中国古代首都圈政区设置的四大特点

傅林祥

由于首都及“首都圈”的特殊性和重要性，各个王朝除了在军事、经济上重视外，在行政区划设置和管理体制上也采取了一些特殊措施。古代首都圈的政区设置大体上说有四个特点。

一是实行行政区划层面的特殊制度。包括两个方面，即首都圈的行政区划通名与其他地方不同，职官制度也不一样。古人认为：“王畿千里之地，天子所自治。”多个朝代在政区通名层面对首都圈进行特别命名。

秦朝在全國施行郡县制，两汉为郡国制。秦朝将首都咸阳附近的地区称之为内史，西汉改置为京兆尹、左冯翊、右扶风，官制也不一样。唐代全国实行的是州县制或郡县制。唐玄宗登基后，改雍州为京兆府，洛州为河南府。唐玄宗将首都圈政区命名为府，这一制度为以后多个朝代所继承。

二是首都圈的政区通名与其他地区相同，但是实行特殊的职官制度。有的朝代，将全国的高层政区或统县政区统一为同一个通名，首都圈的政区表面上没有什么特殊，但是它的职官制度有些特别。东汉时，以河南郡为都城，行政长官为河南尹，其他各郡的长官为太守。东汉后期，逐渐形成州郡县三级制，此后曹魏和西晋均以司州为首都圈，司州与其他各州一样实行州制。但是，西晋司州的行政长官为司隶校尉，其他各州为刺史。

从宋朝开始，以府相称的政区逐渐增多，京府与其他府的差异，只能通过职官制度进行区别。北宋以开封府为首都，设有府牧一人，从三品；尹一人，从三品；少尹二人，从四品下。但这些都是荣誉性职位，并不常置。实际上的开封府行政长官为权知开封府事。普通的府仅置知府、通判等官缺。明代首都顺天府设府尹、府丞、治中、通判、推官等，普通府设知府、同知、通判、推官。清代仍以北京为首都，顺天府、普通府的官缺设置基本同明代，仅仅裁掉了推官。清代又特别重视京师的管理，从乾隆年间开始，钦派部院大臣兼管府尹事务，称为“兼尹”，也就是顺天府实际上有两员行政长官。

三是辖县数量比其他统县政区要多，而且政区的等第较高。历代首都圈所在的高层政区或统县政区，所辖县的数量，往往比其他政区要多。如此安排的原因，可能是为了首都圈有一个比较大的腹地，便于军事布防，同时也有“以重观瞻”之意。朝廷通过对政区等第的划分，可以决定该政区长官的级别、行政机构的规模、行政经费的多少，以及地方官升黜的依据。唐宋时期对全国政区的等第划分是以经济因素，主要是以户口数来划分的。但是首都圈各级政区等第的划分标准是政治地位。如唐代以户口标准将各县划分为上中下三等，同时又实行赤、畿、望、紧的制度，首都及陪都所在的各县为赤县，也称京县，首都及陪都各府所辖的其他各县为畿县，不再考虑其户口的多寡。

四是行政区划相对稳定，当社会出现变动时，政府通过管理制度的调节加强对京畿地区的控制。唐安史之乱后，至德元年（756年）置京畿节度使，领京兆府和同、岐、金、商等州。这个变动，使京畿的区域由京兆一府扩展至一府四州，扩大了京畿的腹地，管理体制也由府统领制演变为道统领制。北宋，景德三年（1006年）置开封府界提点司，地位相当于在外的路，管辖开封府各县事务，成为一个特别路区。此后，或有开封府界建制，或设京畿路。在这种情况下，开封府知府的主要职能调整为以管理京师为主。皇祐五年（1053年）设置的京畿路，区域包括京府开封府，同时将京东的曹州及京西的陈、许、郑、滑等五州作为京师的辅郡，使得首都圈的范围扩大，共辖四十二县。

唐宋这两次变化，一方面扩大了首都圈的范围，同时使得原先的京府行政长官的管辖区域缩小或职能缩减。类似的还有明代的总督巡抚制度，也是打破了顺天府与直隶固有的政区，形成了京畿地区的多个巡抚辖区。