当前我国矿业海外投资的新进展、挑战与政策建议

摘要：矿产资源是国之重器，是当代经济活动的重要物质基础。特别是我国建设社会主义现代化强国，推动经济高质量发展，实现产业结构调整升级，构建国内大循环和畅通国内国际双循环，都需要矿产资源保供体系的强有力支撑。当前我国矿产资源供给总体面临“紧缺矿种依旧紧缺，优势矿种受到威胁”的问题。在世界百年变局加速演进，美西方对我国遏制、打压不断加码的条件下，我国矿产资源海外投资、矿业运营面临很多新情况，遭遇很多新挑战，已引起国内各界高度关注。本文在综合分析我国矿业海外投资新进展的基础上，对当前我国矿业海外投资面临的问题和挑战进行了系统梳理，并从产业政策、企业发展、资源保供等角度对进一步构建完善我国矿业海外投资政策体系提出对策建议。

关键词：优势矿种紧缺矿种海外投资战略性矿产资源

作者简介：张乃欣，中国国际经济交流中心世界经济研究部副研究员。

矿产资源是人类所有加工、生产、劳动的物质对象之一，也是人类物质财富的“初级形态”，在现代工业生产体系中占据着无法撼动的基础地位。从资源禀賦和比较优势角度来看，矿产资源往往以两种状态存在，即根据储量的富集程度区分为优势矿种和紧缺矿种。因此在国际产业链和供应链上也存在两种极端情况，即要么凭借优势矿种获得可以“卡别人脖子”的优势地位，要么因自身紧缺矿种的缺陷而极易陷入“被别人卡脖子”的困境。这种主动与被动的动态博弈时刻发生在世界经济大循环的产业链和供应链的各个端口，因而也成为各国——特别是发达国家和类似我国这样的赶超型发展中国家格外重视的经济“命门”。

我国受制于资源禀赋限制，富矿少、贫矿多、共生矿多、开采难度大，而当前大规模经济建设和实现经济高质量发展对矿产资源的需求日益增加，造成国内供给与需求的长期失衡、部分关键矿种只能寻求从海外市场获取的现实困境。我国矿业海外投资机遇与挑战并存，适时研究海外矿产资源获取保供问题具有重大的现实意义。

一、研究综述

改革开放以来，矿业海外投资成为我国企业走出国门、走向世界、获得“两种资源”、开拓“两个市场”的窗口。随着近年来国际地缘政治格局下的资源博弈日益加剧以及大宗商品市场的巨幅波动，国际社会对矿产资源的关注度日渐提高。同时，由于我国在资源获取上长期存在“资源外取”的显著特点，因此，国内学术界对该问题的研究也逐渐成为焦点。通过对近年来国内研究成果的查询和检索，可以发现，现有成果主要集中在高度关注矿业海外投资风险领域，并以风险评估、法律法规、绿地投融资等角度为视角，研究方法主要有计量经济学模型的建立与测度等实证类研究以及财务分析、规范分析等。例如，洪水峰等（2021年）以结构性权力理论为基础，构建了矿业投资风险评价指标体系和风险评价模型，对海外投资金属矿产的风险开展了实证研究并对不同国家进行了风险分类。唐玉文（2019年）认为，目前越来越多的国际金融机构都参与到海外绿色矿山投融资中，且国际绿色矿业投融资体系日益受到来自各国自身、各国际组织的监管，特别是国际多边、双边投资协定和区域一体化合作规则以及一些国际倡议对海外矿业绿色投融资活动正在产生深刻影响。作者指出，我国应进一步完善海外矿业绿色投融资促进与提升体系，深化标准规范、流程措施、政策法规、市场引导等体系建设。此外，陈星（2018年）以财务分析为视角，通过对海外矿业投资项目构建财务风险评价模型的方法，对评价我国海外矿业投资项目的财务风险提供了非常有价值的参考依据。

在现有研究成果的基础上，为了系统梳理我国矿业海外投资现状，总结海外矿业投资得失，本文首先对当前我国矿业海外投资的新进展进行了归纳总结，并对我国当前矿业海外投资仍然面临的问题与挑战进行了梳理，以此为基础，提出打造矿业海外投资高质量发展的政策建议。

二、当前我国矿业海外投资新进展

改革开放以来，我国作为世界工厂的国际地位日益巩固，随之而来的是对各类矿产资源需求量不断提高。巨大的需求量和部分关键矿种储量不足的反差，使我国矿产资源保供问题成为经济建设中亟待解决的问题。而近些年来，我国矿企“走出去”的步伐不断加快，矿产资源海外投资进展显著，总体上我国矿产资源安全保障能力不断提升，资源保供实力明显增强。

（一）我国矿企海外投资项目已经遍布全球

矿业企业作为我国企业走出去的“排头兵”，用实际行动践行着担当与使命，经过多年探索和努力，在世界各地留下了我国“矿业人”的足迹。

从地区分布来看，标普全球市场情报统计数据显示，目前我国企业在海外拥有425个矿业项目，主要分布在澳大利亚、非洲、拉丁美洲及我国周边国家和地区。我国海外矿业投资已基本形成以澳大利亚为主的铁矿、煤矿供给地，以非洲几内亚、刚果（金）等国家为主的铝土矿、钴矿等来源区，以拉丁美洲巴西、智利等国家为主的铜、铁、铅锌矿等供应地，我国周边的印度尼西亚、菲律宾、马来西亚则是镍矿的主要来源地区。此外，新兴矿产方面，以阿根廷、玻利维亚和智利为核心的“锂三角”已成为我国矿企主要投资目的地。

从海外矿种数量来看，铜、钴、锂三种矿产的权益产量较为可观。其中，铜矿权益产量为108万吨，相当于全球产量的6%和我国产量的64%；钴矿权益产量为1.8万吨，占全球产量的近10%。锂矿方面，来自澳大利亚格林布什的锂辉石供应量占全球的60%以上，我国的天齐锂业是该公司的第一大股东。

（二）我国矿企海外投资开始进入收获期

矿业投资具有显著的高投入、长周期特点。改革开放以来，我国不同企业主体都在积极探索矿产资源海外投资的新路径和新策略，在“摸着石头过河”的同时也付出了巨大的成本和代价。在经历了风风雨雨的探索和“试错”阶段后，近年来我国矿业海外投资局面已打开，部分中资矿企已形成自己独特的矿种优势。例如，中国五矿集团海外铜矿保持稳定生产，领跑中资铜矿企业；中国中信集团在澳大利亚铁矿、铝土矿以及部分紧缺矿种上已形成投资优势，不仅积累了投资经验，而且部分项目已进入“收获期”。

除了大型央企，民营矿业企业的海外投资也进入回报期。洛阳钼业2022年半年报信息显示，公司2016年投入25.1亿美元收购的Tenke Fungurume Mining铜矿（TFM）是洛阳钼业铜、钴的最大产地。2022年上半年公司铜钴板块产量大幅增加，TFM铜产量达12.5万吨，同比增长27.8%，TFM钴产量1.05万吨，同比增长49.3%。在铜和钴资源价格显著上涨的背景下，铜钴板块实现净利润27.6亿元，利润占比达66.4%。

（三）我国矿企海外投资队伍不断壮大

无论是大型国有企业，还是位于行业龙头地位的重点民营企业，都是我国矿业海外投资的主力，且由于近年来国际政治博弈加剧，以民营企业为主、依托大型国有企业的实力，“抱团出海”的“中国式”矿业企业海外投资模式正在形成。中信集团、五矿集团、中国铝业、中国有色金属集团、洛阳钼业、紫金矿业等大型国企和骨干民营企业，成为我国矿业“出海”的“领航员”，带动我国矿业企业进军国际市场，为我国矿业企业的国际地位奠定了坚实基础。

（四）中国矿企海外运营管理新模式初步形成

“独木难成林”，我国矿业企业“走出去”还需“同舟风雨行”。近年来，随着我国矿企“走出去”步伐加快，面对复杂多变的国际局势和瞬息万变的世界经济态势，我国矿企在海外行业治理方面也探索形成一套新模式。在资源国组建当地的中矿协会，并设立理事会，负责协助处理我国矿业企业在当地的矿产资源投资事务，为中资矿企服务，进一步助力中资企业“报团取暖”“形成合力”。例如刚果（金）是我国在海外的主要投资目的地，当地中资企业亟需能够统领此类企业的行业组织协调机构，以更好地推动海外矿业投资项目和驻地矿企的发展。在此背景下，2018年6月，在刚果（金）当地成立了中资矿业企业协会。有30多家当地的中资矿企和矿山服务公司成为该协会会员。该协会的建立与正常运行不仅有利于中资矿企当地矿业开发活动的顺利开展，而且也从整体上提升了我国矿业企业海外经营的行业治理效能，是对中资企业海外投资能力的整体提升。

三、当前我国矿业企业海外投资面临的问题和挑战

（一）“保供”与“稳价”仍是当前最突出的问题

近年来，多因素扰动国际地缘政治格局，一方面大国博弈形势依旧严峻，另一方面俄乌局势持续恶化，对业已成熟的国际产业链分工和供应链体系造成严重冲击，特别是对战略性矿产资源而言，“保供”与“稳价”成为当前我国最突出且急迫的问题。

以美国为首的西方国家在战略性矿产资源供应链问题上打造所谓的“金属北约”，以图对我国的矿产资源进口制造障碍，以达到对我国遏制的企图。例如，2022年6月，美国国务院宣布与盟友建立“矿产安全伙伴关系”（MSP）。与美国建立这一伙伴关系的国家，包括加拿大和澳大利亚等矿产大国，关键矿产加工强国日本、韩国，以及德国等消费大国。2022年11月，加拿大以所谓“国家安全”为由单方面要求中资企业撤出对加拿大关键矿产公司的投资。加拿大有媒体认为，逼迫中企撤资一事，说明加拿大愿意配合美国。

价格方面，经历了2020年价格巨幅上涨和2021年的高位震荡，各主要代表性矿种的价格在2022年整体上呈现出冲高后回落、后又反弹态势。其原因在于：一是各国经济复苏节奏不一致导致资源供需节奏不统一，引发全球矿产资源供需失衡；二是供给端储备调节是一个周期性过程，“补库存”也需要时间。与此同时，国际大宗矿产品市场价格巨幅波动也对产业链供应链稳定造成不利影响。上游原材料价格及供应节奏的频繁变动导致产业链供应链中下游企业出现被动跟随、频繁调试的连锁反应，“牽一发而动全身”。

（二）与跨国矿业巨头相比我国矿业海外投资主体规模明显偏小

从产业组织视角来看，我国是国际矿业市场的“后发进入者”。在当前国际矿业市场早已形成大型跨国矿业公司垄断的格局下，我国矿业“走出去”仍面临多重困难，需要解决的现实性问题仍然很多。

与必和必拓等大型国际矿业巨头对比显示，部分关键矿种已进入以跨国公司为主的寡头垄断时代，而我国才刚“起步”。第一，大型国际矿业巨头拥有覆盖矿种品类齐全、产品线“宽”的竞争优势，而我国矿企规模小、权益矿种少。第二，世界主要矿产资源产区均有大型跨国矿企集团的身影，足见其“势力范围”覆盖之广。第三，大型国际矿业巨头多元化经营特点突出，类似必和必拓等大型矿业集团，其本身既是铁矿的主要供给企业，也是其他多个矿种的主要供给者。必和必拓、力拓、淡水河谷、嘉能可、英美集团等公司在控制了世界大部分铁矿石产量的同时，对镍矿、铝土矿等关键矿种也形成控制优势。第四，国际矿业巨头不仅垄断了矿产资源的初级产品，而且凭借其多年积累的专业能力，产品线已覆盖产业链上下游多个环节（必和必拓活跃在原铝产业链中的每一个环节：铝矾土开采、氧化铝精炼和金属铝冶炼等），同时也掌控着相关资源的价值链。综上，在国际跨国矿业集团已形成垄断优势的现实情景下，我国矿业海外投资总体呈现出投资主体规模偏小、国际竞争能力不强、抗风险能力低、境外矿产资源投资开发速度缓慢等不足。

2020年加拿大Mining.com公布的以公司总市值为标准的全球矿业50强名单显示，我国有7家公司上榜，但排名整体靠后，其中紫金矿业、山东黄金分别位列第18名和第20名，洛阳钼业（第28名）、江西铜业（第30名）、兖州煤业（第35名）、北方稀土（第42名）和天齐锂业（第47名）也位列榜单中。与名列前茅的必和必拓、力拓、淡水河谷、诺里尔斯克镍业、嘉能可等公司高达上千、数百亿美元的公司市值相比，我国矿业企业总体规模偏小，除紫金矿业、山东黄金市值位于150亿美元左右外，其余大部分位于10亿美元区间内。

（三）高企的资源进口依存度凸显了我国矿企的国际竞争力不足

分析深层次原因，我国矿产资源高企的对外依存度在一定程度上也是对大型国际矿业巨头雄厚供应能力的依存度，而国际矿业巨头雄厚的供应能力来自于其雄厚的竞争实力，突出表现在定价权方面。对优势矿产资源的垄断成为国际矿业巨头价格操纵的筹码。以最典型的矿种铁矿石为例，全球铁矿石供应的资源高度集中在澳大利亚必和必拓、英国力拓、巴西淡水河谷等为数不多的几家矿业巨头公司手上。其中，从澳大利亚进口的铁矿石占我国进口铁矿石总量的60%以上。这些矿业巨头掌握着铁矿石供应的游戏规则和定价权。对我国这样的铁矿石进口大国而言，高企的进口依存度给澳大利亚提供了价格操纵空间。新冠疫情爆发以来，澳大利亚以我国对其铁矿石的进口依赖为“把柄”，赚取了丰厚利润。据2021财年年报显示，必和必拓集团、力拓集团（核心产能在澳大利亚）的全年净利润大幅增长，国际矿业市场呈现的短期利好使其盈利能力再次凸显。

除了定价权上的弱势，我国矿业海外投资的另一个突出弱点在于数量不足。以铬矿为例，我国铬资源量严重匮乏，最新查明资源量仅有1141万吨，且主要分布在西藏、新疆、青海、甘肃等地质条件复杂的地区。美国地质调查局数据显示，2018年全球铬矿储量约5.6亿吨，其中南非占36%，哈萨克斯坦占41%，印度占18%，其他国家仅占5%。从产量来看，2018年南非铬矿产量占比44%，哈萨克斯坦占比13%，印度占比10%，其他国家占比33%。南非铬矿资源开采较早，国际矿业巨头早已进驻。目前，瑞士嘉能可、荷兰国际矿产资源（IMR）等公司在全球铬矿产能方面名列前茅。这些公司拥有南非多座铬矿山的探矿权和采矿权，其控制的铬矿资源量相当可观。

世界主要铬业公司排名中来自英国、瑞士、土耳其的公司名列前茅。以上公司预计铬矿石产能占世界产能的56.56%，排名世界前十位铬矿公司的铬合金产能在世界产能占比达52%，而中钢集团持有的铬合金产能在世界十大铬矿公司中仅占比4%。

与铬矿类似，世界铜原料行业同样已形成寡头垄断格局。国土资源部发布的《2015年中国国土资源公报》显示，我国铜矿查明资源储量为9689.6万吨，仅占世界探明铜资源储量的4.6%，可经济开采量占世界可经济开采量的4%。2019年我国铜精矿进口实物量2199万吨，同比增长11.6%。我国也是精炼铜消费量最大的国家，铜消费量接近全球的1/2。

澳大利亚的必和必拓、美国的自由港等矿业巨头控制着全球70%左右的铜产量。必和必拓是世界前三大铜生产商和世界前五大银、铅、锌生产商之一。必和必拓向欧洲、亚洲和南美洲治炼厂提供高质量的金属精矿，并向黄铜和铜线生产商提供高质量的阴极铜板。中国铜业虽已形成江西铜业、铜陵有色、金川集团三足鼎立局面，但都以冶炼和加工为主，资源占有率微不足道，原料对外依存度较高。以上以铁、铜、铬矿资源为代表的进口依存度，一方面表明我国在矿产资源数量上的需求缺口较大，另一方面凸显出我国在国际矿产资源获取、控制方面话语权缺失、定价权不足、控制力偏弱等突出问题。

（四）多矿种投资格局仍未“打开”，寻找新的投资机会难度加大

进入21世纪以来，我国矿产企业“走出去”成效显著，在获得矿产资源的同时，积累了丰富的海外投资經验，培养造就出一批高素质的矿业人才队伍，带动提升了我国矿业企业参与国际竞争的能力，并从整体上改善了资源国矿业勘探开发基础水平，实现了多方共赢。

但更为重要的是，我国作为全球矿业市场的后进入者，不仅面对国际矿业市场的高度垄断，还面对全球主要矿产资源区矿权的高度垄断。从数量上来看，我国控制的矿权数量仍然较少。在当前全球矿业版图中，“优质易投”的项目难找，而“难啃的硬骨头”则较为常见。中资矿企只能在国际先行进入者业已成型的矿业版图中寻找新的投资机会，或是继续“啃剩下的骨头”，这种被“瓜分殆尽”的国际矿业版图使中资矿企常常陷于极度被动地位。

再以澳大利亚的必和必拓、巴西的淡水河谷、英国的力拓为例。这三家公司不仅控制了世界近半数的铁矿石产量和过半的铁矿石贸易量，且在品种上也形成了丰富的产品线。而我国矿业海外投资的项目不仅在数量上明显少于美国、日本等发达国家，且多矿种投资格局仍未“打开”。从我国矿产资源海外投资的矿种投向上来看，金矿、铜矿、铁矿石、煤矿投资项目数居前四位，其后是铀矿、镍矿、铝土矿等。我国矿业投资过度集中在少数几个矿种，且对近年来引领产业发展方向的新兴矿种、稀缺矿种投资力度不够，投资结构不合理问题突出。（五）中资矿企面临更复杂的国际竞争环境与审查阻力

日本、美国、英国、澳大利亚等经济体已成为国际矿业界跨国投资、跨国经营的典范，拥有众多著名大型矿业跨国公司，例如日本新日矿集团、美国自由港-麦克莫兰公司、英美资源集团、澳大利亚必和必拓等，这些矿业巨头不仅成为本国资源保供的主力军，而且获得了巨大的经济利益。

如前所述，在激烈的国际矿业投资竞争中，易于开发的矿业项目往往已被资源国本地公司和“先进入者”控制，而我国在业已形成的国际矿业市场生态环境下，要想进入该资源国，则只能被动接受既定的游戏规则，调整或改变现行不合理规则的难度较高。特别是在收购海外矿产资源方面，由于新冠疫情冲击，个别国家保护主义、资源民族主义抬头，我国企业在面对实力雄厚的跨国矿业集团，尤其是来自日本、韩国、印度等资源需求国竞争的同时，在开发投资和并购过程中，面临来自从资源国政府、行业协会、本地企业、土著民众到媒体的各种压力，导致项目收购流程更为复杂、更加繁琐，对我国矿企的海外并购活动造成现实阻力，使得资产出售方无法在规定时间完成资产出售、矿场出售事宜，搁置甚至投资中止等情形也较为常见。

与以往很多资源国在审批矿场所有权转让时更看重经济利益不同的是，现在资源国还会兼顾环境保护、当地社区居民生活水准提升以及企业环境、社会和公司治理（ESG）责任，因此对我国企业收购前的尽职调查、战略规划、方案设计等前期工作的要求更加详尽和严格，如何能通过资源国的各种审查才是收购成功与否的关键。

四、推动我国矿业海外投资高质量发展的政策建议

（一）以打造世界一流矿业企业为目标，引领我国企业“走出去”

结合我国国情，学习国际跨国公司的成功经验，加快国有企业混合所有制改革，充分发挥民营企业“走出去”机动灵活的优势，培育一批具备国际竞争力的跨国矿业企业。由行业协会牵头，组织矿业企业“抱团出海”，企业也需将自身的发展战略与国家的资源战略密切结合，与国家“一带一路”倡议、基础设施建设互联互通密切结合，与金融企业、基础设施企业等合作开展一揽子投资，切实提高投资效率和效益。

在战略层面，要推进高水平对外开放，用好“两种资源、两个市场”。特别是在国际经贸规则日益“高标准化”“重构”背景下，我国政府及行业组织和代表性矿业企业应积极参与矿业市场国际经贸规则谈判，推动形成开放、多元、稳定的矿产资源国际供应体系，与其他国家建立战略性矿产资源互利互惠的供应机制，为实现国内国际两个市场两种资源联动循环创造条件。

当今世界格局正处于地缘政治动荡、大国博弈加剧、经济复苏乏力的关键时期。西方国家对我国海外矿业资源投资长期存在“资源殖民”方面的指责和攻击，因此，在境外矿业投资、境外项目收购实施过程中，应尽可能采取联合多个国家，尤其是联合国际大型矿业跨国公司的战略战术，形成多国别、多主体合作模式。采取与西方国家分担出资、分散股权等具体措施，加强与西方经济体合作，通过将双方股权及利益相互“捆绑”，在“利益一致”的基础上成为“一致行动人”，从而有利于规避国际政治博弈以及资源国的政治风险，在操作层面有利于带动我国公司融入国际矿业市场，为双方实现共同进入资源国、取得矿业权，并进一步进入国际资本市场，获得国际融资，实现商业化开发、国际化企业管理的目标。

（二）充分发挥行业组织的积极作用，培育壮大矿业第三方服务市场

首先，充分发挥行业协会作为非营利性民间组织的重要作用，在合理授权的基础上对相关行业协会“赋权”“放权”，从而充分发挥行业协会向政府、企业“上传下达”的沟通作用。当前，我国矿业企业“走出去”步伐加快，在投资项目标的、抢占市场先机等方面时常出现中资企业“内部竞争”问题。因此，更需要建立以行业协会为引领的海外投资机制，从而进一步规范我国矿企海外投资行为，避免“恶性竞争”，降低中资企业的摩擦成本，提升海外投资效率和效益。通过制定并执行行规行约和各类标准，充分发挥行业协会在矿产资源行业企业之间的协调作用；以公平公正为准绳，抓紧建立并完善行业自律机制，对我国矿业经济活动中的竞争手段、经营作风进行严格监督，维护行业信誉，营造良好的行业发展生态环境。

其次，全方位培育壮大矿业第三方服务市场，构建强有力的矿产资源产业发展体系。建立完善技术支持、危机公关、财务管理、企业宣传、社会责任与合规管理体系等方面的专业服务体系，在全面提升行业“硬实力”的基础上，进一步塑造行业“软实力”。

（三）妥善处理好存量和新增矿业资本的关系

一方面，适时整合海外矿业投资，向存量投资要效益；另一方面，着力完善新增资本投入激励机制。近些年来，我国矿业企业在取得骄人业绩的同时，在国内及海外的矿业投资也出现一些自发性、无序性甚至恶性竞争现象。一些项目经济效益收效甚微，有些还陷入常年亏损状态，要防止出现“烂尾项目”，建议對此类项目适时整合。尤其是对运营不畅、投资效益不佳、投资停滞、投资亏损的项目予以整合。可通过资产重组、剥离、置换等多种股权、债权等方式，由项目业主、各投资方、当地政府、相关行业组织等结合项目实际情况具体制定。通过对存量投资进行整合优化，以达到资源高效配置、高效利用，并在总量上增加我国可控矿产资源的目的。

另一方面，着力完善新增社会资本投入海外勘查找矿的激励政策，除了发挥好国有矿业资本的重要作用外，还要充分调动多元化的市场主体以及“多方”资本参与海外找矿的积极性。当前，随着国家“走出去”战略的深化和“一带一路”倡议的走深走实，国家开发银行、中国进出口银行、丝路基金等政策性金融机构以及各大商业银行也纷纷为我国企业投资海外矿产资源开放了融资渠道。但是对于大多数进行矿业海外投资的企业和项目而言，这些融资渠道仍面临“头寸紧张”“门槛高企”等难题，因此，采用多种方式拓宽融资渠道仍然是解决矿业投资资金需求的主要问题。其中，以设立海外矿业投资基金的方式，集合多种渠道来源的资金，以期达到“众人拾柴火焰高”的效果。根据资金的不同来源，可以既包括财政出资，也包括政府引导和支持的民间资本为主体的资金，可以将基金的交易架构设计为优先级、次级等分层式结构等模式，以保障优先级资金的安全，达到分散风险的效果。

（四）发展循环经济，加强紧缺矿种回收利用，形成梯度利用新机制

针对我国当前紧缺矿种，通过发展循环经济的思路，一方面节约利用，另一方面还要强化集约利用，特别是要加强资源回收利用，形成梯度利用新机制。在技术上加快推动资源回收再利用技术创新与突破，通过二次资源回收利用体系建设，以提升回收利用率为路径间接降低、缓解紧缺矿种保供压力。

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责任编辑：郭霞