中美台海空中博弈:潜在冲突与危机管控

曹 群,贾 丁

(1.中国国际问题研究院 美国研究所,北京 100005;2.中国国际问题研究院 海洋安全与合作中心,北京 100005)

近年来,美方不断纵容支持“台独”势力,指责中国大陆对台“军事施压”,造成台海局势高度紧张。美国大搞“双重标准”,一方面鼓吹台海“国际水、空域”(international waters & international airspace)(1)需要指出的是,《联合国海洋法公约》及《国际民用航空公约》并无“国际水域”“国际空域”之类术语,但美国等西方国际法专家多有使用。在实操中,美军使用“国际水域”表述来指代“不受沿海国主权管辖的所有海洋区域”(包括毗连区、专属经济区和公海),强调保有“公海航行和飞越自由”。美方将全球空域划分为“国家空域”和“国际空域”:“国家空域”包括一国陆地、内水、群岛水域和领海之上空域(美方在此还特别强调“国际海峡”与“群岛海道”的飞越权);“国际空域”包括毗连区、专属经济区、公海,以及不受任何国家主权管辖的领土上空。美方认为,各国航空器在“国际空域”皆享有行动自由,唯须适当顾及其他航空器的飞行安全。参见:The Commander's Handbook on the Law of Naval Operations (MAR 2022)[EB/OL].(2022-04-05)[2023-05-30].https://usnwc.libguides.com/ld.php?content_id=66281931.论,另一方面配合台湾当局持续炒作所谓解放军军机“侵入”“台湾防空识别区”,为其派遣更多美军舰机在该地区高频次活动等挑衅行为寻得“合理性”支撑。目前,中美对海空危机管控皆较重视,双方在台海爆发冲突的可能性不大。但随着美国对华打压不断升级和岛内“台独”势力“挟洋谋‘独’”行径不断加码,中美双方在台海空域的战略博弈也会日趋激烈,中美军机在台海周边空域密集行动确有可能引发“意外相遇事件”,双方有必要视情适时推进建立信任措施与危机管控合作。

一、当前中美关系及台海形势

台湾问题是中国核心利益中的核心,是中美关系政治基础中的基础,是中美关系第一条不可跨越的红线。[1]但美方屡屡严重违反一个中国原则,与民进党当局相勾连,放宽美台官方交往约束,提升对台售武规模和性能,助台拓展所谓“国际空间”,通过多个涉台法案,挑衅中国底线,不断破坏台海和平稳定。目前,台海局势复杂严峻,不仅两岸人民密切关注,国际社会也颇为注目。中美关系面临的局面不符合两国和两国人民根本利益,也不符合国际社会期待。虽然拜登政府频频表达与中方进行外交对话的意愿,但是美方仍在经贸与科技投资层面酝酿对华限制举措,也未停止利用台海议题“团结”盟友以服务其对华全面战略竞争。除利用台湾问题制造地区及全球“安全恐慌”外,美国还继续炒作涉疆、涉港、南海和东海等议题,意图离间中国与日本、韩国、菲律宾等周边国家的关系,干扰中国与欧洲国家经贸合作正常发展,以达成其对华构筑“小院高墙”、实施“脱钩断链”,进而遏制中国发展之目的。

目前,受到“气球事件”及蔡英文“过境”窜美等事件的消极影响,如何避免中美关系朝着继续恶化的方向发展,使中美关系重回正轨,是摆在中美两国面前的挑战和难题。短期来看,美国很可能继续力促台海问题“国际化”并推动“三海联动”(2)例如,在2023年5月举行的七国集团峰会上,美国等西方国家宣扬所谓“和平解决”台海问题,并强调在东海和南海“强烈反对任何以武力或胁迫改变现状的单方面企图”。参见:Fact sheet:the 2023 G7 summit in Hiroshima,Japan[EB/OL].(2023-05-21)[2023-05-22].https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/21/fact-sheet-the-2023-g7-summit-in-hiroshima-japan/.,通过“舆论造势”引导其“外溢”与乌克兰问题相关联,并对解放军在台海周边空域的正常活动进行抹黑攻击,以期在国际上形成对华“道义”威慑。美国继续加强宣传其“一个中国政策”的“真实含义”,妄图在国际社会混淆舆论,拉拢更多“不明真相”的国家支持其掏空一个中国原则的“台湾地位未定论”。(3)按美国知名台海问题专家卜睿哲(Richard C. Bush)的解读,美国的“一个中国政策”是非常模糊的杂糅复合体,美国可作不同的灵活解读。在卜睿哲看来,中美三个联合公报在细微处颇有差异,美方在中美建交后一直坚持有利于己方的“台湾地位未定论”解读,为美国的“一个中国政策”保留了充分的模糊性。卜睿哲指出,美方对“台湾是中国的一部分”这一立场“不提出异议”的相关表述,仅见于1972年“上海公报”,而并不见于1978年“建交公报”。1978年“建交公报”的中英文版本亦有差异,即美国政府“承认(acknowledges)中国的立场,即只有一个中国,台湾是中国的一部分”(acknowledges the Chinese position that there is but one China and Taiwan is a part of China)。中美建交谈判时,美方允许公报中文版使用“承认”(recognizes)一词,但卡特政府认为只有英文版用语“认识到”(acknowledges)才具法律效力。此后,里根政府强化了英文版解读,表示美国对台湾主权问题不持立场。参见:BUSH R C.A one-China policy primer[R].Washington,DC:Brookings,2017:13.现今的美国政府很难认同一个中国原则,而且其对“一个中国政策”的解读也愈加明确地宣扬与中国立场的分歧。中美关系最重要的政治基石——一个中国原则若继续被美方“切香肠”,终会被彻底“切空”,而中美关系亦有严重受损甚或“切空”的可能,届时中美在台海的互动风险将大幅增加。

在2022年11月习近平主席同美国总统拜登举行巴厘岛会晤之后,中美两国关系因美方一系列错误言行再遇寒冰。直到2023年5月,中美关系才重新出现积极势头,中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任王毅同美国总统国家安全事务助理沙利文(Jake Sullivan)在奥地利维也纳举行会晤,中国新任驻美大使谢锋在该职位空缺4个月后方赴美履新。[2]6月,布林肯(Antony Blinken)实现了美国国务卿5年来首次访华,并获得习近平主席礼节性会见。[3]7月,美国财政部部长耶伦(Janet Yellen)访华,与李强总理就中美关系、中美经济关系等重大问题进行了交流。[4]同月,美国总统气候问题特使克里(John Kerry)访华,双方就合作应对气候变化深入交换意见。[5]8月,美国商务部部长雷蒙多(Gina Raimondo)访华,与多位中国高级官员进行会谈,包括总理李强、副总理何立峰、商务部部长王文涛、文化和旅游部部长胡和平等。[6]中方始终按照习近平主席提出的相互尊重、和平共处、合作共赢的原则看待和发展中美关系,美方应与中方相向而行,尊重中国的主权、安全、发展利益,尤当按照中美三个联合公报的原则妥善处理台湾问题。中美双方应以两国人民的根本利益为重、以世界和平稳定与发展繁荣为重,保持对话沟通,有效管控分歧,加强互利合作,共同推动中美关系重回健康稳定发展的正轨。

二、美国宣扬台海“国际空域”论的动机与“双重标准”

自中方强调“中国对台湾海峡享有主权、主权权利和管辖权”和“国际海洋法上根本没有‘国际水域’一说”(4)外交部发言人汪文斌在2022年6月13日答记者问时表示:“台湾是中国领土不可分割的一部分,台湾海峡最窄处约70海里,最宽处约220海里。根据《联合国海洋法公约》和中国国内法,台湾海峡水域由两岸的海岸向海峡中心线延伸,依次为中国的内水、领海、毗连区和专属经济区。中国对台湾海峡享有主权、主权权利和管辖权,同时也尊重其他国家在相关海域的合法权利。此外,国际海洋法上根本没有‘国际水域’一说。有关国家声称台湾海峡是‘国际水域’,意在为其操弄涉台问题、威胁中国主权安全制造借口。中方对此坚决反对。”参见:2022年6月13日外交部发言人汪文斌主持例行记者会[EB/OL].(2022-06-13)[2023-05-30].https://www.mfa.gov.cn/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202206/t20220613_10702387.shtml.以来,美国大肆炒作“内海论”以抹黑中方,并派遣军机穿航台湾海峡以宣示其在台海“国际空域”之“自由”。根据《联合国海洋法公约》,台湾海峡范围内存在领海(territorial sea)与专属经济区(Exclusive Economic Zone,EEZ)。其“航行和飞越自由”本无问题,但美方接连炒作实际上并不存在的台湾海峡“内海论”,连年派遣军用舰机穿航并鼓吹台海“国际水、空域”论,不断为其操纵涉台问题和损害中国安全利益捏造法理依据。同时,美国主张“航行和飞越自由”的标准不一,在所谓解放军军机“侵入”“台湾防空识别区”问题上,美国的立场就暴露了其对华政策一贯秉持的“双重标准”。

(一)关于“国际空域”与“专属经济区上空”

以美国为代表的西方国家在相关议题上影响力较大,近年来国际民航组织有关文件并不乏见“国际空域”表述,比如2021年经国际民航组织秘书长柳芳批准和授权发布的《空中交通管理军民合作手册》(Doc 10088号文件)(以下简称《手册》)第3章和附录G均有使用“国际空域”表述(与“国家空域”相对应)。[7]《手册》的主题是空管军民合作,而2018-2020年国际民航组织亚太地区小组会议曾就该议题展开多次研讨,相关研讨会议文件多有使用“国际空域”表述。比如,2018年7月30日至8月3日,在中国香港举办的国际民航组织亚太地区空中航行规划和实施小组(APANPIRG)空中交通管理分组第6次会议便研拟了一份之后广被援引并修订的有关“国际空域”的解释性文件(即ATM/SG/6-Flimsy 6)。[8-9]该文件附图“国际空域”涵盖“专属经济区上空”,相关内容主要包括:《联合国海洋法公约》将全球空域界定为“国家空域”和“国际空域”,这两个用语系描述性表述,并非《联合国海洋法公约》或《芝加哥公约》术语;专属经济区在法律上对航空事务并无任何影响,且《芝加哥公约》及其附件中“公海”用语之定义与《联合国海洋法公约》并不相同;《芝加哥公约》及其附件所含“标准和建议措施”并不适用于国家航空器(军事、警察或海关航空器),国家航空器在“国际空域”无须遵行民机要求,但国家航空器可自愿按民航规程提交飞行计划及其他操作。该文件称《联合国海洋法公约》将全球空域划分为两大类[与美国《海上行动法指挥官手册》(TheCommander’sHandbookontheLawofNavalOperations)表述极为相似,见前注],存在明显错误,因为该公约并无“国家空域”和“国际空域”之界定,而且从未使用这两个术语。

(二)美军机穿航台海“国际空域”颇具挑衅性

美国炒作台海“国际水、空域”论,主要是为了推行其规则霸权及“以台制华”政策。基于台海“国际水、空域”论,美军舰机便可在台海享有“航行和飞越自由”,其涉台军事行动便可获得“国际规则”支撑,这实际上是为美国操纵涉台问题和损害中国安全利益制造法理依据。同时,美国借口“航行和飞越自由”,还可将台海与东海、南海议题相联系,勾连盟友推动“三海联动”,损害中国更广范围的海洋安全利益。

具体而言,美国宣扬台海“国际空域”论,主要意在“捍卫”其军机在台湾海峡专属经济区上空的军事活动自由。美方常大谈“国际水、空域”的“航行和飞越自由”以掩盖其军事力量投放意图,其真实诉求是“军事活动自由”——有关“过度的直线基线”、外国军舰领海“无害通过”、专属经济区军事活动自由等问题莫不源于此。在前两个问题上,中美立场分歧是非常明确的,短期来看难以调和,而且美方似亦未敢在台海实施“挑战”。基于目前公开资料,美军舰机穿航台海“国际水、空域”的行动皆在台湾海峡专属经济区范围,而未曾就“过度的直线基线”或外国军舰领海“无害通过”问题进行“挑战”,迄今亦无记录显示存在针对台湾海峡的“航行自由行动”(FONOP)(8)从美国防部发布报告来看,并无其过航台湾海峡挑战所谓中国“过度海洋主张”的记录。2020年7月,时任美国防长埃斯珀(Mark Esper)在国际战略研究所(IISS)主办的研讨会发表演讲称,美军在台湾海峡进行所谓“航行自由行动”,但事实上美方此前及此后公布的“航行自由行动”报告均未提及台湾海峡。按美方逻辑,其每一项“航行自由行动”必对应一项“过度海洋主张”,而美方相关报告从未指出台湾海峡“过度海洋主张”。美方高级官员对本国“航行自由”法律立场如此不熟悉而妄称在台湾海峡实施“航行自由行动”,是出于无知抑或故意炒作,尚未可知。参见:US DoD Annual Freedom of Navigation Reports[R/OL].[2023-08-15].https://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/;Remarks by Secretary Esper at an International Institute for Strategic Studies Webinar on the U.S. vision for security in the Indo-Pacific region[EB/OL].(2020-07-21)[2023-08-15].https://china.usembassy-china.org.cn/remarks-by-secretary-esper-at-an-international-institute-for-strategic-studies-webinar/.。

值得注意的是,美国常将“专属经济区军事活动自由”问题混入“航行自由”问题。严格来说,二者有着根本区别。美国事实上是将“专属经济区军事活动自由”归于《联合国海洋法公约》第58条(9)《联合国海洋法公约》第58条规定:“在专属经济区内,所有国家,不论为沿海国或内陆国,在本公约有关规定的限制下,享有第八十七条所指的航行和飞越的自由,铺设海底电缆和管道的自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途,诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。”参见:United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS),Article 58[EB/OL].[2023-08-15].http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/closindx.htm.所称“其他国际合法用途”,但“其他国际合法用途”不可等同于“航行自由”,而是与“航行自由”相关的海洋用途。美方应当反思其依照己方相关国际法解读划分“规则阵营”的做法是否合理,比如其将中国也列入与其在“专属经济区军事活动自由”问题上有分歧的27个国家(10)据美国海军统计,世界上要求限制专属经济区内外国军事活动的国家大约有27个,即孟加拉国、巴西、缅甸、柬埔寨、佛得角、中国、埃及、海地、印度、伊朗、肯尼亚、马来西亚、马尔代夫、毛里求斯、朝鲜、巴基斯坦、葡萄牙、沙特阿拉伯、索马里、斯里兰卡、苏丹、叙利亚、泰国、阿拉伯联合酋长国、乌拉圭、委内瑞拉和越南。此外,厄瓜多尔和秘鲁也要求限制12海里领海之外水域的外国军舰活动,但这仅是因为这两国主张的领海界限超过12海里。参见:O’ROURKE R.Maritime Territorial and Exclusive Economic Zone (EEZ) disputes involving China: issues for Congress[R/OL].(2014-08-05)[2023-08-15].https://www.files.ethz.ch/isn/180035/230968.pdf;U.S.-China strategic competition in South and East China Seas: background and issues for Congress[R/OL].(2023-09-14)[2023-09-15].https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784.之中,但美方提供的“合理性”论证非常有限。例如,近年来美国“航行自由行动”报告常提及《中华人民共和国测绘法》(以下简称《测绘法》)的“过度海洋主张”,若美方认为应当区分军事测量与海洋科学研究,且中美在此问题上存在法律主张分歧,其完全可以通过“更加和平的”方式与中方进行磋商并“以理服人”,而不仅是依靠军用舰机“施压”。而且,美方只是表面上高呼“捍卫”国际法,实际上对其挑战的所谓“过度海洋主张”并无认真调研,甚至其所挑战的相关“主张”与事实严重不符。比如,《测绘法》已于2017年修订,但其2022财年“航行自由行动”报告所列者仍为2002年版(更为讽刺的是,其2020财年和2021财年的相关报告所列者均为正确的2017年修订版)。[10]

关于“专属经济区军事活动自由”问题,中美在具体做法上尚有“政策”协调空间。中国反对美国在专属经济区进行抵近侦察和其他军事行动主要是出于安全考虑,而非法律原因,随着中国军队的海外活动不断增强,中国关于专属经济区的认知和实践将越来越开放。[11]不过,台湾海峡属异常敏感区域,美方理应对此有清醒认知。在台湾海峡专属经济区范围内,美军舰机的高调“过航”活动颇具挑衅性(中方历次表态皆未指责其违反国际法),而且对“台独”势力是一种“撑腰打气”,纯属推动台海“军事化”的挑衅之举。美方需要降低其在台海军事活动的频次和烈度,不要妄图以此向中方恫吓施压,应恪守一个中国原则,多做有利于中美关系和促进台海和平稳定的事,而不是相反举措。

(三)美方炒作“台湾防空识别区”议题自相矛盾

一段时期以来,美国政府毫无道理地将台海局势高度紧张的局面归咎于中国大陆对台湾地区“军事、外交和经济施压”,无端指责中国人民解放军在台海周边进行“挑衅性军事活动”,并配合蔡英文当局持续炒作所谓解放军军机“侵入”“台湾防空识别区”这一完全不符合基本事实和国际法常识,且有悖美国一贯立场的伪命题,为其借口“反对单方面改变现状或破坏台海和平与稳定”而插手台海事务,以及派遣更多美军舰机在该地区高频次活动等挑衅行为寻得“合理性”支撑。台湾是中国领土不可分割的一部分,解放军具有在台海空域开展演训活动的权利。但台湾防务部门和岛内“绿媒”却出于“台独”分裂图谋故意颠倒是非,对解放军有关演训活动恶意歪曲和抹黑攻击,将解放军军机进入“台湾西南空域”描绘为“破坏台海现状、区域和平稳定的行为”,企图通过操纵舆论在岛内营造“恐慌”氛围以误导和裹挟“民意”。为避免引发台海局势进一步恶化,台湾当局和西方媒体理应停止荒谬炒作解放军军机“侵入”“台湾防空识别区”,应还原事实真相。

首先,台湾当局划设的“防空识别区”范围是其单方面主张,甚至美国和日本对其界线亦存异议。“台湾防空识别区”迄今仍维持其20世纪50年代的覆盖范围(11)“台湾防空识别区”为以下坐标点连线之内区域:“北纬21度00分、东经117度30分,北纬21度00分、东经121度30分,北纬22度30分、东经123度00分,北纬29度00分、东经123度00分,北纬29度00分、东经117度30分,北纬21度00分、东经117度30分。”参见:AIP Taipei FIR,AMDT 05/22,ENR 5.2-7[EB/OL].[2023-09-08].https://ais.caa.gov.tw/eaip/AIRAC%20AIP%20AMDT%2005-23_2023_09_07/index.html.,不仅覆盖台湾地区及其邻近“国际空域”,还覆盖浙江、江西、福建三省部分和广东省极小部分(比如广东南澎列岛的一部分)空域,以及日本与那国岛部分领空,但并未覆盖钓鱼岛和东沙岛及邻近空域。按前台湾地区领导人马英九在不同场合所述,“台湾防空识别区”公布于1952年(12)2013年12月11日,马英九接见“美国在台协会(AIT)”主席薄瑞光(Raymond F. Burghardt)时称,台湾当局在1952年公布“防空识别区”,2004年后陈水扁政府缩小范围,但马英九未提及具体范围。参见:马英九:民进党执政把台湾“防空识别区”缩小至目前的规模[EB/OL].(2013-12-11)[2023-06-30].https://tw.news.yahoo.com/马英九-民进党执政-把台湾防空识别区缩小至目前的规模-025227268.html.,1953年由台湾当局与美国政府共同协商制定(13)2013年12月25日,马英九接受《亚洲周刊》采访时指出,台湾当局与美国政府协商于1953年划定“防空识别区”。若非口误,之所以出现“公布”和“制定”的不同年份,可能是由于当时美台之间关于“台湾防空识别区”覆盖范围存在分歧,美国迄今仍仅承认“海峡中线”以东范围。参见:“防空识别区”无主权含义[EB/OL].(2013-12-25)[2023-07-10].https://tw.news.yahoo.com/防空识别区无主权涵义-140104980.html.。虽然台湾当局实际上早已忽略所谓“海峡中线”以西的“台湾防空识别区”,但是其对外表态常不作严谨区分,导致其所谓解放军军机“公然入侵”“台湾防空识别区”之说甚至无法逻辑自洽(所谓“海峡中线”以西的军机活动显然并非其所认知的“挑衅、侵扰”,但因表态不严谨而被包含在内)。值得注意的是,台湾当局所划“防空识别区”不仅与2013年划设的中国东海防空识别区存在重叠部分,也与2010年扩展后的日本防空识别区有所重叠。台湾当局以事涉“主权及空域完整”为由表示“无法接受”日方扩展界线,迄今仍坚持美军占领琉球期间所划纵贯与那国岛上空的东经123度线为台日“防空识别区”分界。[12]

其次,“防空识别程序”并不适用军机,所谓“侵入”之说毫无法理依据。按台湾当局相关规定,“防空识别区”“指经特别指定范围之空域,于该空域内之航空器除应遵循飞航服务相关规定外,并应符合特殊识别及(或)报告程序”,“航空器进入或飞航于防空识别区时,应遵守防空识别规定”。[13]“台湾防空识别程序”(14)“台湾防空识别程序”主要包括如下规定:(1)所有非作战任务之航空器在公海上空飞航时,其高度不得低于4 000英尺并应沿规定之航路飞航,飞越各指定位置报告点时,应立即作位置报告,但经雷达引导者除外;(2)“所有非作战任务之航空器在进入台北飞航情报区时,需与台北区域管制中心或台北通讯中心建立通讯”;(3)航空器不遵守防空识别程序或航管规则程序将被“拦截机拦截”,“被拦截之航空器如不服从拦截机所给之任何指示时,安全将无保障”,台湾当局对“因不遵守航空识别程序或飞航管制规则程序而招致拦截机或其他武器之攻击而受损伤”“不负任何责任”。参见:AIP Taipei FIR,25 August 2022,ENR 1.12-1[EB/OL].[2023-09-08].https://ais.caa.gov.tw/eaip/AIRAC%20AIP%20AMDT%2005-23_2023_09_07/index.html.公布于“台北飞航情报区飞航指南”中的“航路1.12民用航空器之拦截”。由其具体规定可见,“防空识别程序”的适用对象并不包括军用航空器,各国军机在“台湾防空识别区”中“国际空域”范围皆享有“飞越自由”。俄罗斯、美国、日本等国军机均曾在未事先通报的情况下进入“台湾防空识别区”,台湾当局不曾指责其违反“防空识别程序”,均较“冷静”地按惯例进行查证识别或跟踪伴飞,从未如针对解放军军机一般扭曲事实、误导舆论。台湾当局一向“崇美”,但其并未借鉴美国对俄罗斯军机进入其“防空识别区”之事习以为常的“冷静”态度和“专业”表态。(15)比如近十年来俄罗斯轰炸机多次飞入美国防空识别区进行演训,甚至有意选在具有特殊含义的日期,还曾向实施“拦截”的美国战机“挑衅式”问好:“我们在你们7月4日独立日来这里向你们问候。”对此,北美防空司令部发言人“低调”表示,俄方军机完全有权在此活动,双方相遇操作均很专业。参见:曹群.美国防空识别区的历史和法理研究[M].北京:海洋出版社,2020:250-252.另外,解放军军机相关演训活动(包括“绕岛巡航”)不仅进入“台湾防空识别区”,也经常在穿越“台湾防空识别区”之后进入菲律宾防空识别区且与菲律宾北部岛礁空域距离更近,但菲方从未像台湾当局那样大惊小怪。

最后,解放军军机演训丝毫未曾影响民航飞行安全,而美军“伪装”民机进行抵近侦察活动,以及其对解放军正常活动的“双标”立场才值得关注。“台湾防空识别区”与“台北飞行情报区”(16)此处指国际民航组织认可的“台北飞行情报区”范围,而非台湾当局单方面主张的“台北飞航情报区”范围。有较大面积重合,在“台湾西南空域”也有不少民航航路位于其中,民航飞行接受相关空管单位“管制”自无问题,而且军机一般会“适当顾及”民航飞行安全而不在民航航路邻近范围活动。与解放军相关演训活动在飞行高度和范围上充分顾及民航飞行安全不同,美国军机在本地区活动时有“肆意妄行”,甚至多次冒用民航飞机电子代码对中国抵近侦察。(17)据“南海战略态势感知计划”披露,在2019年和2020年,美国军用侦察机曾多次伪装成他国民机在他国沿海空域执行所谓侦察任务。例如,2019年7月,美军侦察机曾伪装成伊朗客机在波斯湾实施抵近侦察;2020年9月,美军侦察机曾伪装成马来西亚客机在中国东南沿海上空进行侦察。参见:美军侦察机伪装成他国客机加强对华侦察的线索与证据[EB/OL].(2020-09-16)[2023-05-16].http://www.scspi.org/zh/dtfx/1600247387.另外,美国对“台湾防空识别程序”与其立场相异之处“视而不见”,仅挑战中国东海防空识别区。美方自行歪解东海防空识别区规则,将其指为“过度海洋主张”,攻讦其“限制无意进入国家空域而飞经防空识别区的外国航空器”违反“国际规则”,并利用所谓“航行自由行动”从2014财年至2022财年持续“挑战”东海防空识别区。[10]在“仅穿越”情况的适用问题上,“台湾防空识别区”相关规则与东海防空识别区相类,但美国从未对此提出“挑战”,似乎毫不在意。在舆论宣传上,美方视解放军军机进入日本、韩国和台湾当局划设的“防空识别区”为“军事威胁”,却标榜美军机挑战东海防空识别区为捍卫“国际规则”,这是赤裸裸的“双重标准”。

（1）提出护士的疏漏：护士对术后意识不清的危重症病人监护不到位、护理人员缺乏。教师应介绍临床工作中人员配备要求，监护室床护比应为1∶2.5～1∶3。

三、中美军机在台海爆发“意外事件”的风险攀升

近年来,美台相互勾连不断升级加码,中美军事力量在台海密集行动,尤其是在台湾“防空识别区”的“西南空域”发生“意外冲突事件”之可能性不断攀升。美方依然一副“从实力地位出发”与中国打交道的架势,在台海问题上更是大搞“双重标准”:美方似乎认为其有权在各种层面破坏两岸关系现状,为“台独”分子“撑腰打气”;解放军“出海”行动属于“挑衅、威胁”,美军舰机在台海却享有“航行和飞越自由”。美方以这种“美式傲慢”思维看待解放军“出海”行动或妄图对其加以限制,完全是不切实际的幻想。

美方应停止“双标”看待解放军在台海的正常活动,并需正视其“以台制华”政策才是威胁台海和平稳定的主要因素,而解放军军机常态化战备巡航台海周边空域乃是反制美台勾连的必要措施。在当前台海“新常态”下,中美军机在台海周边空域密集行动确有可能引发“意外事件”。近年来,美国军机在台海活动的挑衅性愈加明显,比如2022年12月美军P-8A反潜巡逻机自北向南飞越台湾海峡,距离中国大陆领海基线最近时不到13海里,刷新了美军机对华抵近侦察的最近记录。[14]美方应当对其在台海周边的军事行动加以严格管控,避免“越线”挑衅危及台海和平稳定,否则后果不堪设想。

台湾是中国领土不可分割的一部分,不存在所谓“海峡中线”,指望一条当年假想出来的“中线”来限制解放军活动空间是不现实的,美方对此须有正确认知。这条假想出来的“中线”可能缘于20世纪50年代美国为限制台湾当局“反攻大陆”而划设,当时解放军海空军实力均较弱,而国民党战机多次在“中线”以西大陆沿海地区执行侦察、空战乃至轰炸任务。(18)20世纪50年代,国民党当局依仗其空军装备优势,经常派遣战机袭扰中国大陆沿海地区,当时大陆媒体多次揭露其卑劣行径。据新华社1954年10月22日讯,从当年9月1日至10月10日,国民党空军出动飞机532批、1 270架次窜扰大陆沿海地区,投弹900多枚,扫射200多次,炸死居民32人,伤300多人,炸沉渔船35艘,炸伤10艘。据《人民日报》1955年6月4日报道,从当年5月1日至31日,国民党空军共出动飞机448批799架次,先后窜扰福建、浙江、江苏省境沿海地区和部分内地上空。参见:南京大学台湾研究所.海峡两岸关系日志(1949—1998)[M].北京:九洲图书出版社,1999:50-60.现如今美国和台湾当局似已忘却这段历史,其污蔑“海峡中线”以东解放军演练为“改变现状”或“有害且无助区域稳定”,纯系歪曲事实、混淆是非。即便依循美方一贯主张的“传统公海自由”逻辑,解放军军机在台海的演训活动也符合国际法,美方相关指责缺乏理据。近年来,解放军在“海峡中线”以东空域或“台湾西南空域”的演训活动皆在“国际空域”进行,属于美方主张军机依照《联合国海洋法公约》享有的“国际合法用途”。由美方所谓中国大陆“挑衅性军事行动”相关言行观之,其似乎认为只有美国及其“盟友”舰机享有“航行和飞越自由”,可在邻近中国领海、领空的“国际水、空域”进行抵近侦察等“和平的”军事活动,而作为《联合国海洋法公约》(美国至今亦未批准加入)缔约国的中国海空军舰机一旦“出海”便属于“挑衅性军事行动”。[15]美方此种“双重标准”立论势必难以欺瞒国际社会有识之士,而解放军也不会因其无端指责便停止在台海的正常合法活动。[16]

西方媒体和智库尽可对台海问题进行分析并得出其自己的判断,但应符合“实事求是”原则,亦当避免为了抹黑中国形象而虚构中国的相关举措和“潜在手段”。近年来,美国智库在研究报告中频频提及中国大陆以“非和平方式”解决台湾问题的各种情景假设(19)美国智库的相关研究,参见:CANCIAN F M,CANCIAN M,HEGINBOTHAM E.The first battle of the next war wargaming a Chinese invasion of Taiwan[R].Washington,DC:CSIS,2023:5;O’ HANLON M E.Can China take Taiwan:why no one really knows[R].Washington,DC:Brookings,2022:1-7;MARTIN B,GUNNESS K,DeLUCA P,et al.Implications of a coercive quarantine of Taiwan by the People’s Republic of China[R].Santa Monica,California:RAND Corporation,2022:1-3.,尤为大肆炒作所谓台海“封锁威胁”(20)比如在2023年4月蔡英文“过境”窜美会见美众议长麦卡锡(Kevin McCarthy)之后,美西方媒体炒作诋毁解放军环台岛战备警巡和“联合利剑”演习不利于地区稳定,指责其为演练对台“封锁”及可能旨在改进“对台港口和空中航道实施封锁所需的空中作业协调与联合行动”。参见:GORDON C.China shows 'Concerning Lack of Interest' in talks,DOD says[J/OL].(2023-04-18)[2023-05-17].https://www.airandspaceforces.com/china-us-concerning-lack-of-interest-in-talks-dod/;LENDON B.China appears to simulate first aircraft carrier strike on Taiwan[EB/OL].(2023-04-11)[2023-05-18].https://edition.cnn.com/2023/04/10/asia/china-taiwan-military-drills-aircraft-carrier-strike-intl-hnk/index.html.,甚至美国防部2022年度《中国军事与安全发展报告》也包含解放军通过“空中和/或海上封锁”迫台投降之假想。[17]事实上,美方与其担忧台海“封锁威胁”,不如认真反省其纵容支持“台独”势力对台海局势的消极影响,停止“以台制华”的错误做法。[18]中方致力于保持台海和平稳定,并将继续尽最大努力实现祖国和平统一,“但决不承诺放弃使用武力,保留采取一切必要措施的选项”[19]。

四、中美相关危机管控机制有待“细化”

关于台海问题,西方一些媒体和智库的评析显然存在“双重标准”,其缺乏专业性的分析评论不仅导致所涉问题的是非被严重混淆,更使真正需要关注的信任措施建立与危机管控合作被忽视。从技术层面而言,虽然中美两军危机管控机制建设已取得较大进展,诸如中美“海空相遇安全行为准则”等机制可以有效地降低双方舰机在无争议和低敏感水、空域相遇时发生误判,但其在强制性和操作性上均有“技术短板”,而且双方还潜存国际法解读分歧。

中美“海空相遇安全行为准则”等机制下的“相遇规则”并无法律拘束力(21)Memorandum of Understanding between the Department of Defense of the United States of America and the Ministry of National Defense of the People's Republic of China Regarding the Rules of Behavior for Safety of Air and Maritime Encounters,Singed at Washington,Beijing,on November 9,November 10,2014 in both English and Chinese,Section V.("This Memorandum is not intended to be binding under international law."),其对于“意外相遇”情况来说已很充分,但对于“有意相遇”情况颇有不足。就台湾海峡而言,美军舰机若实施针对中国的“航行自由行动”或抵近侦察等挑衅性行动,则中方对美军舰机实施跟踪、监视与驱离显然并不属于“意外相遇”情况,“海空相遇安全行为准则”等机制难以适用此类“有意相遇”情况,这类问题如何解决值得研究。中美还似应探讨填补现有机制中双方或可协调做法的细则“空白”,比如在军事演习区域“有意相遇”情况下如何协调彼此立场和实践。2020年8月底,中方黄海军演已事先宣告演习区域经纬度界线,而美军U-2侦察机仍擅自闯入。相似情况若发生于台海,则可能引发难以预料的严重后果。“海空相遇安全行为准则”等机制对于此类情况难以适用,主要缘于中美相关实践做法似有分歧。按《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》附件3“空中相遇安全行为准则”第5条第1款规定(“当有关活动的进行或将影响到附近军用舰艇和军用航空器的安全时,指挥官应当确保已建立或宣告适当的危险区或警告区”)及该条第3款规定(“一方的军用舰艇和军用航空器不应妨碍另一方所建立或宣告之适用区域内的有关活动,但军用舰艇和军用航空器总还享有相关权利及航行和飞越自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途”)(22)Supplement to the Memorandum of Understanding on the Rules of Behavior for Safety of Air and Maritime Encounters between the Department of Defense of the United States of America and the Ministry of National Defense of the People's Republic of China,Singed at Beijing,Washington,on November 15,November 18,2015 in duplicated texts in both English and Chinese,Annex III Rules of Behavior for Safety of Air-to-Air Encounters,Section V,i &iii.,美方可借口其侦察机并未妨碍中方演习而不违反该款规定,或其军机享有“海洋其他国际合法用途”而无义务在“国际空域”遵守他国设立之演习区域限制——按美方立场,对于一国在领空外划设之演习区域,他国舰机并非必得远离且有进入该区域进行情搜活动之“航行自由”,只要“适当顾及”划设国相关权利即可。[20]

为使中美在军事行动愈益“拥挤”的台海地区避免误判和“意外事件”升级,双方有必要加强危机管控,进一步强化《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》附件3“空中相遇安全行为准则”中的共识,预防因美方抵近侦察而引发类似2001年“南海撞机事件”之风险。同时,在应对国际法不同“解读”所致不同立场的具体问题上,双方应加强交流,视情在现有机制的基础上适时推展、深入磋商,积极推动探讨便于实际操作的“细则”,以期管控意外事件和避免军事摩擦。考虑到台海区域的高度敏感性和特殊性,中美似有必要商议设立较有针对性的“严格”规则,如对双方或多方军机“有意相遇”情景下可采取何种应对措施以避免引发“冲突”之类的问题进行探讨。另外,关于军用无人机(UAV)的行为规范及所涉国际法问题,中美双方也应予以关注和加强沟通,避免因“规则”空白引发误判乃至“意外事件”。

五、结 语

在当前台海地区不确定性和不稳定性增大的情况下,中美双方应相向而行,用行动营造良好氛围,特别是美方必须深刻反思、有所警醒,避免有可能加剧地区紧张局势和容易造成误解误判的严重挑衅行为。基于现今台海形势及中美关系走向分析,台海空中安全危机管控问题之重要性是不容忽视的,值得未雨绸缪。长期来看,中方在与美方的台海空中博弈中应有“两手准备”:一方面,为管控潜在危机,可适时推动中美军机相遇“细则”磋商,尤须着力避免双方军机(包括无人机及高空飞艇等)在台海相遇事件“意外失控”;另一方面,亦须作“最坏打算”,为将来不得已而通过非和平方式解决台湾问题时中美军机“互动规则”预有准备。