地方审计机关开展内部审计指导监督工作的现状、困境及对策研究

曾蔚

[摘要]对依法属于审计机关审计监督对象的单位（以下统称被审计单位）的内部审计工作进行业务指导和监督是各级审计机关的法定职责。本文结合重庆市审计机关开展内部审计指导监督工作实践，总结工作经验，分析存在问题，提出优化路径，推动地方审计机关内部审计指导监督工作高质量发展。

[关键词]审计机关   内部审计指导监督   路径选择

党的十八大以来，党中央高度重视审计工作，习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议时强调，审计机关要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。地方审计机关要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分认识加强内部审计指导监督工作，对强化被审计单位规范管理、防范风险、提质增效等方面的积极作用，为促进地方经济高质量发展贡献审计力量。

一、审计机关开展内部审计指导监督的法理基础

（一）审计机关开展内部审计指导监督的法规演进

《中华人民共和国审计法》于1994年8月颁布，第一次明确审计机关开展内部审计业务指导和监督的法定职责，指导监督对象为各部门、国有金融机构和企事业组织。2006年2月，审计法进行了第一次修正，將内部审计指导监督对象表述调整为依法属于审计机关审计监督对象的单位（即本文所称被审计单位）。2022年1月1日起实施的新修订审计法，由从被审计单位角度强调其接受审计机关业务指导和监督的义务，调整为正面明确赋予审计机关指导监督内部审计工作的职责，增强了审计机关工作的主动性。

2018年1月，审计署修订发布《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》），印发《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》，为审计机关开展内部审计指导监督工作提供了具体制度遵循。

（二）审计机关开展内部审计指导监督的重要意义

1.深入贯彻党中央国务院决策部署的必然要求。2012年11月，党的十八大报告提出“推进权力运行公开化、规范化，……健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，……让人民监督权利”；2013年11月，党的十八届三中全会提出“加强行政监察和审计监督”；2014年10月，党的十八届四中全会更是进一步提出“强化对行政权力的制约和监督”，并将审计监督列为八大监督制度之一；2014年10月，国务院印发《国务院关于加强审计工作的意见》，明确要求“加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用”；2016年10月，党的十八届六中全会强调“审计机关依法进行审计监督”；2017年10月，党的十九大报告提出“改革审计管理体制”的部署；2018年2月，党的十九届三中全会提出加强和优化党对审计工作的领导，构建统一高效审计监督体系。内部审计作为审计监督体系的重要组成部分，审计机关指导监督内部审计工作，既是审计法赋予审计机关的重要职责，也是党中央国务院对审计工作的部署和要求。

2.推动国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。内部审计既是所在单位规范管理、完善内控机制、防范风险和提质增效的重要手段，又是国家治理体系的基础环节。加强审计机关对内部审计工作的指导和监督，有助于推动各单位内部审计及时发现问题、揭示风险隐患，通过整改促进单位完善治理、实现目标，提高治理能力，由“一”到“十”、由点及面，从而推动整个国家治理体系和治理能力现代化水平的提升。

3.助力实现审计全覆盖的必由之路。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，提出实行审计全覆盖的要求。2019年6月，中央审计委员会办公室印发《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》，进一步明确了进行每年审计及5年轮审的审计对象，要求进一步拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区。实践中，国家审计不可为了全覆盖而全覆盖，也不可能一次性覆盖所有单位和全部资金。审计机关指导监督内部审计，促进被审计单位规范开展内部审计工作，有助于内部审计发挥在审计全覆盖中的基础性作用。

二、地方审计机关开展内部审计指导监督的实践分析

近年来，地方审计机关按照审计署和地方党委政府对内部审计工作的总体要求，以增强审计监督合力、提升审计监督成效为目标，持续推进《规定》贯彻执行，优化内部审计指导监督方式，加大调查研究力度，将常态化指导与监督检查相结合，通过组织业务培训、建立行业协作机制、督促问题整改、选送内部审计人员“以审代训”、开展宣传交流等方式，加强对内部审计工作的指导和监督，各地内部审计工作发展态势良好。以重庆市实践工作为例，重庆市委、市政府高度重视审计工作，组建了重庆市委审计委员会，加强党对全市审计工作的集中统一领导，确保审计工作沿着正确方向前进。重庆市审计机关积极贯彻市委、市政府决策部署，坚持问题导向，突出工作重点，创新方式方法，稳步有序推进内部审计指导监督工作，其工作经验值得总结，主要表现在以下四个方面。

（一）坚持党对内部审计指导监督工作的统一领导，把稳正确政治方向

重庆市审计机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把学习贯彻习近平总书记关于审计工作的重要指示批示精神贯穿内部审计指导监督工作全过程，紧扣党中央决策部署、审计署和市委市政府工作要求，来思考、谋划和推进内部审计指导监督工作，确保工作目标不偏、工作方向不歪、工作措施不乱。具体来说有三个方面：一是严格执行请示汇报制度，坚持按程序及时向单位党组织汇报内部审计工作要点、内部审计工作制度、内部审计统计结果、内部审计专项检查结果等内部审计工作重大事项，便于单位党组织及时全面掌握工作情况；二是将内部审计指导监督工作纳入全市审计工作五年规划、全市审计机关年度工作要点和年度工作重点目标任务等全局性工作中统筹安排，与审计业务工作同研究、同部署、同落实、同考核；三是在具体的指导监督工作中认真领会和贯彻落实上级工作要求，将党组织的意图体现在内部审计指导监督工作全过程各环节。

（二）坚持依法依规，不断建立健全内部审计指导监督工作制度

2013年重庆市委、市政府印发《关于进一步加强审计工作的意见》，强调完善审计监督体系，审计机关要强化对内部审计工作的指导和监督。2014年重庆市政府办公厅印发《关于进一步加强内部审计工作的意见》，进一步明确审计机关开展内部审计监督指导工作的具体内容。2018年《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》印发后，重庆市审计局及时转发该意见并提出具体的贯彻落实意见。2021年，重庆市政府颁布《重庆市内部审计工作办法》，将“审计机关的业务指导和监督”以专门章节写入地方政府规章，明确指导监督具体职责、工作方式、结果运用等内容。同时，指导督促各区县审计机关积极推进本地区内部审计指导监督工作制度建设，对内部审计指导监督工作作出明确要求。

（三）坚持分类施策，突出内部审计指导监督的实效性

一是统一年度内部审计工作重点。重庆市审计局每年年初印发年度《全市内部审计工作要点》，明确当年全市内部审计工作的重点任务和工作要求，为被审计单位每年度内部审计工作指方向、划重点，确保统一发力、精准出击。二是分层强化提升内部审计人员业务能力。根据不同对象特点，采用专题培训班、座谈交流和“以审代训”等方式，提升内部审计人员查核问题、分析研究等实战能力。三是分类开展走访座谈。分类召开全市审计机关指导监督工作会、市属国有企业和市级行政事业单位内部审计工作研讨会等，围绕内部审计工作的主要做法、问题困难、意见建议等进行交流研讨，深入了解相关单位内部审计工作情况，进一步明确内部审计工作思路和举措。四是加强内部审计工作监督检查。在日常分党政机关、事业单位、国有企业对口联系指导监督的基础上，每年选取约20家市级单位，对其内部审计制度建立健全情况、内部审计领导体制情况、内部审计项目质量情况和内部审计结果运用情况等进行专项检查，并汇总检查发现的典型性、普遍性、倾向性问题，印发全市各级各单位对照检查、自查自纠，进一步加强和规范内部审计工作。同时，以经济责任审计项目作为重要抓手，全市审计机关在实施经济责任审计项目时，同步开展对被审计单位内部审计工作情况的审计监督，将被审计单位内部审计工作开展情况纳入领导干部履职内容进行评价，将审计发现的内部审计工作相关问题纳入审计报告进行反映并督促其及时整改。同时，加强对内部审计工作监督情况的综合分析，提出相应的改进措施，在一定范围内通报，提高内部审计指导监督的精准性。

（四）坚持沟通协作，形成内部审计指导监督工作合力

一是强化与行业主管部门的协作配合。重庆市审计局分别与教育、卫生健康、公安等主管部门建立内部审计指导监督协作机制，在内部审计机构和人员管理指导、规划计划指导、项目实施指导、结果运用指导、工作监督检查、先进典型选树等方面开展互动协作，通过“抓部门协作带行业发展”，形成齐抓共管、部门联动的内部审计指导监督工作新格局。二是注重全市审计机关的沟通协作。着眼全市审计工作大局，树立全市审计工作一盘棋思想，各审计机关在审计人力资源配置、审计计划确定、社会审计机构报告核查、经济责任审计项目实施等方面，立足各自职能作用发挥，主动补台补位，形成工作合力，推动全市审计工作的顺利完成。

三、地方审计机关开展内部审计指导监督面临的主要问题

虽然目前地方审计机关通过多种形式、多种渠道加强对内部审计工作的业务指导和监督，但工作的强制性、有效性和建设性仍显不足，从实践角度审视，主要存在以下三个方面的主要问題。

（一）内部审计指导监督法律法规不完善

新修订的审计法虽然在健全审计监督机制、完善审计监督职责等方面作了修改，但对内部审计指导监督职责仅用一条予以表述，缺乏具体的章节和条款，法律刚性指导性不够。《规定》虽然对内部审计工作的指导和监督用专章进行了规定，但5条规定中“应当型”条款3条、“可以型”条款2条，实践中存在强制性不足、操作性不强的问题。同时，《规定》对内部审计指导监督工作流程和操作规范未细化，指导监督缺乏统一的规范和标准，虽然配套出台《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》，但其作为部门规范性文件的法律效力明显低于部门规章。

（二）审计机关内部工作机制缺失、运行不畅通

一是缺乏指导监督制度措施。虽然目前地方审计机关已将对内部审计的业务指导和监督纳入年度工作内容，但尚未制定和完善指导监督相关管理制度，未建立健全指导监督工作措施；多数地方审计机关虽已加大对被审计单位内部审计工作情况的检查力度，但重检查通报，轻整改回访，容易造成屡查屡犯，问题得不到有效整改。二是资料备案机制运行不畅。多数地方审计机关建立了被审计单位内部审计资料向同级审计机关备案机制，但都不同程度上存在备案资料不系统、备案不及时等问题，同时，由于审计机关与被审计单位的信息系统壁垒，被审计单位多数采用纸质报送资料的方式，造成审计机关归档整理工作量大，也不利于后期利用。另外，多数地方审计机关对备案资料缺乏研究和分析，在编制年度审计项目计划时，未合理分析利用被审计单位备案的内部审计资料，未统筹考虑被审计单位内部审计工作质量和水平情况，备案资料被束之高阁。三是内部审计成果运用效果不佳。虽然多数地方审计机关重视内部审计成果运用，但在实践中由于内部审计工作质量、内部审计独立性问题，造成地方审计机关不想用、不敢用内部审计成果。

（三）内部审计指导监督机构人员配置不足

地方审计机关按照《规定》要求明确了履行内部审计指导监督职责的内设机构，但设立独立机构和配备专职人员存在困难，特别是在市县级审计机关中，普遍存在审计业务工作繁重与审计人员短缺的矛盾，履职机构往往与计划、整改等机构合署办公，平均配备1—2人，专职人员很少。内部审计指导监督人员不仅要负责指导监督工作、编制年度审计项目计划、督查审计整改相关工作等，还要承担具体审计项目的实施，由此导致指导监督人员没有足够时间、精力去思考和开展内部审计指导监督工作。此外，有的指导监督人员由于学习主动性差、工作积极性不高等原因，其综合素质和业务能力离工作要求也有一定差距，导致指导监督的针对性、实效性大打折扣。

四、地方审计机关加强内部审计指导监督工作的对策建议

（一）健全内部审计指导监督法规和标准体系

进一步修订完善《规定》，加入“必须型”条款，增强条款的刚性。可以考虑将该部门规章上升为行政法规层次，既有利于引导全社会重视内部审计工作，提高内部审计地位，推动内部审计持续健康发展，又有利于审计机关更好履行内部审计指导监督职责，规范指导监督行为，提高指导监督质量。制定和实施内部审计指导监督工作指南，如出台全国统一的内部审计工作专项检查操作规范，明确检查的流程、检查文书的格式、检查结果的运用等，切实提升工作质效。同时，地方审计机关要促进当地出台内部审计指导监督相关的法规或规章，固化一些经验做法，让内部审计指导监督工作有法可依、有令可循。

（二）完善内部审计指导监督工作机制

一是制定和实施指导监督制度措施。地方审计机关要制定和完善对内部审计业务指导和监督的制度措施，明确指导监督的目标任务、工作措施、流程管理和组织保障等，形成指导监督长效机制。要完善内部审计监督检查工作机制，特别是落实检查整改回访制度，通过建立整改台账、后续跟踪管理、开展督促检查、定期报告和通报等方式，加强检查整改闭环管理，真正通过发现问题、整改问题、解决问题，一体化推进检查问题整改，倒逼被审计单位规范内部审计行为，强化内部审计工作质量和水平。二是健全内部审计资料备案机制。地方审计机关要贯彻落实科技强审理念，开发建设内部审计指导监督系统，运用信息技术实现内部审计信息交互、业务咨询、学习培训、经验交流和统计评估等目的，不仅可以解决被审计单位报送备案资料不及时、内部审计经验交流不充分等问题，还有利于审计机关利用信息化手段开展对备案资料的研究和分析。在编制年度审计项目计划时，要充分利用对备案资料的分析结果，统筹考虑被审计单位内部审计工作质量和水平情况，合理确定审计对象、审计频次和审计时间等。三是合理运用内部审计成果。地方审计机关在审计中要注重评估被审计单位内部审计业务质量，若内部审計揭示到位并已经整改纠正的问题不再在审计报告中反映；对内部审计因审计视角、审计立场不同造成审计深度不够、定性有偏差的情况，审计机关要按照国家审计准则要求重新认定、定性和作出相应处理；对内部审计发现但仍未纠正的问题，审计机关仍可以在审计报告中提出并要求其整改。

（三）优化内部审计指导监督资源配置

为保证内部审计指导监督职能作用得到充分发挥，地方审计机关要促进当地从政策层面加强审计机关特别是市县级审计机关内部审计指导监督机构设置和人员配备，设立独立的指导监督机构，配备专职的指导监督人员。同时，上级审计机关要将内部审计指导监督机构人员建设和工作开展情况纳入对下级审计机关的考核内容，对内部审计指导监督机构建设不到位、工作开展不力的要进行质询督办。强化能力提升，支持和保障内部审计指导监督人员通过参加业务培训、交流研讨等方式明确指导监督的职责定位，增强指导监督人员的宏观意识和战略视野，提高职业胜任能力。

（作者单位：重庆市审计局，邮政编码：401147，电子邮箱：648250107@qq.com）

主要参考文献

[1] 李凤雏.深入贯彻落实党的十九届四中全会精神 实现新时代内部审计高质量发展[J].中国内部审计， 2020（10）：4-24

[2] 李凤雏.以有力有效的指导监督推动内部审计高质量发展：党的十八大以来内部审计指导监督工作回顾[J].中国审计， 2022（24）：4-9