《重大活动和突发事件档案管理办法》的主要内容及相关问题探讨

摘要：论文在系统介绍和分析了《重大活动和突发事件档案管理办法》的主要内容的基础上，进一步说明了其主要特点、理论意义和实践价值，并对如何科学合理地解决“维护各立档单位全宗档案完整性”与“档案用户按专题利用重大活动和突发事件档案信息资源”之间的矛盾，进行了探讨。

关键词：重大活动和突发事件档案 国家档案局16号令全宗设置 专题目录 专题数据库 档案部门规章

Abstract：This paper systematically introduces and analyzes the main content of the Measures for the Man？ agement of Archives of Major Events and Emergen？ cies， and further illustrates its main characteristics， theo？ retical significance and practical value.It also discusses how to scientifically and reasonably solve the contradic？ tion between maintaining the integrity of the fonds of eachfilingunitandusingthearchivalinformationresourc？ esofmajoreventsandemergenciesbyarchivalusers.

Keywords：Major events and emergencies archives； Order No. 16 of the National Archives Administration of China；Fonds setting；Thematic catalogue；Thematic data？ base；Archives department regulations

2020年12月12日，国家档案局局长陆国强签署了国家档案局第16号令，公布了《重大活动和突发事件档案管理办法》（以下简称《办法》），自2021年6月1日起施行。《办法》依据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）、《中华人民共和国突发事件应对法》等相关法律法规制定，共五章30条。《办法》确定了重大活动和突发事件档案工作应当遵循“统一领导、分级管理、分类实施、统筹协作”的工作原则，明确了档案主管部门、档案馆和责任部门的职责任务以及工作机制、工作情况通报制度，界定了重大活动和突发事件档案的范畴，规定了归档范围、整理方法、移交接收、利用开发等要求；对建立重大活动和突发事件任务清单、提前介入机制及专题数据库建设等做出制度性安排。《办法》为相关工作的开展，提供了体系化思路。国家档案局要求“各地区各部门要坚持围绕中心、服务大局，认真学习《办法》，抓好贯彻落实，积极有效地开展相关工作，提升重大活动和突发事件档案工作水平。”

本文将在系统介绍和说明《办法》主要内容的基础上，对《办法》的主要特点、理论意义和实践价值及重大活动和突发事件档案管理的相关问题进行探讨。

一、《办法》的主要内容

（一）第一章“总则”的内容

《办法》“总则”部分共7条，明确了制定目的与依据，重大活动、突发事件，重大活动和突发事件档案概念，提出了重大活动和突发事件档案工作的原则和要求。

1.制定目的与依据。《办法》的第一条明确了制定部门规章的目的是“加强重大活动和突发事件档案科学管理，确保档案完整、安全与有效利用，更好地服務和推进国家治理体系和治理能力现代化”。其中“加强重大活动和突发事件档案科学管理”是首要目的。档案科学管理应在遵循法定的“加强中国共产党对档案工作的领导”根本原则的前提下，以档案科学理论为指导，根据不同类型重大活动和突发事件的实际情况、特点与规律来进行。“确保档案完整、安全与有效利用”是《办法》所要达成的重大活动和突发事件档案科学管理重要目标。“完整”是指重大活动和突发事件档案的“应归尽归”“齐全成套”，并有效地维护归档文件材料之间的有机联系（文件材料在产生和处理过程中自然形成的），避免出现“杂乱无章”的无序状态。“安全”是指重大活动和突发事件档案的实体安全与档案内容的政治安全，不失密泄密，合法的利用需求不被无理拒绝。“有效利用”是指重大活动和突发事件档案的利用与开发，应依法依规来进行，以利于充分发挥此种档案的积极作用。“更好地服务和推进国家治理体系和治理能力现代化”是制定《办法》的终极目标。通过重大活动和突发事件档案的科学管理，可以为档案部门更好地服务档案和国家各项工作大局、服务广大人民群众，为服务和推进国家治理体系和治理能力现代化，创造可资利用的档案资源条件。

《办法》的制定依据是《档案法》《中华人民共和国突发事件应对法》等相关法律法规。

2.重大活动、突发事件，重大活动和突发事件档案概念。《办法》的第二条和第三条，分别规定了重大活动、突发事件，重大活动和突发事件档案概念。重大活动“是指在中华人民共和国境内外组织举办的，对党和国家、行业、地方具有重大意义或者重要国际影响的会议、会展、赛事、纪念、庆典等大型活动”；突发事件“是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。重大活动和突发事件档案“是指在举办重大活动和应对突发事件过程中直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”。

3.重大活动和突发事件档案工作原则和要求。《办法》的第四条和第五条，规定了重大活动和突发事件档案工作原则和要求。工作原则是“重大活动和突发事件档案工作应当遵循统一领导、分级管理、分类实施、统筹协作的工作原则”。工作的总体要求是“维护档案完整与安全，推动档案利用与开发，为经济社会发展和突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”。对各地区各部门的组织管理工作要求是“应当加强对重大活动和突发事件档案工作组织领导，建立健全工作制度，保证档案管理做到收集齐全完整，整理规范有序，保管安全可靠，鉴定准确及时，利用简捷方便，开发实用有效。”对工作提出的信息化管理要求是“应当积极运用新技术、新手段，不断提升信息化管理水平”。对工作提出的保密管理要求是“涉及国家秘密的档案管理应当同时符合保密管理相关规定”。

（二）第二章“工作职责”的内容

《办法》的第二章明确规定了档案主管部门、中央国家机关、责任部门、档案馆等相关主体，在开展重大活动和突发事件档案工作中应当承担的工作职责；同时，《办法》也对做出突出贡献的主体与存在违法违纪行为的主体，提出了奖惩要求。

1.档案主管部门的工作职责。（1）统筹协调、制度建设。档案主管部门负责本行政区域内重大活动和突发事件档案工作统筹协调、制度建设。（2）建立工作清单。档案主管部门负责建立本行政区域内重大活动和突发事件档案工作清单。（3）监督和指导。档案主管部门应对本行政区域内重大活动和突发事件档案工作进行监督和指导。（4）建立协同工作机制、完善情况通报制度。档案主管部门、责任部门和档案馆应当建立档案主管部门统筹协调、各部门分工负责的工作机制，完善工作情况通报制度，协同推进重大活动和突发事件档案工作。（5）监督检查。档案主管部门按照法定职权和程序对重大活动和突发事件档案管理工作进行监督检查。（6）表彰、奖励。档案主管部门应按照国家有关规定，对在重大活动和突发事件档案工作中做出突出贡献的单位或者个人，给予表彰、奖励。（7）处罚。单位或个人存在违法违纪行为的，应当由档案主管部门、有关单位依法依规予以处理。

2.中央国家机关的工作职责。《办法》规定，中央国家机关根据档案管理需要，在职责范围内指导本系统的重大活动和突发事件档案业务工作。

3.责任部门的工作职责。《办法》中的“责任部门”是指重大活动和突发事件的办理或应对部门，或者专门设立的临时机构。责任部门的工作职责是：（1）收集、整理和保管。负责相应档案的收集、整理和保管。（2）档案移交。“按规定向档案馆移交”重大活动和突发事件的档案。（3）协同推进。与档案主管部门和档案馆建立档案主管部门统筹协调、各部门分工负责的工作机制，完善工作情况通报制度，协同推进重大活动和突发事件档案工作。（4）配合监督检查。配合档案主管部门开展重大活动和突发事件档案工作的监督检查。需要注意的是，《办法》要求县级以上党委、政府作为主办单位的，执行单位应作为责任部门履行档案的收集、整理和保管与向档案馆移交的职责。

4.档案馆的工作职责。依据《档案法》的规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆“是集中管理档案的文化事业机构，负责收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案”。档案馆在重大活动和突发事件档案工作中应承担的职责包括：（1）收征管用。《办法》规定“档案馆负责分管范围内重大活动和突发事件档案接收征集、集中保管、编研开发并提供利用”。（2）提前介入、主动记录。《办法》规定“档案馆可以根据需要，提前介入重大活动和突发事件档案工作，并采取拍照、录音、录像等方式直接形成重大活动和突发事件档案”。（3）配合监督检查。《办法》规定档案馆应当配合“档案主管部门按照法定职权和程序对重大活动和突发事件档案管理工作进行监督检查”。

（三）第三章“管理要求”的内容

《办法》的第三章对如何做好重大活动和突发事件档案工作，提出了明确的业务管理要求。

1.建立并实行清单管理制度。《办法》规定，重大活动和突发事件档案工作实行清单管理制度。各级档案主管部门应当“及时发布本行政区域重大活动和突发事件档案工作清单，明确年度工作任务（或事项）、责任部门、档案处置要求等”。在重大活动和突发事件档案工作清单中，档案主管部门应明确年度工作任务（或事项），其中包括（但不限于）以下工作内容：（1）党的代表大会、人民代表大会、政治协商会议，國际、国家或区域级论坛峰会、合作交流会、博览会、招商引资会、推介洽谈会等会议、会展活动；（2）国际、全国或地区性综合性运动会及其他重大杯赛、联赛、锦标赛、冠军赛等赛事活动；（3）以重大事件、重大纪念日、重要人物为主题的纪念、庆典活动；（4）自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件应对活动。

2.制定档案工作方案。《办法》规定，责任部门应当制定重大活动和突发事件档案工作方案，明确档案工作负责部门和人员，按照工作程序和要求形成归档文件材料。

3.业务系统归档要求。《办法》规定“采用业务系统办理业务的，业务系统应当支持形成符合要求的归档文件材料”。

4.责任部门的归档要求。《办法》规定了重大活动和突发事件的办理或应对部门、专门设立的临时机构等责任部门，“应当将重大活动和突发事件中形成的下列文件材料纳入收集范围，做到应收尽收、应归尽归”。《办法》还进一步明确了责任部门应归档的文件材料范围，其中包括：（1）领导指示、批示，机构成立及分工文件材料，工作制度、预案、方案、报告、报表、简报、总结，会议材料，奖惩材料，大事记、宣传报道，各单位按照分工或职责形成的其他文件材料；（2）照片、录音、录像；（3）业务数据、公务电子邮件、网页信息、社交媒体信息；（4）印章、题词、活动标志、证件、证书、纪念册、纪念章、奖杯、奖牌、奖章、奖状、牌匾、锦旗等实物档案；（5）其他具有保存利用价值的文件材料，等等。

5.纳入文件材料归档范围和档案保管期限表统一管理的要求。《办法》规定：（1）责任部门应当将重大活动和突发事件文件材料纳入本单位文件材料归档范围和档案保管期限表统一管理；（2）责任部门为临时机构的，应当制定文件材料归档范围和档案保管期限表，经同级档案主管部门审查同意后施行；（3）中央国家机关、中央企业可以针对本系统重大活动和突发事件，制定本系统文件材料归档范围和档案保管期限表，经国家档案主管部门审查同意后施行。

6.全宗设置要求。《办法》规定重大活动和突发事件档案确定全宗设置的要求，其中包括：（1）责任部门为一个单位的，形成的档案纳入本单位档案全宗进行管理；（2）责任部门分为主办单位、协办单位的，形成的档案纳入主办单位档案全宗进行管理。存在多个主办单位或者分主办、承办单位的，形成的档案纳入承担活动主要工作的单位全宗进行管理或者协商确定；（3）责任部门为多个单位不分主次、联合开展工作的，形成的档案分别纳入各单位全宗进行管理；（4）责任部门为临时机构的，形成的档案纳入新设全宗或临时机构的主管单位全宗进行管理。（5）档案全宗设置产生争议的，由相关单位提交档案主管部门予以处理。

7.按全宗管理的要求。《办法》规定“重大活动和突发事件档案一般与责任部门履行其他职能形成的档案进行统一管理，档案门类划分、分类方法与全宗内档案保持一致”；“确有必要的，可以设立专题进行管理”。这一要求，从规范制度上保证了各个相关立档单位全宗档案的完整性。

8.档案整理要求。《办法》规定“责任部门应当按照相应门类档案整理规则对重大活动和突发事件文件材料进行组件（卷）、分类、排列、编号和编目等整理工作，并按要求及时归档”。

9.建立专题目录的要求。《办法》规定“重大活动和突发事件档案不论是否设立专题进行管理，都应当建立专题目录”。这一规定的目的是为日后有效地开展此类档案的信息检索和提供利用工作，创造有利条件。

10.专门报告制度要求。《办法》规定“责任部门应当在重大活动和突发事件应对工作结束6个月内，向同级档案主管部门报告档案工作方案落实情况”。同时，《办法》也明确了例外情形的要求，规定“例行性、周期性会议通过年度报告说明有关情况的，可以不再专门做出书面说明”，充分体现了具体问题具体分析的科学管理作风。

11.档案移交要求。《办法》规定：（1）责任部门应当按照国家有关规定向档案馆移交重大活动和突发事件档案，经档案馆同意，可以提前将档案交档案馆保管；（2）责任部门为临时机构的，应当在临时机构停止工作前向有关主管单位或档案馆移交档案。

12.开放审核工作要求。《办法》规定责任部门“应当对移交进馆档案进行开放审核，并在移交时附具意见”。

13.接收、征集工作要求。《办法》规定档案馆“应当按照国家有关规定接收重大活动和突发事件档案，并建立征集制度，通过接受捐献、购买、代存等方式收集档案，充实重大活动和突发事件档案资源”。

14.安全管理与现代化要求。《办法》规定责任部门和档案馆“应当按照国家有关规定配置适宜档案保存的库房和必要的设施、设备，确保档案的安全；采用先进技术，实现档案管理的现代化”。

（四）第四章“档案利用与开发”的内容

《办法》的第四章，对重大活动和突发事件档案的利用与开发工作，提出了明确要求。

1.检索条件要求。《办法》规定：（1）档案馆和责任部门应当通过编制检索工具、建立检索系统、建设信息共享平台等方式，为重大活动和突发事件档案利用创造条件；（2）档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录，为档案利用提供便利；（3）档案馆开展分管范围内重大活动和突发事件档案专题数据库建设，责任部门应当配合；（4）责任部门档案以专题方式进行管理且具备建设条件的，应当开展本系统或本单位档案专题数据库建设；（5）档案主管部门应当科学规划专题数据库建设工作，推动档案馆和责任部门档案专题数据库共建共享共用。

2.利用工作要求。《办法》规定：（1）档案馆应当积极推进利用工作，按照国家规定向单位或个人提供档案利用；（2）责任部门利用已移交档案的，档案馆应当予以优先保证；（3）责任部门保管的档案对外提供利用的，需经本单位负责人批准。

3.档案资源开发要求。《办法》规定档案馆、责任部门“应当加大对重大活动和突发事件档案资源开发力度，通过档案编研、陈列展览等形式，充分发挥档案价值，并为重大活动和突发事件应对提供决策参考”。

（五）第五章“附则”的内容

《办法》的第五章规定了该文件的解释权和实施时间。《办法》规定该部门规章的解释权归国家档案局所有，并明确了《办法》的实施时间是2021年6月1日。

二、《办法》的主要特点与理论意义和实践价值

（一）主要特点

1.及时性与统一约束性。实践的需要是制度建设的最重要的动力来源，调查研究是推动制度建设的基本前提。我国进入新时代以来，各项事业在党的统一领导下，都取得了历史性的突破和发展。2019年，深刻影响我国和世界的新冠疫情突发公共卫生事件发生后，国家档案主管部门敏锐地发现了在档案工作“依法治理”工作上依然存在着一个法规制度的短板，即缺乏国家层面的能够规范重大活动和突发事件的统一制度规范。为此，国家档案主管部门在充分认识重大活动和突发事件档案工作重要性与必要性的基础上，自2020年开始就组织开展了对各地区、各部门重大活动和突发事件档案工作情况调查，同时对已经制发的制度规范文件进行了细致梳理和经验总结。通过调查研究发现，我国对重大活动和突发事件档案工作的规定虽然已在国家档案局的一些部门规章（如国家档案局第8、9、10、13号令等）中有所涉及，但规范的主体对象、管理边界、管理原则和要求、程序做法、协调组织、监督检查手段等方面的制度建設，依然缺乏系统性、完整性的统一要求。类似的情况，在其他国家主管部门发布的制度规范文件中也同样存在。各地区、各部门在开展重大活动和突发事件档案工作中，依然存在要求不一致、档案流向不清楚、档案管理科学性不足等问题，迫切需要得到国家档案主管部门的制度规范作为行动的依据。国家档案主管部门在调查研究的基础上，集思广益、汇集群智，于2020年12月12日及时制发了《办法》，补齐了国家层面的重大活动和突发事件档案工作的制度规范“短板”，为各相关主体依法依规开展重大活动和突发事件档案工作，提供了具有普遍约束力的制度规范依据。这种普遍约束力的具体表现就是任何组织或个人，只要其工作活动与重大活动和突发事件档案工作相关，就必须在实际工作中严格遵从《办法》所规定的事项，否则就会受到党纪国法的惩处。

2.科学性与专业性。《办法》对重大活动和突发事件档案工作的各项规定，尤其是对重大活动和突发事件档案的流向规定与管理要求，都始终坚持以档案管理科学理论为指导，注重对来源原则和全宗的具体应用。《办法》的规定，有效解决了一线档案工作者对重大活动和突发事件档案流向的困惑，对纠正不考虑档案形成规律和来源原则，随意组建所谓的“客体全宗”思想和实践，是一次强有力的制度性纠偏举措。《办法》也为今后处理相关实践问题，提供了制度范本。对重大活动和突发事件档案的科学管理，不能以“方便专题档案开发利用”为借口，任意打乱档案的形成来源，而应在切实维护相关立档单位全宗档案的完整性不被破坏的前提下，通过组织专题目录交流、建设重大活动和突发事件档案信息专题数据库、发挥网络信息共享平台作用等方式、方法来满足档案利用者对重大活动和突发事件专题档案信息和数据的需求。

3.统一性与协调性。《办法》的制定与实施，进一步统一了我国重大活动和突发事件档案工作的制度要求与行为规范。从实施效果看，一方面，《办法》有效消除了相关主体在开展重大活动和突发事件档案工作实践中遇到的困惑和问题；另一方面，《办法》也为今后深入开展专题档案管理理论的研究，提供了较为充分的制度规范层面的依据。《办法》的协调性主要体现在：通过《办法》有针对性的规定和要求，各相关主体（包括档案主管部门、中央机关和国有企业单位、各行业主管部门、国家档案馆、责任部门、执行单位等）的工作职责得到了有效明确，管理体制和机制得到了进一步完善，这为形成“统一领导、分级管理、分类实施、统筹协作的工作原则”指导下的各司其职、分工协同、相互联动、相互支持、注重实效的重大活动和突发事件档案工作新局面，奠定了较为坚实的制度规范基础；各相关主体依据《办法》的规定，通过建立清单管理、监督检查等项工作制度，可以为开展重大活动和突发事件档案工作提供有利的抓手，避免了“纸上有制度，实际无行动”等被动情形的出现。

（二）理论意义和实践价值

《办法》的制定与实施，对推动我国档案管理科学理论研究、开展科学的重大活动和突发事件档案工作实践，均具有非常重要的意义和价值，主要表现在以下几个方面。

第一，《办法》进一步夯实了“依法治档”的制度规范基础，是新时代加强党对档案工作领导的重要举措。2021年1月1日正式实施的新《档案法》为我国各项档案工作的开展提供了强有力的法律条件保障。如何将《档案法》中的相关原则性规定落实到重大活动和突发事件档案工作中去，使重大活动和突发事件档案工作在法治轨道上健康发展，是新时代创新发展我国档案工作的一个非常重要的课题。《办法》的制定和实施，为这一课题的解决提供了一个成功的时代范例，有针对性地回应了档案工作实践提出的问题。这对实现我国档案工作的“制度之治”和“走向依法治档”提供了又一制度规范条件。我国自改革开放以来，在党的坚强领导下，成功地走上了从“以法治档”到“依法治档”的健康发展之路，档案法治建设工作也取得了一项项重要工作业绩，但是应当清醒地意识到，在国际国内局势出现历史性重大变化的时代，我国的档案法治工作还有许多新问题、新矛盾需要解决，一些老问题、老矛盾需要克服，其中最为重要的工作任务就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断加强和完善我国档案工作的法律制度体系。这也是实现档案工作科学发展、高质量发展的必要前提。

第二，《办法》的制定与实施填补了我国档案治理体系中一项顶层制度设计空白，对落实《档案法》的各项相关法律规定，具有重要的实践意义。《档案法》第二十六条规定“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制”“档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”。国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》的第七条规定“本机关召开重要会议、举办重大活动等形成的主要文件材料”应作为永久保管的文书档案。国家档案局第9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》的第三条要求“本行政区内重大活动、重要事件形成的档案、涉及民生的专业档案列入综合档案馆收集范围”。国家档案局第10号令《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》第八条规定“新闻媒体对本企业重要活动、重大事件、典型人物的宣传报道”“有关机关和上级主管单位领导、社会知名人士等重要来宾到本企业检查、视察、调研、参观时的讲话、题词、批示、录音、录像、照片及企业工作汇报等重要文件材料；本企业参与国家和社会重大活动的重要文件材料，本企业职工参加省级以上党、团、工会、人大、政协等代表大会形成的重要文件材料”，应作为永久保管的企业管理类档案。国家档案局第13号令《机关档案管理规定》的第二十七条规定：“机关设立临时机构处理专项工作、处置突发事件、举办重要活动等形成的归档文件材料；机关承担重大建设项目、重大科研课题等形成的归档文件材料”，应纳入机关文件材料收集范围。档案法律制度的这些规定，对做好重大活动和突发事件档案工作具有原则性的规范意义，但其针对性和可操作性等方面的具体规定依然需要予以弥补。《办法》的制定与实施，有效地填补了这一法律制度的空白点，为各有关主体开展重大活动和突发事件档案工作，提供了切实可行的制度规范依据。

第三，《办法》的制定与实施，是深入落实习近平总书记对档案工作的重要批示精神，实现新时代档案工作“四个好”“两个服务”战略部署的重要制度条件。2021年7月，习近平总书記对档案工作作出重要批示，要求“把蕴含党的初心使命的红色档案保管好、利用好，把新时代党领导人民推进实现中华民族伟大复兴的奋斗历史记录好、留存好，更好地服务党和国家工作大局、服务人民群众”。根据总书记对档案工作的重要批示精神，依据《办法》对重大活动和突发事件档案工作所做出的明确规定，各相关工作责任主体应结合实际工作情况，依法依规开展重大活动和突发事件档案工作。档案工作者也应充分利用各种信息记录工具，主动记录好重大活动和突发事件。重大活动和突发事件档案资源在整个国家档案资源体系中占有非常重要的地位，它是党和国家“经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展”的必要资源条件。

第四，《办法》的内容规定在制度实践层面，进一步丰富了我国档案科学管理的思想内容，并为档案科学理论研究提供了一个良好的制度设计范例。科学理论只有通过各种社会实践的应用才能得到有效检验和发展完善。在我国长期以来的档案工作实践中，档案科学管理理论始终起着非常重要的指导作用。《办法》的内容设计充分体现了对经过实践验证且证明具有真理性和科学性的档案管理理论的价值。通过本文上述分析，我们不难看出，如果没有来源原则和全宗理论、文件归档理论、档案收集保管利用理论、档案信息化理论、档案治理理论的支撑和引导，就不可能厘清重大活动和突发事件档案的流向问题，也不可能澄清各相关主体的工作职责和行动方向。档案管理唯有以科学理论为指导，坚持“三个走向”“四个好”“两个服务”的科学发展目标，切实按照重大活动和突发事件档案的形成规律与特点来确定行为准则、行为内容、行为方法和手段，才能真正走出一条健康发展之路。

三、重大活动和突发事件档案工作相关问题探讨

在重大活动和突发事件档案工作中，我们既要根据实际情况，认真落实《办法》的各项规定，不断增强对重大活动和突发事件档案资源的控制力、科学管理能力和利用服务效能，同时也要深入思考一些相关的理论问题，尤其是主客体全宗问题，以便使档案科学管理理论得到进一步发展与完善。

在我国档案学基础理论的研究领域，依然存在着“主体全宗”和“客体全宗”问题的探讨，但在《办法》制定前于实践层面应该如何行动才能更好地维护档案文件之间的有机联系，却一直没有相应的制度规范予以验证。20世纪80年代，冯惠玲、何嘉荪在《档案学通讯》上发表了系列论文，提出了“全宗应定义为同一活动过程中形成的有密切联系的档案文件整体。（1）它是种有机整体；（2）是在同一活动过程中形成的，而活动过程可以区分为以主体为中心和以客体为中心两大类型，全宗也就有主体全宗和客体全宗之别；（3）全宗并非仅仅产生于‘一个机关，也不是它的‘全部档案；（4）由于文件自身运动阶段的不同，全宗中又存在着‘机关全宗与‘档案全宗之别，其中机关全宗都是主体全宗并且是过渡性的，必要时可以分解”等学术观点。在国际上，德国档案学者布伦内克在其《档案学——欧洲档案工作的理论与历史》一书中，介绍了“来源原则”和“事由原则”的发展历史，并提出了“自由来源原则”的理论。在布伦内克看来，来源原则与事由原则之间的矛盾是档案学的中心问题。多尔吉赫和鲁捷尔松主编的《苏联档案工作理论与实践》一书中，说明了“科技文件综合体”的概念，他们的基本思想是：科技文件综合体，是指在构造工业生产部件和建筑工程部件以及科研活动过程中形成的文件的总和，是科技档案管理的基本单元；内含各种图示文件、工艺文件、文字说明、预决算等。构成科技文件综合体的文件，必须齐全，能反映所涉及对象的全貌。国内外的上述思想，在传统的“纸质档案”为主体的时代，无法在实践层面解决好维护一个立档单位的档案文件之间有机的历史的业务联系，与为方便档案用户对某一专题、某一项目、某一重大活动或突发事件而组建“客体全宗”或“档案综合体”之间的矛盾。因为，如果按专题或“客体”来组建档案全宗，就不可避免地破坏各立档单位全宗的完整性，并会使各个立档单位的档案全宗变得分散，甚至残缺不全。因此，在我国的档案工作实践中，主流思想一致对此持反对意见。进入21世纪以来，一些档案管理部门按照组建“民生档案”的思路，试图在实践层面有所突破，但多数实践尝试都以失败而结束。基于此，学界提出了建立“专题目录”和“专题档案数据库”等解决问题的思想，并得到了一定程度上的实践层面的积极效果。有学者称通过这种路径形成的信息环境中的“全宗”为“虚拟全宗”，而将各立档单位的全宗称为“实体全宗”。

进入新时代以来，我国在政策和制度层面，根据网络信息时代和档案数字转型期的新需要、新特点，积极探索了相关理论思想的实践应用价值。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》。该文件要求：“统筹规划、科学设置并严格审批建立同级专业档案馆，明确规定档案接收范圍，防止重复建设和资源分散。有条件的国家综合档案馆要通过整合档案目录、档案信息、档案实体和设置分馆等形式，整合本级其他专业档案馆的档案资源。各级专业档案馆接受同级档案行政管理部门的监督指导。”这一原则性的要求，在制度层面回应了理论界提出的问题，并成为处理“国家综合档案馆”和“专业档案馆”在档案资源配置方面矛盾的重要依据。

《办法》对重大活动和突发事件档案的流向和全宗设置的制度规范要求则更为明确。（1）“责任部门为一个单位的，形成的档案纳入本单位档案全宗进行管理”，这一规定明确了按立档单位组织档案全宗的基本思想，即如何让“责任部门”可以构成一个立档单位，其在重大活动和突发事件等活动中形成的档案，应当作为“责任部门”档案全宗有机体的一个组成部分来处理，反对分散保存。（2）“责任部门分为主办单位、协办单位的，形成的档案纳入主办单位档案全宗进行管理。存在多个主办单位或者分主办、承办单位的，形成的档案纳入承担活动主要工作的单位全宗进行管理或者协商确定。”这一规定明确了主办单位和协办单位在重大活动和突发事件工作中形成档案的归属和流向；如果存在多个主办单位或分主办、承办单位的，坚持“谁形成、谁负责、谁管理”的处置原则，分别纳入形成档案单位的档案全宗进行管理。（3）“责任部门为多个单位不分主次、联合开展工作的，形成的档案分别纳入各单位全宗进行管理。”这一规定明确了多主体围绕同一性质工作、同一事件、同一活动形成的档案，依然按照“谁形成、谁负责、谁管理”的处置原则，分别归入各自立档单位的档案全宗。（4）“责任部门为临时机构的，形成的档案纳入新设全宗或临时机构的主管单位全宗进行管理。”实际上，这一规定明确了“临时机构”的两种不同情形，一种是“临时机构”设立后，能够相对独立地开展工作、行使职权且能主要以自己名义单独对外行文，存在时间较长，形成档案数量较多的情形；另一种是“临时机构”是某一主管单位为开展常规性的“重大活动”或处理“突发事件”临时成立的，不能主要以自己名义单独对外行文（通常是以主管单位的名义对外行文），存在时间较短，形成档案数量不多的情形。在第一种情形下，“临时机构”可以单独设立档案全宗；在第二种情形下，“临时机构”不能单独设立档案全宗，其形成的档案只能作为其主管单位档案全宗的一个组成部分来处置。（5）如果按照上述原则无法处理且存在争议的，最后由档案主管部门来最终决定档案的流向与归属。从《办法》的上述规定中，我们不难看出国家档案主管部门在重大活动和突发事件档案工作中，始终坚持来源原则思想，以切实维护各立档单位全宗档案的完整性和有机联系为基本工作法则，旗帜鲜明地反对按“活动”或“事件”设置全宗的思想。

为了有效解决按机关组织全宗来管理重大活动和突发事件档案所带来的相关“专题档案”信息分散，与档案用户要求集中获取重大活动和突发事件档案信息需要之间的矛盾，《办法》提出了建立“专题目录”“专题数据库”的目标要求，这也是克服这种矛盾的有效路径和科学管理手段。《办法》规定“重大活动和突发事件档案不论是否设立专题进行管理，都应当建立专题目录”“档案馆开展分管范围内重大活动和突发事件档案专题数据库建设，责任部门应当配合”；“责任部门档案以专题方式进行管理且具备建设条件的，应当开展本系统或本单位档案专题数据库建设”“档案主管部门应当科学规划专题数据库建设工作，推动档案馆和责任部门档案专题数据库共建共享共用”。这表明，我国档案主管部门在国家档案制度规范层面，对理论界提出的通过建立专题目录与档案专题数据库的方式，来解决维护立档单位全宗档案完整性同档案用户按专题、主题系统利用与开发重大活动和突发事件档案资源信息之间的矛盾之思想的肯定。

参考文献：

[1]王英玮，陈智为，刘越男.档案管理学（第五版）[M].北京：中国人民大学出版社，2021.

[2]陈兆祦，和宝荣，王英玮.档案管理学基础（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，2021.

[3]中华人民共和国国家档案局.《重大活动和突发事件档案管理办法》[EB/OL].（2020-12-12）[2023-02-05].http：// www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5593449.htm.

[4]何嘉荪，冯惠玲.关于更新全宗概念的设想——全宗理论新探之三[J].档案学通讯，1988（6）.13-21.

[5]丁德胜.《重大活动和突发事件档案管理办法》解读[EB/OL].（2021- 01- 27）[2023- 02- 07].https：//dag.nwpu. edu.cn/info/1341/5972.htm.

[6]中共中央办公厅，国务院办公厅.《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》[EB/OL].（2014-05-04）[2023- 02- 05]. https：//www. saac. gov. cn/daj /xxgk/ 201405/1d90cb6f5efd42c0b81f1f76d7253085.shtml.

作者单位：中国人民大学信息资源管理学院