不景气。2010年，农林牧渔、采矿业、制造业和电力、热力、燃气及水生产和供应业吸纳了50%以上的青年就业，到2020年青年在这四个行业的就业比例缩减至25%，而教育、医疗卫生等公共服务业，以及互联网、快递、广告、人力资源等新兴服务行业吸纳青年就业的比例增长了近14个百分点，这些吸纳较多青年就业的服务行业经济修复弱于其他行业。

（八）外需对中国经济增长贡献下降

中国经济体量正逐步增大，外贸相对比例下降。2013—2021年，中国经济平均增长率为6.6%，远高于世界经济平均增长率2.6%。以美元计价，2012年中国国内生产总值GDP为8.53万亿美元，到2021年提升至17.73万亿美元，占全球GDP比重从2012年的11.4%提升至2021年的18.67%以上。随着中国经济体量逐步增大，虽然中国的经常项目盈余和进出口总额都在增长，但它们占GDP的比例都大幅下降。经常项目余额占GDP的比例从最高值10%（2007年）逐步下降到2011年的1.9%，此后，该比例在2%上下波动，2021年为1.8%。中国进出口总额占GDP比例也从2012年的45.37%下降至2021年的34.12%。同时，外需对中国经济增长的贡献率也逐步下降。2012—2021年，货物与服务净出口拉动经济增长的平均值为1.46%，其中有5年的贡献率为负。如果剔除2020—2021年，经常项目净出口对中国经济增长的拉动平均为0.34%。

今后五年，世界经济衰退概率上升，全球贸易存在潜在低增长趋势。俄乌冲突引发的大规模和历史性的能源冲击，加大了各国通胀压力，大部分国家金融条件收紧，购买力被削弱。预计未来2—3年全球经济增长仍将疲软。根据国际货币基金组织（IMF）2022年10月的预测，2022年全球经济将增长3.2%，与7月预测持平；2023年全球经济增速将进一步放缓至2.7%，且存在25%的可能性会降到2%以下。2022年11月25日，经济合作与发展组织发布经济展望报告，预计全球经济2022年增速为3.1%，2023年放缓至2.2%，2024年增长2.7%，比IMF的预测更低。2022年12月12日，联合国贸易和发展会议发布《2022年统计手册》，预计2023年和2024年全球通胀率将分别为6.5%和4.1%，依然远高于2%的目标。《2022年统计手册》显示，商品和服务贸易增长有所放缓，商品出口增长预计将减半，从2021年26.5%的强劲增长降至2022年的13.8%；运输、旅游等服务出口增长将小幅下降，从2021年的17.2%降至2022年的14.6%；服务贸易增长强劲，但总出口额（6.1万亿美元）仍低于2019年前的水平（6.3万亿美元）。未来全球贸易潜在低增长趋势对中国经济增长的拉动作用有限。

近年来，受中美贸易摩擦、新冠疫情、俄乌冲突等因素影响，美国、日本、韩国、德国、印度、澳大利亚等国围绕保障供应链安全出台了相应的措施。在此背景下，全球供应链格局加速调整，主要跨国公司积极推动供应链本地化、多元化和扁平化布局，以提升供应链的灵活性和稳定性。我们认为，未来五年在供应链安全领域，中国主要面临三大风险挑战，需要提前布局、妥善应对。一是地缘政治因素引致的关键领域供应链“卡脖子”风险。当前，美国政府把经济问题政治化，将中国视为对美国供应链安全构成首要威胁的国家，并在芯片等行业对中国高科技企业实行断供和制裁，导致中国相关企业和产业面临“卡脖子”风险。未来五年是中美软硬实力较量的关键五年，这种由地缘政治因素导致的供应链中断风险仍将持续。二是国内生产要素成本上升引致的部分产业外迁风险。随着中国经济的转型升级，不同生产要素的相对成本发生变化，劳动力价格上升，土地开发成本提高，环境资源保护约束增强，这些都制约了传统优势行业在国际市场上的竞争力，一些劳动和土地密集型产业开始向海外迁移。未来五年，尽管中国制造业优势仍在，但伴随着以印度、越南等为代表的一批新兴市场国家积极融入全球产业链分工，部分中低端产业和生产环节面临外迁风险。三是跨国公司寻求供应链本地化、多元化布局引致的部分产业链重组风险。近年来，受新冠疫情、俄乌冲突等因素的影响，不少跨国公司正在积极推动供应链本地化、多元化和扁平化布局，以应对潜在的供应链风险。例如，苹果公司最大的代工伙伴富士康正在积极加大其在印度工厂的产能，台积电也在美国建设了半导体工厂。可以预见，未来五年全球供应链格局将加速调整，中国的部分产业链也面临重组风险。

三、中国经济长期增长的未来潜力

（一）人口经济地理加速优化将释放巨大的经济发展潜力

1.城市群是人口大国城镇化的主要空间载体

城市集聚带来的生产率提升和产业分工及由此带来的较高的人均收入差距是城市群高质量发展和人口长期向城市群集聚的决定性因素。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。

2010年以来，随着中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力持续提升，中国初步形成了多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构，大城市对中小城市及其周边的辐射和带动作用持续增强，城市群已经成为中国城镇化的主要空间载体。以北上广深为例，4座城市GDP占全国近13%，全国前10城和前20城占全国GDP比重分别为23%和35%①“前10城”为GDP总量排名前十的十个城市，分别为上海、北京、深圳、广州、重庆、苏州、成都、武汉、杭州、天津；“前20城”为GDP总量排名前二十的城市，在前述10城的基础上还有南京、长沙、宁波、无锡、青岛、郑州、佛山、泉州、东莞、济南。；长三角、珠三角、京津冀、成渝、长江中游五大城市群GDP总量、独角兽企业、国家级专精特新企业、科研支出占全国的比重分别为56%、95%、65%和76%，五大城市群的人口密度和人均绿化面积分别是其他城市的3.2倍和2.2倍。中心城市和五大城市群的脱颖而出，不仅是生产力发展和产业分工的体现，而且是中国坚持以人为本、因势利导，破除行政壁垒和行政分割，注重生态文明和文化传承，促进要素自由流动和优化配置的结果。

2.城市群高质量发展将推动人口继续向城市群、都市圈集聚

从历史长维度来看，人口地理分布的变迁是生产力发展的必然要求。改革开放以来特别是2000年以后，伴随工业化的发展和城镇化水平的不断提升，中国劳动力不断向城市群和产业集聚地集中，劳动力的集中必然带来更多的市场活动，再次创造更多的就业机会和更细致的劳动分工，这种集聚发展进一步推动了城市群的高质量发展。

未来20年中国人口将继续向城市群、都市圈集聚。相较于生产力发展与产业结构变迁，当前中国人口地理分布优化调整的空间还很大。未来20年中国人口地理分布将主要呈现如下特征：一是人口从向单个核心大城市集中转变为向区域化中心城市群集中，尤其是长三角、珠三角、成渝和长江中游4个城市群经济和人口承载力将不断增强，城市群的人口密度相较于其他城市进一步提升；二是南北人口数量差距将进一步扩大，“由北往南”将取代过去“由西向东”的人口流动大趋势，长江以南城市群区域人口将继续增加，北方地区除少数几个中心城市外人口将继续下降；三是跨区域的城乡二元流动开始向本区域的城乡二元流动转换，东部地区尤为明显，区域性中心城市人口仍将持续集聚，但大部分二、三线城市人口将由流入转为流出，四线城市人口流出速度加快。

3.人口经济地理加速优化的“二次城镇化”，将释放出巨大的经济发展潜力

人口是经济社会发展的基础，以人为核心的新型城镇化战略的关键是解决好人的问题。未来人口地理分布的变迁既是经济发展的结果，又是新型城镇化和经济发展的动力，更是现代化的必由之路。中国人多地少，更要坚定不移以城市群为主体形态推进城镇化［5］。

城市群高质量发展的“二次城镇化”，需要长期努力，不可能一蹴而就，我们要有足够的历史耐心。在未来人口经济地理加速优化“二次城镇化”的过程中，将释放出持续而巨大的经济发展潜力，不断提高劳动生产率，促进社会公平和共同富裕。具体表现为如下方面：一是“二次城镇化”带动城市投资建设。城市人民群众高品质生活空间的改造与提升将进一步拉动城市投资建设，打造宜居城市、韧性城市、智慧城市。二是“二次城镇化”有助于推动形成全国统一大市场。城市群的发展和人口集聚，将有助于打破行政壁垒和市场分割，进一步加强分工和提升要素配置效率，在形成全国统一大市场的过程中释放经济增长潜力。三是“二次城镇化”拉动新市民内需，促进共同富裕。城市群的发展和人口集聚，在常住人口有序市民化的过程中，逐步提高城镇居民基本公共服务水平，促进社会公平和共同富裕，同时有利于释放内需巨大潜力。四是“二次城镇化”带动区域协调发展。城市群的高质量发展有助于提升城市治理能力和治理水平，强化大城市对周边中小城市的辐射和带动能力，推动区域协调发展。

（二）高储蓄率是应对调整和重振增长的基础

较高的国民储蓄率是中国重振经济增长的基础。按照“生产的产品和服务中没有被当年政府支出与居民消费消耗”的计算方法进行测算，在新冠疫情暴发之前的2019年，中国的国民储蓄率①储蓄率具体计算方法为：（当年GDP-政府支出-居民消费）/当年GDP×100%。为43.9%，2015—2019年平均储蓄率为45%。中国人民银行发布的数据显示，截至2021年底，中国住户居民存款总额达到103万亿元。2022年上半年金融统计数据显示，上半年人民币存款增加18.82万亿元，同比增加4.77万亿元，其中住户存款增加10.33万亿元，非金融企业存款增加5.3万亿元。

高储蓄率是中国未来五年能够重振经济增长、充分激发经济活力的基础。一方面，投资是增长的基础，若能将大量国民储蓄利用起来，投入数字经济等增长潜力较大的新经济部门以及以绿色新能源为代表的产业升级项目，就能充分激发中国经济的巨大活力，充分调动投资者的积极性与主观能动性，激励地方政府加大招商引资力度，为居民提供更多更好的劳动就业与收入提升机会，推动共同富裕与经济高质量发展协同共进。另一方面，历史经验表明，拥有高储蓄率的国家在经济面临下行压力时具有更多回旋余地，能够更好地化解历史上形成的呆账坏账问题，化解存量中的不良资产与历史包袱，避免过度举借外债。

（三）高质量的人力资源是支撑中国经济长期增长的重要基础

中国人口总量会见顶，但经济长期增长潜力不会下降，其内在原因是中国人口质量正在不断提升和改善。一方面，中国国民的健康水平在持续提高。1960年中国国民的平均预期寿命只有不到50岁，而如今中国的平均预期寿命已经达到77.93岁，接近一般发达国家水平。另一方面，中国国民的受教育水平也在不断提升。新中国成立初期，中国15岁及以上人口的平均受教育年限只有不到2年，仅约为世界平均水平的一半，而如今随着义务教育的普及，中国平均受教育年限已经接近9年。随着人口质量的提升，再以传统意义上的劳动年龄人口总量作为有效劳动供给的测度已经不能准确反映全社会人力资源状况。

虽然人口老龄化和人口数量减少是一个不争的事实，但我们认为人力资源而非人口总量是影响中国经济长期增长的重要因素。人力资源是指具有良好的身体条件和知识技能，从而有能力在各行各业从事生产劳动并推动经济社会发展的劳动力。为了从数量和质量上对中国的人力资源进行综合评估，我们设计了新的人力资源测度指标，该指标将人力资源总量定义为健康受教育人口储备，它刻画了当期有能力投入就业市场的人口潜力。根据我们的测算，即便按照比较悲观的人口预测，即中国的人口总量将很快达峰且劳动参与人口总量的峰值已经过去，中国的人力资源总量仍将在2040年前保持持续增长，并将在2040—2050年保持稳定，这得益于日益提升的健康水平和受教育水平。若以2020年为基年，将人力资源总量折算成人口当量，则相较于2020年的14.249亿人，2050年中国的人力资源总量将升至16.440亿人，增加约15.4%［7］。

人力资源的提升能很好地激发中国经济的长期增长潜力。根据我们的测算，如果中国的人力资源能得到有效提升和充分利用，那么2021—2050年中国的经济增长潜力将介于3.8%～6.1%。分阶段来看，2021—2030年中国经济平均增长潜力为5.9%，2031—2040年为4.9%，2041—2050年为4.1%。如果人力资源潜力得到充分开发，那么国民受教育水平的提升可以部分抵消劳动参与人口数量下降对经济增长的负面冲击。健康状况改善对经济增长的直接影响虽然较弱，但可通过提高潜在劳动参与率来提振经济增长。

（四）巨大的科技创新潜力

即便这几年受新冠疫情的冲击，中国经济增速放缓，但创新的脚步并没有停歇。2022年全球创新指数（GII）显示：2022年中国创新能力综合排名全球第11位，较2012年跃升23位。中国逐渐成为全球领先的研发投资者，2022年全球研发资金（R&D）预测报告显示，中国最晚将在2025年超过美国研发资金总支出，成为全球第一大研发资金投入国。

美国国家科学委员会（NSB）的官方报告指出，过去20年间，中国从全球科学和工程（S&E）领域的小角色一跃成为世界第二大科学论文生产国，实现了量质齐增。中国生产的论文数量占世界的份额已从5%增加至21%。2000—2016年，中国前1%被引文章指数从0.4增长到了1.1，超过了欧盟指数增长的2倍，是科技研究相对影响力上升最快的国家。此外，中国已成为世界上专利活动最活跃的国家。世界知识产权组织（WIPO）发布的数据显示，2021年中国通过《专利合作条约》（PCT）途径提交的国际专利申请达6.95万件，稳居世界首位，占世界总数的25.7%。值得一提的是，中国该指标于2019年成功超越美国跃居榜首，打破了自PCT建立以来美国连续40年保持世界第一的记录。

此外，中国的教育体系还培养出大批工程技术人员，这为工业体系的转型升级提供了最重要的人才支撑。2020年全国普通高校本专科、研究生毕业生总数870万人，其中理工大类毕业生357万人，占比41.0%；与之相对比，2018年美国高校毕业生总人数为399万人，其中理工科毕业生只有73万人，仅占总人数的18.3%。大量的工科人才为中国的技术创新和工业发展奠定了坚实的基础。

（五）超大规模市场孕育了一批世界领先的数字经济企业

近年来中国的数字经济迅速发展，一批数字经济企业成长为世界领先企业。据统计，2020年中国数字经济规模已高达5.36万亿美元，虽然和美国仍有不小的差距，但已远超其他发达国家水平。在数字技术领域，美国和中国占据着主导优势：“全世界的超大规模数据中心有一半在这两个国家，它们占过去五年人工智能初创企业融资总额的94%，占世界顶尖人工智能研究人员的70%，占全球最大数字平台市值的近90%”［6］。数字经济的发展将从两个方面为全社会经济发展增添活力。

第一，中国有一批数字经济企业已经走在世界前列，这些世界领先的数字经济企业对传统产业的转型升级产生了积极影响，带动了一大批中小企业的转型发展。例如，中国电子商务在网络零售市场、网购人数方面稳居世界第一，2020年中国全年实物商品网上零售额就达到了9.8万亿元，保持全球第一大网络零售市场的地位。中国移动、阿里巴巴、腾讯等龙头企业在福布斯2019年全球数字经济排行榜中进入前十。此外，美团、京东、抖音等企业也在2022世界互联网企业中名列前茅。

第二，相较于传统企业，数字经济行业市场更加复杂多变，且竞争更加激烈。这种激烈的竞争将推动数字经济企业加速创新，从而加快新业态、新模式和新技术涌现，激发市场经济活力。大部分数字产业仍然处于激烈竞争、产业结构快速演变状态，总体来说尚未形成传统意义上的垄断格局。在此背景下，即使是巨无霸式的互联网平台也难以长期维持绝对优势，随时面临着相对地位下降的风险。在电商行业，淘宝、天猫、京东等巨型平台占据着主导地位，但拼多多、苏宁易购、唯品会等企业通过打造专属市场，也获得了较好的发展，这加剧了电商平台间竞争。在快递领域，受价格战、疫情、监管等因素影响，行业激烈分化。顺丰、圆通依然保持着高盈利，市场份额稳步提升，而韵达、申通等传统领头企业在激烈竞争中败下阵来。接下来，快递企业还面临着送货上门、绿色物流等新一轮“质量战”的激烈角逐。

（六）中国的国际经济应对能力和塑造能力正在不断上升

当今世界正经历百年未有之大变局，在经济领域一个重要的特征就是过去70年来不断深化的经济全球化出现了逆转趋势，突出表现为“二战”后作为经济全球化引领者的美国转向贸易保护主义。美国前总统特朗普上台后发起贸易摩擦，频繁退出多边贸易条约，阻挠WTO诉讼机制的正常运转。拜登政府执政以来，在经济全球化议题上基本延续了特朗普政府执政时期“美国优先”的立场，强调提高美国产业竞争力和保障供应链安全，主张将中国排除在供应链体系之外。在此背景下，中国能否有效应对逆全球化的冲击，是我们关心的核心问题。

回顾历史上若干轮全球化，可以发现全球化的过程并不是自发产生的，它需要一个具有全球领导力的国家来推动实现，而全球化领导者本身必须具备三个条件：技术优势、市场优势、再分配制度优势。技术优势是指领导者在全球先进产业中掌握技术领先优势，从而可以通过经济全球化获取超额垄断收益，这是领导者愿意主动引领经济全球化的前提条件；市场优势是指领导者本国市场规模足够大，从而能够通过主动对外开放吸引其他国家跟随开放；再分配制度优势是指政府能够有效平衡经济全球化带来的国内利益分配问题，从而形成本国整体对经济全球化进程的政治支持，保障领导者能够持续引领经济全球化。无论是19世纪中期英国领导的经济全球化，还是20世纪美国领导的经济全球化，都印证了这三个基本条件。

我们认为，虽然现在国际环境并不友好，但中国仍通过积极有效的沟通拓展了朋友圈，有效地应对了逆全球化的冲击。更为重要的是，中国有望成为新的全球化引领者。其一，中国的统一大市场正在形成并完善，中国众多主要产品的产量和消费量已经高居世界第一。其二，中国的产业布局非常全面，一些关键产能的世界影响力巨大，且在高科技领域发展迅速，在大数据、人工智能、生物技术、绿色能源等细分领域取得了领先优势。中国培养出了大批工程技术人员，为引领经济全球化积累了一定程度的技术优势。其三，中国拥有较强的国内再分配能力。在中国参与经济全球化的过程中，许多区域、产业曾受到了巨大冲击，但通过政府、企业和劳动者的共同努力，中国成功应对了对外开放带来的诸多挑战，收入分配制度不断完善，初步具备经济全球化引领者的再分配制度优势。当然，必须看到，除上述三个条件外，新时代我国还提出了包括“一带一路”“人类命运共同体”等让世界瞩目的国际发展倡议或理念，且正在被越来越多的国家所接受。

综上所述，我们有理由相信，在百年未有之大变局下，中国不仅自身能有效应对逆全球化的冲击，而且具备成为新型经济全球化引领者的条件。为进一步释放我国引领新型经济全球化的巨大潜力，中国仍需继续努力，在全面深化改革、不断夯实基础的前提下，逐步学习和适应经济全球化引领者的角色。

（七）统一大市场将进一步释放中国经济长期增长潜力

第一，统一大市场能够促进大规模、跨区域、跨行业的生产要素重组。区域性和制度性的生产要素错配会阻碍经济增长潜力的释放。随着经济规模的扩大，生产要素流动的广度和深度将不断增加。通过市场与政府“无形”和“有形”的两只手，以及大规模、跨区域、跨行业的生产要素重组，中国可实现更有效的资源配置，这将提高全要素生产率，充分释放经济增长潜力。

第二，统一大市场能够增强科技研发和自主创新能力。从历史经验来看，人口规模和经济规模可以从科技研发创新的智力供给和市场需求两方面起到促进作用。中国庞大的工程师规模将为科技研发提供智力基础，而中国经济规模带来全球最大的科技应用市场已经出现，并将催生更多的巨型科技企业，通过技术创新引领和外溢效应，持续释放科技研发自主创新红利。

第三，统一大市场有助于增强宏观经济稳定性。从跨国比较来看，当国内经济循环规模足够大时，宏观经济的韧性就足，可调节的空间更大，经济所内生的抗击外部冲击的能力将显著增强，受到外部经济环境波动的影响更小，这将产生宏观经济稳定红利。改革开放四十多年来，中国已形成超大规模统一市场。随着经济规模的持续扩大，超大规模统一市场将持续释放宏观经济稳定红利。

（八）中等收入群体的扩大将释放中国经济内生增长动力

扩大中等收入群体规模，形成中间大、两头小的橄榄型收入分配结构，有助于激发结构性增长潜能，解决增长所需的内生动力问题，为经济长期发展提供有力支撑。首先，中等收入群体往往边际消费倾向更高、消费能力更强，其规模的扩大有助于提升市场需求，带动消费和产业结构升级，最大限度释放中国消费市场的发展潜能，为经济持续增长注入新的动能。其次，中等收入群体作为劳动者、消费者和创新者，其收入水平的提高可以为长期生产和创新提供支持，提升经济长期增长潜力。最后，中等收入群体是维护社会和谐发展的中坚力量，是推动经济高质量发展的人力资本基础，其规模的扩大有助于优化收入分配结构、促进经济高质量发展，是促进共同富裕的应有之义。

当前中国拥有世界上规模最大的中等收入群体，并且仍有较大的提升空间和潜力。国家统计局将年收入在10万元至50万元之间的典型三口之家定义为中等收入家庭，按照这一绝对收入区间标准计算，中国当前中等收入群体规模超过4亿人，占总人口比重约为30%，并且规模近年持续扩大，是全球最具成长性的中等收入群体。从跨国比较来看，虽然现有文献在界定中等收入群体时就选择绝对收入区间还是相对收入区间，以及具体区间临界值的设定方面还存在差异，但一个比较普遍的共识是，发达国家的中等收入群体人口占比大多介于50%～65%，相较之下中国的相应水平仍然较低，未来还有较大的提升空间。尽管发达国家20世纪80年代之后中等收入群体人口占比有所下降，但在其工业化发展期间往往呈现上升趋势。中国当前的人均收入水平相当于美国和加拿大20世纪50年代，英国、法国、德国20世纪60年代的水平，未来随着经济发展和人均收入水平的提高，中国中等收入群体规模仍然有较大的提升潜力。

（九）优化营商环境是激活微观市场主体活力的重要举措

一个地区的经济发展，短期靠项目，中期靠政策，长期靠环境。优化市场化法治化国际化营商环境，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要措施，是经济高质量发展的必要条件。营商环境市场化有利于各类要素的市场化配置，提升资源配置效率，服务全国统一大市场建设；营商环境法治化有利于稳定微观主体预期，降低交易成本，增强企业和劳动者信心；营商环境国际化有利于有效利用外资、鼓励企业“走出去”，统筹国内国际两个市场两种资源，助力双循环新发展格局构建。

中国各地政府一直致力于优化营商环境，而营商环境优化大致经历了三个阶段：一是“修路架桥、减税降费”阶段，即一方面为企业创造良好的基础设施条件，另一方面为企业提供税费优惠、土地优惠等以降低企业成本。二是“简政放权、政策扶持”阶段，即一方面规范和放松对企业正常生产经营的限制、为企业提供稳定预期，另一方面对符合一定条件的企业（如重点产业、专精特新企业、中小微企业等）提供各类补贴和政策支持。在这两个阶段，各地普遍对标世界银行的“营商环境评价体系”等标准来改善营商环境。从整体来看，这两个阶段的“营商环境”内涵不断丰富，但主要集中于提供公共服务、减少行政限制、提高管理效率、强化依法治理、给予政策支持等方面，表现为若干侧面的集合，缺乏系统性。如今，中国营商环境优化迈入“制度型开放引领营商环境升级”新阶段。营商环境优化立足于为企业发展壮大提供良好制度环境，降低制度性交易成本，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度。这既是中国构建高水平社会主义市场经济体制的必要举措，又是推进高水平对外开放、扩大制度型开放的必然要求。在企业发展壮大的过程中，势必涉及一些现有规则标准尚未覆盖的新业态新模式新领域，这就需要政府推动政策创新乃至制度创新来实现“放管结合”，帮助企业克服各种制度障碍，为企业发展“赋能”。

四、重振增长的政策建议

（一）分发消费券，助推消费增长

要打破经济增速下降和消费增速下降的恶性循环，大规模分发消费券，提振居民消费，带动经济增长，其效果比拉动基建更好［8］。新冠疫情的负面冲击造成居民收入增速下降和消费信心不足，特别是对低收入群体的生活和消费造成较大影响。为此，可以采取发放消费券的形式来刺激居民消费和重振经济增长。消费券的使用规定了兑付比例，能带来引致性消费支出的增加；而消费支出的增加又会带动企业生产和投资的增加，从而提高社会就业率和居民收入，并再次带动消费支出增加，加快国民经济的循环，形成消费乘数效应，起到重振经济增长的作用。

具体而言，可以给10亿适龄居民发放等额的1 000元消费券，总计1万亿元消费券，预计可以撬动5万亿元的消费支出，约为11%的年度消费支出。同时，规定消费券的使用期限，例如要求半年内使用完毕，可在短期内激发居民的消费热情、释放消费潜力，从而使得消费信心和潜力能在2023年上半年较快地释放，打破经济增速下滑→收入下降/消费信心不足→消费增速下降→经济增速下滑的循环，提振居民消费并更好地发挥消费对经济增长的促进作用，加快促进国内经济大循环。这些消费会带动生产环节的扩张，促进产业链上下游恢复，提升民众的幸福感，让经济快速走出疫情的负面影响，其拉动经济的效果好于基建投资。

（二）积极稳妥解决地方债这一“灰犀牛”问题

基于当前地方政府债务问题的严峻性，决策部门应多措并举、标本兼治，积极稳妥解决地方债这一“灰犀牛”问题。

第一，以国债置换部分地方债，解决地方政府债务高悬的问题；同时，中央财政设立地方债重组基金，重组地方不良债务。目前地方政府债务置换主要采用短债变长债的方式，偿债主体仍然是地方政府，其发展空间仍然受到制约。对于由于历史原因形成的地方债务，建议用国债进行置换，解决地方政府债务高悬的问题，避免高企的地方债扭曲地方政府行为。另外，目前中国国债水平在全球范围来看是比较低的，国债利率显著低于地方债实际融资利率，因而适当的地方债转国债可以从整体上降低政府融资成本。要做到信息公开透明，同时压实主体责任，坚持“地方举债、地方偿付”原则，对于不良债务要打破刚性兑付，允许地方债违约，建议由中央财政设立地方债重组基金，对于不良债务进行及时重组。

第二，建立地方政府市场化举债机制，成立全国性的基础设施投资公司，统一负责地方基建项目的规划、融资、建设与监督。对于当前及未来举借的地方政府债务，应建立市场化举债机制，以市场力量约束地方政府举债行为。为了走出一条高质量、可持续的基础设施建设之路，可以从国家发展和改革委员会、财政部、审计署以及其他相关部门抽调人员，比照世界银行及其他国际开发机构的运作方式，由这一公司对全国地方政府的重大基建项目进行市场化的成本收益分析，对于具备可行性的项目发行债券或组织社会资本进行融资，并行使出资人权利对项目进行监督、追责。通过该方法，一方面可以把地方政府的隐性债务从银行体系中切割出去，转而依赖债券融资，少让地方政府的融资和再融资继续挤占宝贵的银行信贷资源，从而有效缓解企业尤其是中小企业的融资压力；另一方面，通过行政手段和市场手段“双管齐下”，收紧地方政府举债权力，对地方政府的借贷行为进行有效管理。

第三，从制度短板入手，构建多维度、长周期的地方官员评价体系，引导地方政府官员合理适度举债。根据政府与市场经济学的基本观点，政府是现代市场经济的重要参与者，其激励和行为对市场经济具有重要的影响，因而必须深入研究政府的激励和行为问题［9］。地方政府之所以想要大量举债，是因为中国地方政府官员任用机制中普遍存在“GDP挂帅”与“短期主义”倾向，导致地方政府官员过于关注短期政绩，对本地经济的未来发展重视不足。因此，应优化地方官员任命考核机制，综合考察地方经济发展、财政收入、债务可持续性等经济指标，从晋升激励上引导地方政府官员综合审视地方经济发展，降低官员过度举债的冲动。针对中国地方官员的任期特点，应建立地方政府官员举债行为的长期考核机制，要求地方政府官员对自己任期内举借的债务长期负责，接受长期监督，对官员在以往任期内举借债务爆雷的现象加大问责力度，引导地方政府官员重视举债行为对地方经济发展的长期影响。

第四，进一步深化国企改革，真正做到政企分开，避免国有企业继续成为地方政府的融资工具。地方政府之所以能大量举债，靠的是地方国有企业充当融资主体。国企帮助地方政府举债导致企业偿债压力沉重、债务风险突出、信贷资源错配等一系列问题。未来防范化解地方政府债务风险，一要从债务结构上进行调整，对于地方国企举借的政府性债务应进行有效置换，划归为地方政府债务或中央政府国债；二要深化国企改革，将国企从地方政府融资行为中剥离，给国企松绑，真正做到政企分开，避免国有企业继续成为地方政府的融资工具。

（三）稳定房地产业发展，构建房地产业推动经济增长新机制

第一，避免对房地产市场的过度刺激。当下要着力稳经济，积极推动房地产市场及时恢复稳定，尽可能减弱房地产行业对宏观经济大盘的拖累。特别需要注意的是，制定短期政策时应符合中长期发展趋势，避免对房地产市场的过度刺激，避免在三、四线城市出现新的房地产泡沫。在维护房地产市场流动性总体平稳的基础上，坚持底线思维，按照市场化原则处置化解个别大型房地产相关风险，尤其要防范房地产市场风险向金融体系和地方财政体系扩散。要增强政策稳定性，加强市场沟通，引导房企对供地指标的预期以及潜在购房者对房价的预期走向稳定。

第二，顺应房地产市场发展的大趋势，在房地产市场供给不足的地区适当增加供给。中国2021年城镇化率为64.72%，与38个OECD成员国约81%左右的城镇化率相比还有较大的提升空间。随着城镇化进程的推进，房地产市场在未来仍然有较大的需求有待释放。部分城市较高的房价与住宅用地供给相对不足有关，为稳定房地产市场价格，需要从供给端发力，增加相应城市住宅用地的供应。适度扩大房地产市场供给不足城市的住宅用地供给，对于释放房地产市场需求和培育健康的房地产市场具有重要意义。

第三，构建房地产业长期发展新机制，在重塑供需平衡的过程中释放结构性潜能。一是根据产业地理布局和人口流动规律，优化建设用地供给结构，实现“人地挂钩”。二是重点针对农民工、大学毕业生等新市民群体，通过政府与市场协作，构建与其购买力相匹配的住房保障制度。三是在人口流入规模较大的城市，加快发展住房租赁市场尤其是长租房市场。四是逐步试点推广房地产REITs产品，实现房地产市场存量资产与增量建设之间的良性循环。

（四）恢复民营经济活力

我们要将稳定民营企业预期、释放民营经济活力作为未来五年的一项重要工作。具体建议如下：

第一，做好案例引导，建立若干保护私人财产、支持民营经济发展的好案例。要注重政策引导和有效沟通，明确宣布保护好私人财产、支持民营经济健康发展，建立若干好案例。要依法保护民营企业和企业家的合法权益，强调共同富裕不等于劫富济贫、不是搞平均主义，而是为了协调收入差距、提振居民消费、畅通经济内循环、促进经济增长；强调防止资本无序扩张并不是为了打击资本，而是要为资本设置“红绿灯”，依法加强对资本的有效监管，防止资本的野蛮生长。

第二，兴办培训机构、研究机构等，想方设法帮助民营企业转型升级、实现顺利接班。政府应该发动社会力量，通过兴办培训机构、研究机构等方式，帮助民营企业转型升级、实现顺利接班，倡导社会对民营企业抱以更宽容的态度。同时，要做好产业升级中的退出安排和与之相关的金融安排。对于企业家，做及时退出的“逃离者”可能比被过度竞争、极低利润拖死压垮要好。对于银行，应建立产业重组基金。应当认识到，这是中国经济转型升级必过的一道坎，绝不可打着保护民营经济的旗号，盲目营救没有竞争力的企业，干扰市场出清，破坏市场经济秩序。

第三，通过实施积极的财政政策，提供多样化的金融支持工具，强化对民营企业特别是中小微企业的支持力度。要加大对民营企业研发的支持，进一步拓宽民营企业的投资渠道。要加强产权和知识产权保护，营造各类所有制企业竞相发展的良好营商环境，加快政策落地，弘扬企业家精神，提振市场主体信心。

（五）重振数字经济创新活力

从根本上转变监管思路，明确监管的目的是助推数字经济企业更好发展。2022年底召开的中央经济工作会议提出要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。在支持数字经济健康发展的同时，我们也要反思过去在监管政策框架方面存在的问题。长期以来，中国数字经济领域的监管滞后于行业发展，缺乏对口的监管部门。尽管过去一段时间内，包括国家市场监督管理总局在内的职能部门纷纷加强对互联网企业的管理，但这些机构的工作重点是监管而非助推数字经济企业发展。事实上，发展数字经济意义重大，是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择，活力焕发的数字经济有助于拉动中国经济增长。因此，政府应明确监管与治理是为了更好地发展，制定数字经济规则、为资本设置“红绿灯”的根本目的是引导数字经济企业服务经济社会发展大局，鼓励企业在科技创新方面发挥积极作用，促进数字经济产业的长期健康发展。

建议成立“数字经济发展与监管委员会”。当前形势下，中国亟须建立合理的监管体制，促进包括互联网平台在内的数字经济长期健康发展，最重要的是把以监管为目标转变成以发展为目标。政府与数字经济、平台企业的关系思路要彻底改变，为了引导数字经济企业服务经济社会发展大局，建议成立中央层面的“数字经济发展与监管委员会”，统筹数字经济的治理与发展，尊重市场规律，鼓励创新，不断提高中国数字经济企业的竞争力。

（六）充分挖掘人力资源潜能

第一，加快落实弹性退休制度，激发高龄人群的健康红利，可以从知识经济领域的劳动者开始实施。当前中国采取的是“一刀切”的退休政策，不同学历背景、各行各业的劳动者适用统一的退休年龄标准，这不论从公平还是效率角度来说都不合理。从事专业技术工作的劳动者通常受过高等教育，进入劳动力市场的时间较晚，相较于体力劳动者来说工龄较短，比如一位博士毕业的医生在60岁退休时的工龄仅有30年左右，远低于一般体力劳动者的工龄。这些专业技术工作者在身体健康状况良好、工作经验丰富的情况下被强制退出劳动力市场，是较大的资源浪费，从劳动力市场整体的资源配置来看也是不公平的。2022年底召开的中央经济工作会议提出，适时实施渐进式延迟法定退休年龄政策。建议加快落实弹性退休制度，设计公平合理的退休金发放规则，在尊重劳动者个人意愿的前提下，激励从事知识经济领域工作的劳动者适当延迟退休年龄，同时也给体力劳动者更多的选择空间。弹性退休制度和社保制度既体现了以人为本的理念，也有助于缓解人口老龄化焦虑，充实劳动力市场，减轻中国的社保负担。

第二，继续加大基础教育投入。为了积极推进教育改革，提高全民受教育水平，需继续加大基础教育投入，由九年义务教育逐步向十二年义务教育推进。义务教育的普及对提升全民受教育水平，特别是帮助欠发达地区的孩子们接受良好的教育，是至关重要的。中国应进一步优化教育财政投入结构，建立以政府投入为主、社会资源为辅的多元化教育投资体系，不断提升基础教育水平，让更多年轻人有机会获得优质的高等教育。

第三，大力发展职业教育，重申成人劳动技能培训产业的市场化方向，促进劳动者职业技能的提升。推进全民教育，大力发展职业教育，面向市场发展成人劳动技能培训产业，提升劳动者的职业技能。根据我们的研究，对中青年、老年群体进行包括职业培训和技能培训在内的再教育，对中国人力资源总量的边际提升作用尤为显著。我们应充分开发这部分人力资源，不断加强劳动力市场培训，促进劳动者职业技能的提升，降低就业市场的摩擦。

第四，进一步加大公共卫生投入，提升全民健康水平，着重保护中老年人口健康。健全疾病监测和防控体系，提高对传染病等重大突发公共卫生事件的应急防控能力。随着人口老龄化程度的加深，中国国民的疾病结构将发生变化，一些常见的中老年疾病，如高血压、糖尿病、心脑血管疾病等将成为影响国民健康水平和生活质量的主要疾病，而这些疾病如果治疗控制得当，就不会成为中老年人进入劳动力市场的主要障碍。我们在医保方案设计、疾病防控等相关制度安排上要充分考虑到人口年龄结构变化的影响，帮助中老年人更充分地应对常见病，使他们更积极地步入新的人生阶段，更健康地投入新的生产生活中。

（七）扩大就业、降低失业

第一，加强教育供给侧结构性改革，职业高中和高等教育要更好地为国民经济发展服务，自主调整培养方向，面向市场培育人才。为了更好地服务于国民经济发展，职业高中和高等教育要面向市场调整教育供给，灵活设置适应市场需求的专业，调整培养方向，积极探索新的产教融合、校企合作的办学路径，促进人才培养与区域产业发展联动，保障人才培养供给侧和产业需求端在结构层次、质量水平上协同，使大部分学生的培养更加市场化、特色化。完善提升就业辅导环节，充分利用“互联网+就业”模式，建立更符合实际需求的高校、用人单位、市场和大学生信息对称的对话机制，实现人才供求信息共享，促进大学生就业期盼与用人单位人才需求的匹配。

第二，大力推动服务业发展，提升其吸纳就业的潜力。我们要针对性扶持就业市场个体及主要吸纳就业的市场主体，促进就业量的扩大。随着中国经济发展新动能的壮大，服务业已经成为带动经济增长和吸纳就业的主要力量。进一步提升服务业规模，可从如下方面着手：一是维护、创造服务业市场主体。在新冠疫情政策调整后，可对受疫情影响较大的服务业中小微企业直接给予疫后补贴，加大对自主创业者、个体经营者的金融支持。二是充分激发短期新就业形态吸纳就业的潜力。促进新就业形态蓬勃发展，需要完善灵活就业保障制度，开展与新就业形态相关的技能培训，支持灵活就业劳动者就业。

第三，大力发展在职培训机构和市场，释放人力资本市场活力。在职培训是有效提升就业者人力资本水平的重要渠道，职业培训和继续教育是学历教育的有益补充。应以市场需求为导向，根据产业发展需要引入市场机制提供培训项目，注重技能和岗位能力的提升，积极推动人力资本与产业结构相适应，面对市场实际需求调整人才供给，促进就业质的提升。培育发展人力资本服务业，加强人力资本产业链建设，鼓励人力资本价值评估，释放人力资本市场活力，促进人力资源的市场化配置。

（八）推出中等收入群体倍增计划

扩大中等收入群体规模是中国“十四五”规划和中长期经济社会发展的战略重点之一，要加快实施中等收入群体倍增计划。根据我们的测算，中国有望在三个五年规划期内实现中等收入群体规模倍增。这一增量超过欧、美、日现有中等收入群体规模的总和。届时，中国居民收入差距将显著缩小，社会分配格局将得到极大优化。在提升有望成为中等收入群体人群收入的过程中，要充分发挥政府的作用，促进政府和市场同向发力。

第一，加快外来务工人员市民化进程，形成各地争相吸引新市民的格局。通过分析微观抽样调查数据，我们预测在未来十五年有望新增为中等收入群体的人口中，近四分之三为目前尚未完成城镇化的农业人口。农业转移人口特别是其中的青年外来务工人员是新增中等收入群体的重要组成部分。推动深化城镇化进程，逐步放宽落户条件，加快外来务工人员市民化进程，保障在城市就业的流动人口融入城市，可以提升这些中等收入潜在人群的收入，从而带动城市发展。

第二，面向新市民提供社会服务。对于在城镇长期居住但尚未取得户籍，或者获得户籍未满三年的新市民，社会保障的覆盖度往往不高，以致其难以享受市民所享有的福利。提升面向这些新市民的社会公共服务水平，可以很大程度上释放其消费需求，推动经济增长。

第三，加强中青年劳动力技能培训，鼓励终身学习，提升其收入水平。在壮大技能劳动者队伍的同时，要特别注意针对中青年劳动者的技能培训和在职教育，提升中低技能劳动者素质，为其改善技能、增长知识创造条件，使其能够在职业生涯中长期接受技能培训和学习教育。通过提升技能水平和工作能力提高其可支配收入，扩大中等收入群体规模，带动收入和消费双升级。同时，不断完善就业政策和制度，支持新就业形态发展，稳定拓展就业岗位，鼓励劳动者多渠道灵活就业，为新型就业提供政策保障，从而为社会提供更多就业机会。

（九）保障供应链安全，引领新型全球化

第一，积极主动打造国际统一战线，化解国际压力。随着世界多极化和经济全球化的发展，国家间利益更加错综复杂，近年来贸易保护主义的抬头、逆全球化思潮的兴起、新冠疫情的发展和俄乌冲突的持续，加剧了国际政治格局和经济发展形势的不确定性。中国应继续团结发展中国家，扩大与中间力量的共同利益，多方面寻求合作共识，同时要争取西方积极力量的支持和理解，促进消极力量保持中立。在更广阔的领域框架下，通过多种途径拓展构建国际统一战线，寻找与其他国家的共同利益交汇点，加强中国与世界的良性互动，营造对中国经济发展更加和平有利的外部国际环境，实现中国与世界各国的合作共赢。

第二，积极主动参与全球经济治理，反对逆全球化，引领新型全球化。今天的中国既是国际形势的接受者，又是国际形势与发展的塑造者，要加强同重点国家的供应链合作，积极参与全球治理。加强同“一带一路”沿线国家、东南亚友好国家在供应链领域的合作，用好《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），促进中国国内产业转型升级，打造区域供应链安全共同体。同时，围绕保障全球供应链安全议题，中国应积极推动形成相关的国际机制，并以此为契机，提升中国在全球经济治理领域的影响力。当前，全球供应链格局加速演变，中国需要更加积极参与并引领新型全球化，持续提升供应链竞争优势，用行动支持全球化。鼓励中国企业家、学者积极参加各类国际论坛，发出中国声音，表明中国捍卫经济全球化的坚定立场。

第三，加强关键领域的自主研发，强化中国产业链配套能力，加快强链补链。政府与市场要同向发力，推动中国企业技术创新，在“卡脖子”领域有所突破，持续强化供应链竞争优势，维护全球供应链的稳定。应对供应链领域的“卡脖子”风险，要坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。一方面，要重视政府政策引导，激励各级地方政府支持科技创新。建议将本地的研发投入、专利数量、人才数量等指标纳入对地方政府官员的绩效考核体系，充分调动地方政府官员的积极性，激励其想方设法支持本地企业创新，加强在关键领域的自主研发能力和人才培养，不断提升中国的自主创新水平。另一方面，要坚持市场导向机制，充分调动各类主体的积极性。建议进一步深化科技创新体制机制改革，持续探索完善“揭榜挂帅”“赛马制”等新型项目组织方式，充分调动企业家、投资者、科研群体等的积极性。同时，考虑到创新活动具有较大的不确定性，要综合运用财税、金融、产业等政策工具，为企业自主创新提供全过程保障，提高企业的抗风险能力，解决其“后顾之忧”［10］。通过政府与市场共同发力，依靠中国大市场，用好国内国际双循环，中国一定能够不断提升自主创新研发能力，培养起核心技术优势。

第四，想方设法稳住外资。一方面，持续强化中国产业链配套能力，提升供应链竞争优势，增强跨国公司对中国产业链供应链的信心。另一方面，提升外商投资服务水平，提供生产所需的各项服务配套设施，增强贸易投资和人员交流的便利性。营造公平、公正、透明的营商环境，建立稳定透明和公平的监管环境，维护外商合法权益，保护知识产权，推动外商在华积极开展业务合作。

第五，高度重视并利用好东南亚和南亚等国际经济新增长点，有针对性地布局中国产业链。东南亚与南亚各国总人口超过20亿人，正在快速推进工业化和城镇化。东南亚及南亚各国有望成为未来全球经济新增长点，因而是中国对外开放的重点区域。2022年6月，世界银行发布了《2022年南亚经济报告》，预计2022年南亚GDP增长率为6.6%。IMF发布的《世界经济展望》报告预测2022年、2023年印度GDP增速分别达到6.8%、6.1%，越南分别达到7.0%和6.2%。东南亚和南亚各国政治相对稳定，对中国相对较为友好。在中美贸易摩擦加剧和逆全球化背景下，近年来中国和东盟之间经济加速整合。2020年第一季度后，东盟成为中国第一大贸易伙伴。随着亚太地区经济在世界经济中所占比重逐步提高，以《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效为基础，东南亚和南亚各国将成为中国对外开放的重点。中国要高度重视并适应这些区域的经济发展需要，有针对性地布局产业链，提升产业链的稳定性，助力经济长远发展。

（十）打造产业绿色化、低碳化增长点

第一，推出统一的碳排放税，形成碳价预期，推动绿色产业的大规模投资。进一步加大产业升级与产业投资力度，全面推动以“发电绿色化、终端电气化、电的管理智能化”为代表的传统产业绿色升级，举全社会之力在“卡脖子”技术领域追求关键突破。为了有效提高对于绿色节能产业的投资力度，应尽快推出统一的碳排放税，形成统一的碳排放定价机制与和合理的碳价预期，从而加快推动全国减碳进程，逐步实现“双碳”目标、扩大绿色投资，尽快恢复中国经济增长态势。

第二，放宽风险基金、产业基金的投融资限制，给予必要的政策补贴，推动形成中国产业绿色化、低碳化新增长点。将创业投资与风险投资作为产业升级投资的重要抓手，积极打通境内外风险投融资渠道，打破限制风投资本流入流出的制度壁垒，在创投风投领域走国际化发展道路，调动民间投资为经济增长充分赋能。增强投资者的信心，给予必要的政策支持和补贴，引导和推动风险基金、产业基金的发展。充分学习吸收国际上已经较为成熟的创投风投机制，在资本进入与流出、税收制度与交易制度等方面进行有效创新与大胆实践，妥善处理风险投资领域的政府与市场关系。

第三，大力发展中国财富管理行业。提高财富管理供给能力与供给水平，确保居民的财富管理需求得到充分释放。大力发展养老金融、绿色金融、ESG和专精特新等特色主题理财产品，通过提高供给水平带动财富管理行业的整体发展。与此同时，应在财富管理领域适当引入高水平外资机构，确保国民储蓄能够充分有效地与产业投资项目进行对接。

（十一）通过优化营商环境推动经济增长

第一，主动对标高水平国际规则。在“制度型开放引领营商环境升级”的新阶段，营造一流的营商环境需要以市场化为基础，对标高标准国际经贸规则，如世界银行的“宜商环境”指标体系以及CPTPP等区域性自贸协定在知识产权保护等方面的相关标准。

第二，主动服务市场主体，引领世界营商环境最佳实践。当今世界面临数字化、绿色化、安全发展、创新发展等重大转型，中国的营商环境优化在对标国际高水平规则的同时，有望为解决新问题提供中国经验和中国智慧。当前不少国际经贸合作框架认为政府干预的减少有利于企业的发展。然而，优化营商环境的目的是为了更好地服务市场主体，政府不能简单地退出，而应主动服务市场，了解企业的困难和诉求，帮助企业解决实际问题，从而促进企业更好地发展。

（十二）加快形成统一大市场，激发经济活力

第一，修好政府与市场经济学，让政府与市场同向发力。新时代应重塑政府与市场关系，更好地激励政府转变行为方式，使地方政府与市场同向发力，推动中国经济高质量发展。建议大幅减少对各级政府的考核指标数量，尤其要减少红线指标的数量。只有这样，才能更加突出考核的作用，并尽可能调动起各级地方政府的积极性，因地制宜地谋划发展。

第二，建立全国统一的发展性约束指标的大市场。在中央政府控制指标总量的前提下，让地方政府根据自身情况进行约束性指标的交换与调整，释放地方政府活力，让地方政府追着市场跑，中央政府则将更多精力由当前的督查地方政府落实各项约束指标，转向监督统一大市场的运行。我们坚信，理顺政府与市场关系将在很大程度上促进市场经济尤其是民营经济活力的释放。

第三，提高地方政府税收留成比例。部分生产环节征收的税收应转向在消费环节征收，引导地方政府推动本地消费增长。鉴于当前地方政府作为公共品的提供者，主要激励在生产侧，而不在消费侧和服务侧，建议加快研究税收体制改革，把一部分生产侧征收的税收，放在消费侧征收，并留在地方。激励地方政府加快补齐服务业供给短板，更加热衷于建设消费大市场。这既是实现经济结构再平衡的客观需要，又是畅通国民经济循环和释放经济增长新动能的有力抓手。