浅析电子文件单套制归档问题

文/湘潭大学 田径

一、电子文件单套制概述

（一）电子文件单套制的概念。电子文件“单套制”是指经由计算机等电子设备而生成的档案，且仅以电子文件模式予以保存。即，电子文件“单套制”是“无纸化”办公模式下电子文件收集、整理、归档的模式创新，强调的是电子文件归档保存状态。

（二）电子文件单套制的优势。电子文件“单套制”突破了传统纸质档案的一系列管理模式而且简化了工作流程，在未来有望实现减少档案室工作人员，缓解他们繁琐和重复劳动，利用计算机信息技术使电子文件管理发挥出重要作用。电子文件单套制管理可以运用数字签名，可以验证文件是否发生更改，能有效保障电子文件的合法性。还将在一定程度上简化电子文件的转移交接工作过程，为推进我国档案信息资源载体形式的多样化做出贡献，推进信息资源的利用，实现档案的现代化服务，从而在一定程度上推动我国档案管理事业的发展。不少学者认为，单套制无法代替纸质的档案所呈现出的价值。但是笔者认为，电子文件单套制突出的重要作用是可以提高工作效率，古往今来，聪明的人类总能寻找办法提高工作效率，从原始社会的钻木取火，到蒸汽时代的发明，再到今天的扫地机器人、无人快递派送车等等。虽然有其弊端，但无法忽视带来的益处，所以不要着急否定，且看电子文件单套制的不断完善与发展。

二、电子文件单套制管理现状

笔者简单总结了近些年国家以及各地出台的电子文件单套制的相关法律法规，如《电子文件归档与电子档案管理规范》删除了原标准中有关“双套制”归档的规定。这对于单套制的发展是很大的鼓舞。2018年10月，国家档案局公布的《机关档案管理规定》，其中第三十六条第二款规定“满足本规定第五章规定且不具有永久保存价值或其他重要价值的电子文件, 以及无法转换为纸质文件或缩微胶片的电子文件可以仅以电子形式进行归档。”为电子形式的归档工作提供了前提依据。2019年4月颁布的《国务院关于在线政务服务的若干规定》，明确指出除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。

这些相关法律法规的出台，一定意义上肯定了电子文件单套制的应用意义。由此电子文件单套制拉开序幕，敢为天下先的上海自贸区于2014年颁布条例，而后很快在2015年上海市的年度重点课题中确定，保税区管理局此后正式开始试点工作，于2016年出台了指导意见，截至2017年10月，上海自贸区试点的单套制试点的对象不断扩大到历史档案和行政审批档案，在上海试点期间，浙江省建设厅、政务办理中心、丽水市档案馆、本钢集团等具有代表性的试点地区纷纷取得了令人喜悦的成绩。在此背景下，档案工作者的思想观念也在发生转变，虽然为单套制的推广提供了便捷，省去了繁杂的纸质与电子两套文件，但是在运用过程中不断出现问题。

三、单套制实施中存在的问题

（一）管理技术不成熟。虽然电子文件单套制在各个试点地区如火如荼地展开，但实践不过是近几年才开始的，电子文件在网络中仍存在大量隐患，大部分电子文件需要在网络中传输或浏览，但木马病毒等可能造成文件不完整，或者被恶意销毁。然而技术尚未成熟到可以辨别电子文件管理系统中恶意销毁的来源，是否是意外还是人为。再者，档案具有凭证性特点，纸质档案可以实体出现，作为依据或证据，那电子文件是否可以呢，若电子文件可以，那云计算背景下，电子文件的控制权便不在自己手中，如若其他人知道存储地址便可随时打开，随时处置，那这份文件的安全性将大大降低，而且也有泄露的风险。也就是说，如果电子文件或者在一定特殊情况下当成诉讼证据使用，那在此诉讼期间或者悬而未决时，必须保证不被损坏，现有技术确实无法保证，因为销毁过程不可逆转。所以说仍存在技术问题。西方发达国家在电子文件管理工作方面取得较为优异的成果，美国早在1998年便开始实施ERA项目，于2005年8月成功开发了电子文件档案馆系统，即ERA系统。此外该系统能够实现9大功能的需求，而且为联邦政府提供服务；英国2001年制订了电子文件管理政策框架后不断规划更新；澳大利亚早在1995年就颁布了电子文件归档策略，而后提出并构建了DIRKS战略，宗旨是提供永久价值的电子文件无缝移交。

（二）电子文件的长期保存未得到彻底解决。谈到电子文件的长期保存，不得不说到“四性”，但是单单“四性”中的真实性就让人头疼了。首先，这里的真实性是指电子文件形成过程的真实，在电子文件形成过程中、保存过程中以及整理利用等整个生命周期保证未被篡改；还指电子文件形成之后产生结果的真实，一直未被更改，始终保持电子文件全过程的原始状态。但是，如今信息技术快速发展，一些信息设备软件功能强大，通过网络便能伪造、破坏甚至转移窃取电子文件。另外，再加上电子文件总是需要依附于信息设备，还有电子文件自身的虚拟性、不稳定等特点，有些企业的电子文件在归档后根据需要还要进行更改等问题，以上种种表明，保障“真实”是个麻烦的问题，这也是难以实现长期保存的问题所在，更何况只是四分之一的问题就已经让人却步了。

此外，上海自贸区电子文件“单套制”管理的实践经验认为，电子文件的接收、管理和长期保存是“单套制”管理过程中的三大难题。电子文件的产生又不得不依附于计算机以及一些办公软件和系统等特殊介质。电子文件虽然存储载体多，存储格式多，但是曾经出现过多次电子文件丢失或者损坏导致不可读的状况，长期保存无法得到保证，电子文件类型复杂丰富，一定程度上加大了难度；还有载体脆弱，比如依附的U盘易老化，只能通过转移存储。但不同的学者认为，在一定程度上，这份电子文件转换媒介后便不是以前那份文件，况且面临着电子文件迁移困难等问题，电子文件发生转移，其哈希值会有所变化。

四、推行单套制措施

（一）学习借鉴国外技术。虽然我国已经出台了电子文件单套制的相关法律法规，并在各个地区的试点工作取得成功，但是电子文件单套制仍未广泛在全国范围内应用，这是因为电子文件单套制管理体系不够完善，没有成熟的技术支持，这样便可借鉴国外有益的经验。西方发达国家积累了不少有益经验，特别是在电子文件管理方面。近些年，国外相关政策、法规、项目、技术等方面的研究数量较多，需要深入研究美国、英国、澳大利亚的重要举措，可以从三个方面入手：如何做、为何这样做、这样做的效果如何。还需要结合我们如今难以推行的原因，知道我们的差距在哪？优势在哪？劣势在哪？要因地制宜，另外要避免只见树木不见森林、一叶障目的问题，不能忽略整体，要注重技术推进、人才推进、理论推进。目前，美国、加拿大、英国、日本和韩国等，都在不断推动完善单套制管理模式，有的国家已经实现了。我国电子文件已经发展20多年，相比较我国档案界学者对电子文件单套制的研究较少，截至2021年12月29日，笔者在知网数据库中检索电子文件单套制，并根据计量可视化分析，2000年到2016年这些年发表的论文只有1-3篇，2017年16篇，2018年15篇，2019年37篇，2020年39篇……而且，以电子文件为主题的只有19篇，以单套制为主题的只有11篇，但是外国的研究基本上已经实现。由此可见，电子文件单套制仍处在初步发展时期，无论是理论还是实际都有待于进一步加强，期望政府鼓励企业或档案馆等进行电子文件单套制的实践探索，政府应出台相关的政策支持电子文件管理工作，这个问题以前仅受档案界关注，如今正逐渐受到整个社会的重视。未来电子文件在技术方面的发展将不是难题。想要防止电子文件泄密，可以运用加密技术，加密技术分为静态加密与动态加密，如通过访问文件时需要输入密码或者数字签名来证明访问文件的权限；另外一种是自动识别用户的权限，对于已经授权的用户可直接使用文件，畅通无阻，但是对于没有授权的用户，则会被阻拦，这样不仅保障了电子文件的安全与密闭，也不用通过改变用户来操作。还可以通过加密磁盘或者对文件夹进行加密，但是目前微软公司与希捷公司并未成功，无法防止内部人员登录泄密，所以这种通过加密文件夹或系统的加密技术还需进一步研究。政府应给予大力支持，在技术方面少不了资金方面的支持，任何系统的开发都是需要启动资金，所以资金成为技术发展的难题和负担，国家应提供支持与帮助，加大人才培养。

（二）完善电子文件“四性”保障措施。为了解决电子文件的长期保存问题，需要解决电子文件的“四性”问题，如果没有解决电子文件的“四性”问题，那么电子文件不具有完全的档案价值。“四性”保障是指电子文件的真实性、完整性、可用性和安全性保障。为了推进电子文件单套制，应做好如下工作：首先，可以学习外国企业是如何推行的，在保障真实性的前提下促进信息资源的发展。例如InterPARES Trust欧洲团队信任链模型的提出使得长期保存具有可能性。另外，还可以学习现有成功企业是如何顺利推行的，要研究他们的数字档案系统，多研究电子文件归档的环节及步骤，看是否有过人之处。其次，增强对技术领域的探索，如拓展多个模块的应用，来确保“四性”，在新系统中增设警报项目，涉及重要机密文件的，如果出现恶意非法篡改会提示警报服务。对于时间戳、数字签名以及电子签章，在多个主体部门的参与和配合下进行统一。在业务流程方面，从整体上确保全过程连续，对电子文档进行固化；加强前端控制，观察系统是否能自动捕获文档，对系统进行新功能探索。最后，利用责任惩罚机制，明确电子文件形成的各个环节、步骤，一经检测电子文件的真实性不予通过时，要查证哪个环节出现了问题，要进行惩处；完善制度体系，规划每一环节并确定标准；广泛参与电子档案全过程管理。由此，进一步省去人员懈怠产生的低级问题。接着通过系统预设，若该环节流程并未出现问题，系统可根据以往鉴定逻辑进行处置，将具有保存价值的电子文件移交进馆存贮，或者在企业应用系统中直接归档。

五、结语

电子文件单套制的发展轨迹如何，在未得到全球推广的背景下都是无法明确的。的确，电子文件单套制在全球范围推广还需要时间，在未解决技术与长期保存这两大突出问题之前，一切都是空谈。但是，我们要相信人类的智慧，在历史长河中，总会抓住机遇迎接挑战，炎黄子孙不缺迎难而上的信心与决心。也期望广大学者多多研究，为单套制的推行做出贡献，这不仅对于可持续发展具有突出作用，还可以减少纸张的浪费，绿色办公，绿色存储。相较国外先进的管理模式，我们要奋起直追，不甘落后。