新西兰职业教育管理体制改革：动因、举措、特点及启示

王婧　高军

摘 要：新西兰职业教育领域的改革在教育管理体制层面率先开始，其主要内容是：在国家层面，明确政府在教育管理体制的领导地位；在地方层面，探索地方负责、专门管理的职业教育管理新体制；在社会层面，政府赋能，行业主导，加强行业企业与社区的联系。新西兰职业教育管理体制改革主要体现三个特点：一是管理理念的人文性；二是管理部门的系统性；三是管理主体的多元性。通过对新西兰职业教育管理体制改革内容和特点的把握，对我国职业教育改革的启示总结三点：一是提高服务意识与服务能力，增强职业教育管理的适应性；二是加快落实新《职业教育法》，明晰体制内部多元主体权责范围；三是增强各部门之间的合力，缩小地域职业教育差距。

关键词：新西兰；职业教育；管理体制；改革

中图分类号：G710  文献标识码：A  文章编号：1673-260X（2023）05-0107-06

新西兰的职业教育建设发展历史悠久，20世纪90年代，终身教育思潮的兴起为新西兰现代职业教育体制改革注入了新的能量。因此，为了更好地适应行业、经济社会发展的需求，提高劳动力的技能和水平，并且，为大众提供终身学习的途径，建立起了鼓励终身学习的现代教育体制。新西兰也是世界上首个实施资历框架的国家[1]，这也标志着新西兰的职业教育建设更加标准化和规范化。

近年来，在职业教育发展过程中，新西兰构建的职业教育体系遇到了一些内外部问题和挑战，比如国际人才竞争日益激烈、国内技术技能人才供给能力不足以及职业教育与培训的参与度与质量下滑等。于是，在新西兰社会环境变化与职业教育自身面临危机的双重刺激下，新西兰开始推行近25年以来职业教育领域最大规模的一次改革（RoVE）。2020年2月，新西兰《教育（职业教育改革）修正案》三读通过[2]，并对改革进程在法律层面进行规定和保障，这意味着新西兰职业教育改革迈出了重要一步。改革旨在“创建一个强大、统一、可持续的职业教育体系，以适应未来的工作，并提供学习者、雇主和社区蓬勃发展所需的技能”[3]。

1 新西兰职业教育管理体制改革的动因

本次新西兰职业教育的重大改革是在体系内部进行的自上而下的全方位的改革，在管理体制上更是进行了大刀阔斧的改革。主要是因为在发展过程中，新西兰职业教育管理体制也暴露出了明显的弊病，无法灵活有效地应对在职业教育领域内出现的危机，亟待通过改革使其重新焕发生机与活力。以下是新西兰职业教育体制改革的主要原因：

1.1 职业教育管理理念与新时代劳动者需求不相适应

对于职业教育管理的内涵建设发展来说，管理理念是否顺应时代和社会发展，与劳动者需求是否契合至关重要。2020年初，受到新西兰COVID-19爆发的强烈影响，于是新西兰进入了一个封锁期。边境关闭扰乱了业务也进一步导致了新西兰经济紧缩。在这样的大环境下，许多雇主通过停止雇用新员工来应对相关的经济不确定性，这导致开始进入职业教育培训系统的实习的人数大幅下降。针对这一问题，政府迅速部署了两项主要举措，以支持工作场所的技能培训。一是发放学徒补助，旨在通过向雇主提供补贴来支持新学徒，以及进行目标培训和成立学徒基金（TTAF），为学徒和或更高级别的学员提供费用支持。但是据数据显示，2020年，26760人完成学业，比2019年下降6.5%。5年内完成学业的比例下降3个百分点至60%。学徒的资格完成率也下降了4个百分点至54%[4]。学习者人数的骤减可以看出，管理部门并没有切实满足对于劳动力的需求，提出针对性的行之有效的举措。

新西兰在职业教育管理理念上的主要问题是对劳动者缺乏人文关怀，没有切实关注到劳动力的需求，所制定的劳动力培养目标与劳动力需求不一致，这很大程度上制约了职业教育内涵发展、特色发展，给规范管理维护稳定埋下了隐患。

1.2 职业教育管理机构设置与时代发展诉求不相适应

职业教育管理机构的设置是否科学对国家、地区经济发展，以及职业教育劳动力发展有着深远的影响。在进行职业教育领域的改革之前，新西兰的职业教育管理就呈现出政府管理权力高度集中化，缺乏灵活性的主要问题。新西兰职业教育并没有明确定位，作为高等教育的一部分，职业教育机构统一由新西兰高等教育委员会进行宏观上的监督管理与发展规划并且高等教育组织经费拨付也由其负责。与此同时，新西兰资格认证局作为新西兰教育教学质量的保障机构，负责新西兰资格框架开发与维护，同时也为职业教育质量评估与监管服务。由于职业教育与普通教育在管理部门上进行交叉管理，高等教育委员会在财政拨款上更多倾向于公立大学，职业教育的财政投入不够这对于职业教育机构的发展也产生严重影响。据新西兰教育部官网教育统计数据显示，截止到2019年12月，职业教育和培训的学习者的参与人数一直在不断下降，与2010年的数据相比总共下降了27%[5]。

随着工业自由化的不断深入，职业教育与行业、经济社会发展日益紧密，新西兰职业教育界逐渐发现，国家现有政府高度集中的统一管理方式与行业分化形态日趋明显的职业教育体系产生冲突，职业教育体系改革需要设立专门的管理机构，并依据行业类别进行治理，保证职业教育与各行业的紧密联系，从而确保职业教育的发展质量。

1.3 职业教育管理运行机制与劳动力市场需求不相适应

对于新西兰职业教育发展来说，其面临的最大挑战就是技术技能型工人短缺的问题。同样这一问题对于行业企业也带来了严重的影响。“公认的技能短缺问题跨越多个行业和部门，正在全國范围内对企业造成干扰和挫折”[6]，学习者在学校所习得的技术技能与行业企业需求存在着巨大差距。在这过程中，新西兰职业教育管理体制机制不畅，各组织与管理部门分工不明确，缺乏协调与配合的弊病也暴露出来。一方面，由于相关管理部门机构职能划分不清晰，条块分割导致管理效能低下，不能有效地在各利益相关者之间发挥其应有的中介作用，另一方面，各利益相关主体在职业教育中的角色定位、权责也不明确，这两者皆是管理部门与地区、行业企业配合沟通不顺畅的必然原因。

职业教育的跨界的属性内在地要求职业教育管理体制需要具有开放性的特征。企业和行业未能有效发挥对职业教育的推动作用，在一定程度上导致职业教育发展动力不足，这是封闭的职业教育管理运行机制与劳动力市场脱节所导致的。而职业教育管理运行机制的不畅也是培养成熟劳动力效率低下，技术技能型人才匮乏的主要原因。

2 新西兰职业教育管理体制改革的举措

为了实现职业教育管理体制的改革，新西兰通过重组职业教育部门，将企业、雇主、学习者和社区纳入职业教育体系，重新制定职业教育制度，明确各部门职责。此次改革的主要举措有以下几个方面：

2.1 国家層面：明确政府在教育管理体制的领导地位

劳动力发展委员会（WDC）的成立是新西兰职业教育管理体制的关键性成果，在整个职业教育系统中主要发挥领导作用。新西兰建立了六个劳动力发展委员会作为行业管理机构，为行业提供对职业教育各个方面的更多的控制。这六个WDC劳动力发展委员会将涵盖新西兰的每个行业：制造、工程和物流；建筑和基础设施；人类、食物和纤维；创意、文化、娱乐和科技；社区、健康、教育和社会服务以及服务行业[7]。

劳动力发展委委员主要的职能是制定标准、发展资格并帮助打造职业教育精品课程。他们将根据行业标准对评估进行审核，并在适当的情况下，在资格认证结束时设定和审核终结性评价。他们还将就雇主在职业教育方面的投资向高等教育委员会（TEC）提供建议，并为其涵盖的行业确定适当的技能和培训组合。由于目前职业教育改革处于进程中，其中一些职能目前暂由行业培训组织（ITO）或新西兰资格认证局（NZQA）执行。劳动力发展委员会的成立在创建统一的职业教育管理体制过程中为帮助确保新西兰的技术技能人才适应当今和未来的社会发展需求方面发挥着至关重要的作用。同时，共享服务中心（SSC）将为劳动力发展委员会职能提供支持，包括财务、技术、采购、人力资源、学习和发展以及设施[8]。

目前，职业教育管理体制改革的计划工作仍在继续进行，随着六个新的劳动力发展委员会（WDC）的正式成立以及整个劳动力发展委员会治理官的正式任命，新西兰职业教育管理体制改革已经达到了一个重要的里程碑。

2.2 地方层面：探索地方负责、专门管理的职业教育管理新体制

区域技能领导小组（RSLGs）的成立是职业教育管理体制的重要环节。以一个区域为着力点，各方协同合作为支持劳动力、教育和移民系统共同付诸努力，以更好地满足不同区域的不同技能需求。这些团体独立运作，以本地为基础，以区域为主导。并且可以得到商业、创新和就业部的数据分析师、顾问和劳动力专家团队的支持。区域领导小组可以按需分为临时性和永久性的。其内部成员包括区域行业领袖、经济发展机构、毛利人、工人、社区和政府代表[9]，他们作为小组成员，运用自身所具备的专业能力以及与当地发展相关的专业知识为区域发展建言献策。并且，这些小组对劳动力市场和技能优先事项以及实现这些目标所需的条件达成共识。在此过程中，他们识别、分析并处理在提升区域劳动力市场和技能机会发展两大领域所面临的障碍。

与此同时，区域技能领导小组还为政府活动和决策提供信息。新西兰的教育、福利和移民机构将根据这些小组的建议采取相应措施，了解区域需要哪些技能，并定制属于自己区域的技能发展计划，以便他们提供课程、学徒、就业前培训和资格证书，以满足区域发展的需求。同时，新西兰的福利体系也可以在区域计划实施环节中起到辅助作用，确保就业计划和支出将人们带入长期、充实的职业生涯。

独立的区域技能领导小组针对新西兰不断变化的劳动力市场作出积极响应。这些区域技能领导小组在职业教育和培训改革范围内与地方和国家共同商议，并与六个劳动力发展委员会展开合作。区域技能领导小组确定并支持更好的方式来满足新西兰不同地区和城市未来的技能和劳动力需求。并且，更进一步地满足国家不同的技能需求。

虽然劳动力发展委员会和区域技能领导小组在改革后的职业教育管理体制中发挥不同的作用和职能，但他们是相辅相成，彼此成就的。正如来自Connexis公司的Kaarin Gaukrodger所提到的，“区域技能领导小组所负责的区域重点将超越就业和职业教育，而劳动力发展委员会将在全国范围内对其行业的未来技能和培训需求采取战略性观点。[10]”每个区域技能领导小组与不同的劳动力发展委员会有不同程度的接触，这也具体取决于其区域行业的本身和优先事项。

2.3 社会层面：政府赋能，行业主导，加强行业企业与社区的联系

新西兰创设职业卓越中心的初衷是：“通过关注学习者、行业和教育的成功——‘学习者为中心、行业主导、政府赋能，打造卓越的职业教育”[11]。目前，新西兰已成功建立了两个职业卓越中心：一个是建筑业职业卓越中心（Construction CoVE）和另一个是初级部门职业卓越中心（Primary Sector CoVE）。但未来职业教育卓越中心的范围和覆盖面可以按行业、职业或交付类型来定义，建筑业职业卓越中心的成员主要来自行业和供应商。初级部门职业卓越中心则是以食品和纤维部门为主导的建立的食品和纤维职业教育卓越中心，包括行业协会、三级供应商、毛利人、雇主和雇员。职业教育卓越中心的部门特色是，每个职业教育卓越中心的具体功能和活动将由申请者产生，而不是由政府严格规定[12]。同时，高等教育委员会（TEC）将确保每个职业教育卓越中心都是真正的卓越中心，它会将符合要求的人聚集在一起，以发现机会、解决问题并推动创新。并且每个职业教育卓越中心都将作为职业教育系统的一部分运作，与劳动力发展委员会、区域技能领导小组等部门密切合作。

此外，为了更好地辅助国家职业教育改革顺利进行，新西兰还建立了行业培训组织（ITO）。目前，行业培训组织主要负责为工作场所的人员安排培训并制定标准，支持基于工作场所的学习者将从过渡性行业协会组织转变为提供者。“无缝衔接、平稳度过职业教育改革过渡期”是新西兰成立行业培训组织的主要目的。制定过渡计划将概述过渡性行业培训组织如何将其安排的培训和标准制定活动过渡到提供商和WDC[13]。

新西兰职业教育管理体制的改革对于更新并统一国家职业教育体系，以确保新西兰的技术技能人才适应当今的需求和未来社会发展具有重要意义。

3 新西兰职业教育管理体制改革的关键特点

在新西兰职业教育改革进程中，其职业教育管理体制已经逐渐完善，进入新的发展阶段，形成了鲜明的特点：

3.1 注重管理理念的人文性

本轮新西兰职业教育管理体制的改革主要围绕着“以学习者中心”主题展开，各管理部门出台的计划或政策都更好地给予学习者人文关怀上的支持。通过建立一个统一的、可持续的、区域性的职业教育公共网络，为有需要的人提供更多实质性的支持，并进一步加强所有行业和企业的多元化。该系统在新西兰各地具有良好的可访问性，并提出倡议“让学习适应生活”[14]，提供适合学习者的多种学习选择——无论是在职、校园或在线，还是三者的联合，按照学习者个人规划选择即可。这样的方式为新西兰新生劳动力融入劳动力市场提供了一条便捷的途徑，他们可以在工作中学习并通过获得合格的在职工作来建立自己的职业生涯，并且随着个人职业的发展与规划的完善，人们对未来就业方向的选择就会越来越有清晰的认识与把握。而且，最重要的是，这些学习机会所给予学习者的学习内容在和未来劳动力的实际技能要求保持一致。“这可以让所有人更容易获得职业教育和培训来解决新西兰劳动力技能短缺的问题，进而通过拥有熟练劳动力来提高新西兰的生产力”[15]。

3.2 加强管理系统内部的系统性

在本次职业教育管理体制改革开始之前，新西兰率先完成了国家《职业教育法》的修订与颁布，对所有部门的权力、责任与义务进行了明确划分。通过颁布法律，新西兰设置了最高委员会，以此确保高质量的职业教育和培训在行业内的可用性，另外，监督开展学徒培训活动的人员的表现（无论是否有计划），以确保他们遵守学徒培训守则。另一方面，该法律还规定了劳动力发展委员会在职业教育管理体系中的领导地位。除了其本身所具备的职能外，还有“向委员会提供信息，和必要时接受委员会审计的权力”[16]。除此之外，通过部长颁布新的职业教育经费资助令、高等教育委员会制定详细的资助规则，最后依靠行政制度来实施统一的职业教育经费资助制度，使该制度能够按照预期运作。在明确的法律和行政条款保障下的新职业教育管理体系，运行规则更清晰，体系内各方主体权责明确，从而保障整个体系的运作，达到预期的改革成效。并且，“此次职业教育机构的改革将新西兰理工学院与行业培训机构职能进行整合，在资源共享与优势互补方面进行创新，实现了职业教育与培训功能的最大化”[17]。通过这样的管理形式，从宏观的角度来看，塑造职业教育和培训体系，可以提供更相关的教育和技能；从中观的角度来看，确保全国毕业生成果的一致性，解决技能短缺问题；从微观角度来看，确保他们接受与工作更相关的职业教育，这样也大大提高了职业教育的吸引力。

3.3 发挥管理主体的多元性

新西兰是由欧洲移民后裔、毛利人、亚裔以及太平洋岛国裔组成的多民族国家。因此，各族裔接受职业教育权益的保障如何落实是值得关注的问题。对此，新西兰在职业教育管理体制改革的过程中，建立了毛利人学习小组（Te Taumata Aronui）[18]，这是一个政府对毛利-皇冠伙伴关系的承诺的毛利人职业教育团体，可以切实保护少数族裔在职业教育改革中的利益。这个组织的成立可以更好地认识毛利人社区的需求，并承认毛利人也同样是是具有社会和经济目标的重要对象，聆听他们对于职业教育的看法。为了更好地对少数族裔接受职业教育提供支持，新西兰教育部门还制定了毛利教育政策战略《Ka Hikitia》以及《2020-2030太平洋行动计划》，更好地为少数族裔提供优质教育资源。与此同时，新西兰还成立了针对少数族裔的统一的职业教育管理网络系统（Te Pūkenga）。Te Pūkenga和其他职业教育提供者将支持基于工作场所的在职培训以及在基于提供者的脱职环境中提供教育和培训，以实现设置之间的无缝集成，并与行业需求紧密相连。并且，该组织通过聘请专家团队对毛利人、太平洋岛民以及残障人群的实际需求以及他们如何更好地融入职业教育体系进分析、研究和评估。不仅是职业教育政策的提出，还是组织的建立这些都为新西兰弱势群体的职业教育提供了有力的保障。

4 新西兰职业教育管理体制改革对我国的启示

与新西兰新一轮职业教育管理体制改革相比，我国的职教改革也正在进行时。其改革举措和理念，值得我们学习和借鉴。

4.1 提高服务意识与服务能力，增强职业教育管理的适应性

新西兰职业教育管理体制的改革，立足于当下，并且放眼未来。在后疫情的特殊历史时期，新西兰构建了统一的职业教育网络系统，并且提出“适应生活的学习”理念，这充分体现了新西兰职业教育管理部门机制运转的适应性与灵活性。根据不同的学习对象提供不同的学习知识，并且对当下社会形势进行敏锐把握，顺应时代发展。这体现了新西兰职业教育管理体制改革其本质上的人文性与服务性。政府在职业教育管理体制改革中凸显服务价值，必须着重提升服务意识与服务能力，这既是建设服务型政府的关键，也直接关系着职业教育管理体制改革的成效。

对于我国来说处理好管理与服务的关系是当前和今后一个时期面临的重要课题。从根本上说，职业教育管理体制改革要体现出适应性。就需要职业教育管理体制内外部的兼顾与统筹。增强职业教育管理体制的适应性就是要立足我国国情，提出与国家经济社会发展需求相匹配的技术技能型人才培养要求。同时，在人才培养过程中，要坚持以立德为根本，以树人为核心，为受教育者提供多元化学习服务，建立健全线上线下学习系统。同时要因地制宜地开展职业教育工作，使学习者学有所成、学有所用，并有效地做到学校与区域之间的联动，实现职业教育与区域经济发展相适应的新局面。

政府服务能力的提升不是将职业教育发展相关事项全部代劳包办，而是有的放矢地处理职业教育管理中的方向性问题。以人为本，切实从制度和宏观管理方面服务职业教育，为我国职业教育高质量发展保驾护航。

4.2 加快落实新《职业教育法》，明晰体制内部多元主体权责范围

新西兰在职业教育管理改革过程中，法律先行的方式值得我们学习。近20年来，我国职业教育政策的发展为《职业教育法》的修订奠定了扎实的政策基础，相关的深入研究也更有助于精准处理政策和法律的关系，进一步完善立法内容。我国新《职业教育法》的颁布为职业教育管理体制的改革开辟了有法可依的新局面，明确强调“政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”，由国家主导、从省市、县分级对职业教育管理提出要求，为增强国家治理执行力提供合理的法律支撑，从根本上对职业教育中涉及到的多方利益相关者的权责进行规范。其次，“构建现代化职业教育治理体系，公共参与教育程度加大是教育管理向教育治理转变的表征”[19]。行业、企业建立委员会，依托其专业背景，为国家推进职业教育现代化建设提供指导和咨询，积极参与到职业教育现代化建设中来，有利于多元治理格局的形成，开辟职业教育高质量发展新蓝图。

4.3 增强各部门之间的合力，缩小地域职业教育差距

新西兰职业教育管理体制的改革扩大了职业教育受众范围，降低职业教育门槛，提升职业教育技能的可获得性，为弱势群体提供了切实的保障。在国家层面，统一的职业教育管理网络系统（Te Pūkenga）的构建，为学习者提供了更多的机会机会，使用网络合作，让行业更加多元化，以及与其他弱势群体合作，例如毛利人和太平洋岛民、残障人群等。关于残障人群，新西兰考虑到有24%的学习者将有持续六个月或更长时间的学习时长时，残疾学习者获得正确的学习支持对他们的学业成就和整体生活有巨大的影响。在国家给予的精准支持下，残疾学习者与非残疾人一样有可能完成他们的高等职业教育资格。同时，仍在积极探索更多的学术和就业途径来支持服务不足的学习者。在企业层面，各个企业也在陆续积极响应国家职业教育管理部门改革的号召，例如Connexis公司致力于通过诸如Gateway青年保障计划、学校和基础设施中的女性计划等举措向更多的年轻新西兰人推广基础设施职业，同时，也关注到了女性群体的利益，其主理人谈到他们的理念，“我们行业的女性人数仍然太少，所以我们真的很想看到更多女性进入基础设施学徒和行业”[20]。

对于我国来说，虽然我们已经实现全面脱贫，但是区域与区域之间的职业教育资源和水平的差距仍然存在。我国同样是多民族国家，少数民族与新西兰相比种類更为繁多。国家也十分重视职业教育区域发展不平衡的现状，少数民族聚集地区的职业教育的融合与发展是今后一段时间内的主要任务。在职业教育经济投入和政策上不仅要进行倾斜还要加强国家与地方通力合作，制定区域性职业发展规划，对我国职业教育发展具有深远的意义。并且对弱势群体的职业学习保障，对这一群体如何进行计划的精准扶持也要继续研究。这将有利于我国职业教育多方位效用的发挥和职业教育的全方位发展。

目前，我国的职业教育改革处在发展阶段，国家已经在法律和政策上指明了改革方向。我们应当充分借鉴新西兰职业教育管理体制改革法经验，以提升质量为基础，构建完善的职业教育管理体制，同时，在改革的过程中，需要进一步完善职业教育法律体系，为改革提供相关法律保障。同时要以适应性为改革指导核心，制定完备的改革实施方案，建设属于特色的职业教育管理体制。

参考文献：

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〔9〕Tertiary Education Commission. Congratulations on TITO transitions and other progress across the reforms[EB/OL].（2021-08-30）.https：//www.tec.govt.nz/rove/rove-news/congratulations-on-tito-transitions.

〔10〕Tertiary Education Commission.Congratulations on TITO transitions and other progress across the reforms[EB/OL].（2021-08-30）.https：//www.tec.govt.nz/rove/rove-news/congratulations-on-tito-transitions.

〔11〕Tertiary Education Commission. Primary Sector CoVE[EB/OL].（2020-09-03）.https：//www.tec.govt.nz/rove/coves/primary-sector-cove-roi/.

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〔16〕New Zealand Legislation. Education （Vocational Education and Training Reform） Amendment Bill[EB/OL]（2020-02-13）.https：//legislation.govt.nz/bill/government/2019/0170/latest/LMS245704.html.

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〔19〕高原.论公共参与教育治理的公益性危机——利益分析框架的构建与利益问题的反思[J].现代教育管理，2015，31（08）：8-12.

〔20〕Tertiary Education Commission. A bright future ahead says Connexis Chief Executive[EB/OL].（2021-08-30）.https：//www.tec.govt.nz/rove/rove-news/a-bright-future-ahead/.