基层治理中有效发挥基层党组织作用的研究

郭玉玉

摘 要： 基层党组织是中国共产党的组织架构的基础，更是战斗力的基础，是贯彻落实党中央重大战略部署的基础，是沟通基层群众与党和政府的重要桥梁。基础不牢，地动山摇。同作为相应体系的基层，基层治理与基层党组织之间的关系密不可分。国家治理体系和治理能力现代化离不开党的坚强领导，基层治理过程中同样离不开基层党组织在领导和保障方面发挥的重要作用。

关键词： 基层治理；基层党组织；主体作用

中图分类号： F27      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.06.033

从2020年初的新冠肺炎疫情爆发到现在，我国经历了全民抗“疫”的并肩作战，通过实际行动取得了疫情防控的阶段性成效。这一次抗 “疫”的胜利，不仅体现出中国强大的制度优势，更体现出基层党组织在应对疫情来袭时的重要战斗堡垒作用。治国安邦，重在基础；管党治党，要抓好基层。中国共产党近百年的历史实践启示我们，基层党组织作用能否发挥到实处，关系着基层社会的和谐稳定，关系着党在基层领导力的提升。新冠肺炎疫情防控中，基层党组织勇于担当、迎难而上的实际行动，赢得了国内人民群众的信任与支持，赢得了国际上高度的认可与赞扬。这一经验对于基层治理的有效性和基层党的领导力提升都是至关重要的。新时代提升党支部基层战斗堡垒作用的发挥，是提升中国共产党基层领导力的必然要求，是基层治理效能提升的有力保障，更是确保国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

1 关于基层党组织引领基层治理的逻辑思考

1.1 基层党建与基层治理的必然联系

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，党的十九届四中全会围绕这一总目标再次作出全面部署和安排。从管理到治理的转变，是人类社会发展的必然结果，是达到善治这一目的的必然经过。实现国家治理体系和治理能力现代化，离不开对基层社会治理的重视。基层社会治理是社会治理的基础，基层社会治理体系与治理能力的探索更是国家治理体系和治理能力现代化的基础所在。因此，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中强调要“构建基层社会治理新格局”，这一格局的“新”主要目的在于“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，为推进基层社会治理现代化营造良好氛围。在这一格局中，基层党建与基层社会治理在结构层面形成耦合结构。所谓结构耦合，坚持党的领导是推进国家治理体系和治理能力现代化不可忽视的前提保障，强化基层党建为更好地坚持党的领导奠定坚实基础，而基层社会治理的良好有序开展则是推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础力量所在。基于此，同处于必不可少的“基层”，内在的将基层党建与基层社会治理联系在一起，这种联系基本表现为以基层党建制度化、科学化推动基层治理效能提升，以基层治理效能的提升促进基层党建不断完善，二者有效互动，达到共同提升，根本目的在于保障人民群众利益、维护社会和谐稳定发展。

1.2 基层党组织是代表和维护人民利益的重要保障

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终重视强基固本，树立大抓基层鲜明导向，以强有力的措施推动基层党组织全面进步、全面过硬。这一导向的重要性在应对新冠肺炎疫情中有了充分的展现，也再一次提醒我们，作为党在基层的力量体现、形象体现、权威体现，抓牢基层党组织建设，抓实基层党组织战斗堡垒作用发挥，对基层治理是必不可少的组织保障。面对当前社会快速发展的客观情况，基层治理中十分关键的一个任务就是如何化解社会矛盾、整合社会资源、保障人民利益。基层党组织从自身定位和任务使命来看，相较于其他群体，更能够从大多数人民利益维护的角度出发，也更具有触及根本问题、解决主要矛盾的革命性和先进性。

综上，在全国组织工作会议上，习近平总书记就明确指出：“党的基层组织是党的肌体的‘神经末梢，要发挥好战斗堡垒作用。”无论是从新时代基层治理新格局的打造层面来看，还是从维护人民利益的组织保障层面来看，加强基层党组织建设，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用都是十分必要的。

2 当前基层党组织建设方面的短板分析

立足基层党组织在基层治理中战斗堡垒作用的发挥，以乌海市海勃湾区为例，多次与社区、街道办事处等进行交流座谈，就基层党建的相关问题进行普遍了解。综合调研情况来看，当前基层党组织建设方面仍存在以下几方面的短板：

2.1 基层党组织设置方面

设置明确的基层党组织是工作开展的组织保障，是基层党的领导实现的组织支撑。然而现实中因基层党组织设置不合理、管理“一刀切”“形式主义”等问题的出现，导致基层党组织存在“有组织、无组织力”的困境，比如小区党支部的设置。为强化基层党组织完善，成立小区党支部，是加强小区党员管理、发挥党员先锋模范作用的重要平台。从实际工作中看，多数小区党支部的成立仅限于組织形式，而并未真正发挥基层战斗堡垒作用，而且对小区党支部采用与机关党支部无差别的考核方式也缺乏现实可操作性。小区党支部的构成均为小区的居民党员，大部分是退休党员，参与具体工作多数依靠热情，但由于年龄、身体、家庭等多方面原因，使得在发挥作用稳定性方面难以保证。此外，对于类似于“最强党支部”的基层组织考核，小区党支部没有现实可行性，无论是“三会一课”的实际开展与记录，还是在社区居民议事方面的模范带头作用，最终具体工作还是由社区来承担，不仅没有对小区党支部实现实质的规范，还一定程度上增加了社区的工作负担。

2.2 基层党组织联动机制方面

基层党组织的实际作用发挥得益于基层党组织之间的有效互动与长效联动，以此来形成不同领域的基层党组织在基层治理中的有效合力。然而，现实中基层党组织之间依旧存在“单打独斗”的现象，导致力量难以真正凝聚。比如我市长期实施的小区包联单位政策，目的在于与社区、街道办共同通过办实事、解难题做好群众工作，引导、发动群众积极主动投身小区建设。实际上，一方面，包联单位在小区建设方面基本处于“有钱的出钱、没钱的出人”状态，有条件的包联单位可以在硬件改造方面提供支持，但大多数活动仍是以政策宣传、卫生清洁等为主，且没有长期性，导致出现个别小区垃圾桶堆放数量多但不实用、条幅宣传画多但没人看、打扫卫生频但没人理的尴尬情况。基层治理中各个党组织之间联动力量并未形成。

2.3 党员先锋模范作用发挥方面

党员作为发挥先锋模范作用的主体，在基层治理中直接影响着基层群众心目中党的形象与权威，同时也是基层党组织工作开展的个体保障。然而，现实中，以在职党员为代表，在先锋模范作用发挥方面存在“有文件要求、无实际行动”的困境，严重影响群众对党员、党组织的情感认知。当前我市在职党员虽有“双报到双报告双考核”的制度要求，但普遍存在流于形式的问题。对在职党员来说，既是单位党组织的一员，也是包联单位的一员，还是社区党组织的一员，身份多重化使得在职党员入社区存在现实矛盾。对社区来说，“双报到双报告双考核”的工作制度的确推动很多党员从“难请来”转变为“不请自来”，但是对制度推进的追踪了解、对在职党员职责细化、对社区考核结果实际运用的缺乏均导致社区对在职党员的管理处于较为尴尬的境地。

2.4 基层党组织与基层治理各主体的关系方面

基层治理中基层党组织发挥引领作用，同时也要与其他主体理清关系，以此形成有效合作。然而，调研中发现基层治理各主体诸如物业公司、社区居委会、网格员等之间存在职责重复、责任空位等问题。在无法厘清权责的情况下，单纯强调基层党建引领基层治理，导致在落实过程中出现“党建工作应付考核形式化、人民矛盾依旧存在难化解”的现象。

3 关于基层党组织充分发挥战斗堡垒作用的思考

3.1 加强小区党支部管理的针对性

完善的组织体系是组织力量的保障，针对不同领域不同党组织采用特殊性与普遍性相结合的方式进行建设，是整合不同领域组织力量的更有效保障。因此，要强化小区党支部的建设。一要合理划分小区党支部，避免党员管理混乱、管理缺位等问题；二要选优配强小区党支部支委，优选具有一定工作能力和条件的人选，由物业、业委会、居民党员代表组成，既把党组织引领深入各领域，也确保以上各主体代表在支部发挥积极作用；三要针对性规范小区党支部建设，一定程度上允许社区党委统一组织支部学习与活动，对小区党支部会议记录、汇报材料等工作适度调整，对不适用于小区党支部的考核内容进行针对性研究、调整；四要加强对小区党支部的教育培训力度，多领域、多层面加强对小区党支部的教育培训，充分利用党建经费，“引进来”和“走出去”相结合，以开拓眼界引导认知。针对性建设从减少不适用的建设方式方法着手，着力以减负激励法、教育激励法、培训引导法等逐步促使小区党员形成对党支部工作的正面认识，逐步帮助小区党员强化使命感、荣誉感和责任感，逐步引导党员积极参与并发挥小区治理模范带头作用。

3.2 充分發挥在职党员先锋模范作用

在职党员一方面有服务群众、引领群众的义务，另一方面作为社会主体，在基层治理中同样有积极参与各项事务的责任。基层治理中容易诱发矛盾冲突的核心就是基层群众的利益，在职党员作为基层党组织中的重要一员，能够更大程度代表最广大人民根本利益，同时在职党员作为基层群众心目中党的形象代表，实际行动的付出也会对基层群众形成积极的带动效应。一要细化基层党建引领基层治理各服务主体职责。从基层治理需求现状来看，要进一步细化包联共建单位、“双报到双报告双考核”的党组织和在职党员、物业服务企业的服务职责，为社区考核、监督提供可行性标准。二要转变考核方式。除可量化、可视化的职责清单外，引入居民满意度评价、服务主体座谈交流、社区评价等多种方式，确保考核方式不僵化，考核结果客观公正。三要将社区考核结果纳入综合考核。明确社区党组织考核大致时间和考核要求，由市区两级选派组织部门工作人员参与考核，并强调将考核结果纳入党组织和党员个人综合年度考核中，切实引导党组织和党员个人重视进社区这项工作，并且引导各方力量为基层治理建言献策、贡献力量。

3.3 加强基层党组织对基层治理各主体的监管与引领

以“红色物业”为例，物业与业主的冲突作为基层治理中的“难点”，根本在于利益的冲突。基层党组织与基层人民的生活紧密相连，从自身定位的角度来看，在利益整合方面更能够代表大多数人民的根本利益，更具有公正性。因此通过基层党组织的监督约束强化物业行为规范，强化网格员、社区为民服务职能的落实。一方面成立基层党组织或联合党组织依旧是必要条件，从组织自身的定位形成对基层治理各主体的内在规范性约束。另一方面，要不断强化包联单位、社区、街道办等多个基层党组织之间的有效联动，进而为基层治理各主体形成良好示范和带动作用。以疫情防控为例，针对人民利益需求相关的事情，各方充分发挥自身优势，并且内在形成长期的沟通机制，既能发挥多方智慧探寻有效决策，又能在问题的处理中形成有效合力，同时以实际行动对物业、小区居民等起示范作用，带动更多的人主动参与到基层治理中，这样更有利于问题的解决和人民利益诉求的对接。

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