乡村振兴背景下农村土地管理存在的问题及对策研究

杨益民

（湖南省土地综合整治局，湖南 长沙 410000）

在乡村振兴背景下，农业农村的发展不能再局限于传统的发展道路。由于我国农村地区分布较分散，发展不平衡，一些经济实力较强的农村地区，在土地管理方面取得了显著成就，逐步缩小了与城市的差距，但是一些落后的农村地区，并未意识到土地管理的重要性，土地资源利用效率仍然偏低。因此，在乡村振兴背景下，这些农村地区要探索出一条更具现代化的农村发展道路，都应积极响应国家相关政策的号召，立足于自身情况，并与国家最新的土地政策相结合，制定有效的土地管理措施，积极促进土地管理工作的改革。

1 乡村振兴背景下农村土地管理的重要意义

1.1 有助于国民经济的发展

部分耕地被工业、商业等建设用地占用，但是土地补偿却比较少。部分失去土地的农民由于缺乏技能，又不能进行正常的务农活动，因而缺乏稳定、长期的经济来源，导致生活水平低下。另外，土地城镇化的过度转化，也在一定程度上导致农业耕地逐渐减少，务农人数大量减少，农村人口转移到城镇务工，使得留守农耕的劳动力和耕地质量不断下降，部分地区甚至出现了弃耕、撂荒等不良现象，土地资源被严重浪费，不利于当地社会经济的进一步发展[1]。因此，在乡村振兴背景下，加强土地管理十分有必要，政府应加强农村土地管理，不断优化和完善征地补偿标准，维护农民合法权益，以此保障民众生活质量的进一步提升，促进国民经济的健康发展。

1.2 有助于保障农村的生态安全

在乡村振兴背景下，对于保障生态安全而言，加强农村土地管理是现实要求。首先，维护生态环境安全。现阶段，我国生态环境质量不断下降，甚至威胁到我国生态安全和经济发展的可持续性。其次，维护资源安全的现实需求。在经济可持续发展过程中，土地的重要作用不言而喻。农村土地的不合理开发，不仅会导致土壤结构本身遭到严重的破坏，甚至还会导致土地质量和生产力大幅度降低。而对农村土地实施有效管理，可以保护农村土地不被破坏，使得其可以实现开发利用的可持续性，对维护资源安全大有裨益。加强农村土地管理，通过不断优化和完善土地管理体系，推进集约、节约用地模式，对生态环境进行保护，进而能够为生态安全提供保障[2]。

1.3 有助于满足人类生存的基本需求

随着人们经济收入水平的不断提高以及人口数量的急剧增加，人们对农产品的需求呈现快速增长的良好态势，因此解决中国粮食安全问题迫在眉睫。但是，随着我国城镇化和工业化进程的加快，耕地占地面积锐减。为避免城镇化进程中出现粮食危机，满足人类生存的基本需求，我国制定并严格实施耕地保护制度、耕地占补平衡制度、耕地红线制度等，以此确保农村的耕地能满足国民对粮食的需求。

2 农村土地管理与乡村振兴政策需求特征

2.1 迫切性

随着新型城市化进程的推进，农村人地关系远程耦合趋势加强，与全球农业系统的深度融合也越来越紧密。农村劳动力的城市化和非农就业的增加，也让农村土地经营必须为其提供农村土地退出制度安排，确保合法土地权益。全球一体化进程的推进使得农业与农产品的国际竞争日益加剧，如何提高农业全要素的效率，促进农业的高质量发展，已成为中国农业现代化的当务之急。为此，必须从制度层面上保障农村土地资源的利用转型与土地利用效率的提高。当前城乡“二元”结构体制导致了我国农村土地要素进入市场的体制障碍，并且城乡土地征收价值存在着很大的差别，亟须完善农村土地要素市场化配置机制，形成农村土地要素价值多元、平等、安全和便捷的实现方式。在这一背景下，进一步加强农村土地经营，是推进城乡一体化发展的一项重要制度安排。同时，在实际操作中，为了减少因土地使用制度变迁而造成的效率损耗，也迫切需要加速推进农村土地管理。

2.2 攻坚性

在乡村振兴背景下，农村土地经营呈现出攻坚性、长期性、变动性和复杂性等特征，比如农村土地产权管理包括农村土地确权、农村流入人口和流出人口的农村土地权益的再配置、农村集体经济成员身份认定标准与准入条件设计等；在农村土地权利保障方面，包括确定农村集体建设用地进入市场、构建完善的村集体和村民及基层政府的土地收益分配机制、建立健全农村宅基地退出与补偿机制等。对此，必须在推进农村土地管理时解决农村发展基础差、短板多的问题，激发村内自主发展的动力，促使土地利用政策供给能够与乡村振兴战略相匹配。

2.3 互促性

我国农村土地管理的持续发展，是对国家在乡村振兴战略实施过程中各个阶段的需要作出的响应。新时期的农村土地经营，是通过对农村土地利用体制的调整、优化、保障，推动各种发展要素的合理流动，完善乡村振兴发展的各种要素，优化“农村土地要素+”，以推进乡村要素再重组，进而实现新型城乡关系的构建以及城乡交融互促发展。农村土地是国家土地政策调整的主要对象，也是实施乡村振兴战略的空间场域，都是从不同的角度出发，努力弥补“三农”存在的不足，因此这两个方面有着相同的立足点。在实施过程中，两者通过共同的立场和目标导向，产生了耦合、互动的效应，并表现出相互促进、相互影响的关系[3]。

3 农村土地管理存在的问题分析

3.1 农民参与土地管理的意识较弱

对农村土地资源重新进行整合和利用就是农村土地管理和规划工作的根本目的。在乡村振兴背景下，提高广大农民群众的生活水平，改善农民群众的物质条件，应在农村土地管理和规划过程中，积极提高农民群众的参与度和影响力。从目前农村土地管理和规划情况来看，农民群众的参与度还需进一步提高，大部分农民群众对农村土地管理和规划的重视度相对较低。其主要原因是其中涉及利益纷争，农村土地管理和规划必然会导致集体利益和个人利益二者存在冲突，如果农民群众认为自身的基本利益受到侵犯，那么就会采取漠视的态度，如此一来，不仅会影响农村土地管理和规划的效果，也会在一定程度上影响社会的发展[4]。

3.2 土地产权制度的主体不清晰

目前，我国农村的土地制度仍然存在以下不足之处：第一，集体土地所有权的不确定性；第二，如何行使这一权利的不确定性。农村土地所有权的不确定性和这一制度的缺陷极有可能会直接导致许多相关人员之间存在争议，尽管农民本身也是农村土地管理的一部分，但是，由于土地所有权问题不够清晰，农民对农村土地的所有权和使用权实际上被剥夺，从而难以有效行使权利。鉴于我国农村的实际情况，农村土地的开发权基本均由村委会掌握，当国家或开发商想要征用土地时，村委会应该与农民充分协商，但是在很多情况下，国家或开发商在协商中占据主导地位。另外，由于农村土地保有权不明确，可能会直接造成农村土地管理与土地权之间的混淆。这些问题将会严重制约农村和城市地区的发展，若不能有效处理农村土地所有权的问题，那么就很难更好地管理农村土地[5]。

3.3 土地管理利用效率较低

土地管理就是在正确调整土地关系的基础上，以国民经济与农村经济的综合发展需求为依据，对土地资源进行合理利用，以此不断改善中国的土地环境、生态环境，提高土地生产率与利用率。由于农村土地涉及的范围较广，因此，在乡村振兴背景下，农村土地管理需要对土地的使用进行划分。但是，就目前的情况而言，农村土地管理的效率相对较低，相关部门以及人民群众对土地资源管理的重视度不高，一些部门在对农村土地进行管理期间，并没有根据土地的实际使用情况进行管理，进而导致土地管理质量不高[6-7]。

3.4 土地管理制度亟待完善

现如今，我国农村土地管理制度主要侧重于建设、管理和养护农业用地（耕地）以及其他类型的农村土地，如建设用地、交通运输用地等，仍没有进行科学的规划。虽然我国新的空间规划已经开始强调土地的利用规划，但是土地利用规划仍只侧重于城市土地利用规划，目前针对农村土地利用还没有比较详细的规划，因此农村土地利用和发展还缺乏科学的方向[8-9]。此外，目前普遍存在耕地的“非农化”“非粮化”现象，如何解决耕地保护和农民种粮收益之间的矛盾，如何破解资源保障难题、促进节约集约发展、规范土地开发利用秩序等，以上问题都需要系统地进行研究探索。

4 乡村振兴背景下农村土地管理策略

4.1 全面落实土地相关权利政策

农村土地管理一直是国家重点关注的工作，为解决农村土地利用和发展过程中所面临的诸多问题，国家有关部门陆续出台了各种有关土地方面的政策，因此，为提升农村土地管理水平，各个农村地区都要全面落实土地相关权利政策。在农村土地管理工作中，不论是土地管理还是利用，都需要对土地相关权利进行明确了解，这是最为前期性的工作。在了解土地的所有权、使用权、经营权和其他权利后，才可在相应的法律法规约束下进行土地规划、开发与利用。在开展农村土地管理工作中，所涉及的管理内容比较多，并且范围比较广，对土地相关权利政策的落实是基础性也是根本性的工作，此项工作的落实，有利于有效避免后续土地管理过程中所出现的各种问题。有关部门和人员在开展具体工作的时候，需对相关权利中的物权保障加以确认，根据公民所应该享有的权利，理顺其在土地利用和管理中的相应权利，尊重承包农户的市场主体性、家庭承包经营的基础性，使得基本经营活动能够在相应制度的约束下开展。当前的土地政策中，有土地确权政策，为了在农村土地管理中将此政策进一步贯彻落实，需要解决土地确权登记颁证期间存在的实际问题，从而提高农村土地管理工作质量。

4.2 提升土地资源的整体利用率

在乡村振兴背景下，对农村土地进行管理，需要有效结合农村的整体发展规律，统计农村对于土地资源的整体利用情况。为了提高土地资源的整体利用率，要从土地资源的管理体系出发，科学合理的管理体系能够全面反映农村的土地资源分布情况，在土地资源管理体系中要明确农村用地情况，加强对农村用地情况的审批和核查工作，制止不合理的土地开发行为，确保对土地资源的合理开发和综合利用，突出土地资源带来的经济效益。这样一来，不仅能够提高农村土地资源的综合利用率，而且能够解决土地紧张的问题，最大程度地提高土地的利用价值。虽然我国的国土面积较大，但为了充分体现土地资源的经济效益，需要对农村土地资源进行合理规划，避免出现土地资源浪费的情况。此外，近年来农村地区的旅游业发展比较迅速，出现部分违规建筑，因此，需要加强管理和监督，实现对土地资源的综合利用和合理分配，从而进一步促进我国农业的发展[10]。

4.3 充分发挥农民的主体作用

农村土地管理工作以乡镇政府为主导，专业技术人员进行工作环节设计，相关部门进行村庄规划、土地整治施工建设。在整个工作流程中农民很少参与，但农村土地管理工作直接关系到农民的经济利益，因此应充分发挥农民的主体作用。政府部门应加强政策和科普宣传，利用微信群、微信公众号、宣传栏等多种宣传渠道，以“线上+线下”的形式把最新的土地管理政策和科技知识，用最通俗的语言和最喜闻乐见的形式送到基层群众手中，加深农民对政策和技术的认识。开拓与农民沟通的渠道，注重在工作中听取农民的意见，从中提炼出合理可行的土地管理措施。在开展工作的过程中，政府部门应及时向农民公布工作进程和工作发展方向，确保农民能及时表达自身诉求，充分发挥其主体作用，使农民接受并配合土地管理工作，有利于土地管理工作的顺利开展。例如，可以通过创建乡镇农村青年人才服务中心，促进乡村振兴，巩固党在农村的执政基础，并且以人才振兴、组织振兴的实际成效扎实推进乡村全面振兴[11]。

4.4 提升土地管理人员综合素质

在农村土地管理工作中涉及了大量的土地管理人员，相关部门应重视提升土地管理人员的业务水平和综合素质，以切实保障农村土地管理工作的顺利有序进行。提高土地管理人员的综合素质可以从以下几个方面入手。

1）积极引进人才。通过制定相应的福利制度吸引更多的专业人才参与到管理工作中，在人才引进的过程中，要做到公开、公平、公正，通过科学的考核评价，选拔高素质、经验丰富的人才。

2）加大现有人才培养力度。土地管理相关部门应定期组织工作人员参与专业培训，不断丰富自身的专业理论，强化业务能力，增强思想品德与职业素养，从而进一步提升实际土地管理工作的效率与质量。

3）建立严格的考评体系。考评体系的建立是保障农村土地管理工作井然有序实施的前提条件，同时也能对人员的工作行为进行有效约束，进一步激发其工作积极性、主动性以及竞争意识，从而在整个工作团队中营造和谐的工作环境，使员工在相互竞争中实现协同进步，从整体上提高农村土地管理团队的业务能力[12]。

4.5 加强农村土地管理信息化建设

信息化建设是实现土地资源管理体系和管理能力现代化的重要支撑和举措，要改变传统的纸质化管理方式和技术手段，将大数据、卫星遥感等现代技术融入土地管理工作中，推动传统技术向新技术转型升级，提升整个行业的技术水平[13]。

推进土地资源和地理信息数据库建设，建立完整的省市县一体化信息化系统数据标准、平台标准，推进基层政务公开标准化、规范化；用好、用活土地资源和地理信息数据库，推进跨系统、跨业务、跨部门、跨地区数据共享，破除数据壁垒；加大相关人员信息化培训、技术交流力度，提升土地资源管理信息化水平，以适应农村土地信息化管理的要求。确保农村土地管理工作的系统性和综合性，结合经济、文化、政治和技术因素，完善农村土地管理信息化建设规划[14]。

5 结语

综上所述，在乡村振兴背景下，土地管理工作与农村发展紧密相关，乡村振兴战略为农村土地管理提出了管理方向，完成农村土地管理工作能够有效地推进乡村振兴工作。为了提升农村土地管理水平，各个农村地区都应该在国家政策和法律法规的指导下，不断进行土地管理制度的改革和调整，在农村地区全面落实土地管理的各项规定，从而实现农村土地资源的合理利用，将土地资源优势转化为经济优势。