人口老龄化背景下社区养老实践路径比较研究

王增允 罗驰君 刘楠

摘要：在我国人口老龄化程度进一步加深的背景下，开展社区养老工作既能保留传统居家养老的形式，又能满足老年人养老的心理和物质需求，让老年人拥有稳定、良好的生活状态，减轻其子女的日常照料负担。本文立足于实际，深入分析各国养老实践路径，为我国社区养老服务的实践提出建议和对策。

关键词：社区养老；人口老龄化；实践路径；比较研究

我国老年人口规模庞大，自1990年10月迈入老龄化社会之后，人口老龄化程度持续加深。2021年中国60岁及以上人口数为26 736万人，比上年增加992万人，占全国人口的18.9%，比上年提高了0.7个百分点。而随着老龄化程度的加深，老龄人口的养老问题日益凸显。社区养老指老年人居住在社区里，在得到家人照顾的同时，由社区的养老机构或相关组织提供服务的一种养老方式。它介于家庭养老和机构养老之间，既减轻了年轻人的负担，也能够使老年人能在熟悉的环境中维持自己的生活。

一、我国社区养老的实践进程

我国最初的社区养老机构1997年开设于上海市，命名为 “88547”（拨拨我社区），致力于为老年人口提供全面的健康帮扶服务；[1]2005年，福建省厦门市思明医院与厦门市爱欣、慈爱等8家养老机构签订 “以医助养”服务协议，开启老年人养老就医的 “绿色通道”就诊计划，[2]这是我国公立医院与民间养老机构合作开展养老服务的早期代表；而在2012年，山东省青岛市逐渐成形的 “家庭病床”制度则被认为是 “社区养老”与 “医养结合”这一提法的最早来源。在2016年至2020年这一时期，民政部会同财政部开展了社区养老服务试点工作，形成了很多可推广的优良模式，但是我国社区养老服务的覆盖率仍然较低，尚不能满足老年人对社区养老这一服务形式的需求。

二、各国社区养老的发展历程

（一）日本社区养老的实践进程

20世纪60年代，日本制定 《老人福祉法》，建立特別养护老人之家；20世纪70年代起，日本为老年人提供免费的医疗保险，老年人医疗费用全免；1982年，为缓解财政压力，日本制定 《老人保健法》，把介护服务从医疗服务中剥离，采取多种措施整合老年医疗和护理照顾；1997年，日本制定 《介护保险法》；2000年，日本将老年福祉制度和老年保健医疗制度合并，实施介护保险制度；2012年，日本增设24小时定期巡回、随时应对的介护服务。而日本养老业在漫长的发展中，也形成了完善的服务领域，为养老服务供给提供了有力的支持。由于日本政府、市场与社会组织的参与，给原本需要提供赡养服务的家庭减轻了压力。

（二）英国社区养老的实践进程

20世纪40年代，英国政府对所有英国公民和久居英国者提供免费医疗的同时，对残疾、老年等弱势群体进行住院式 “机构照顾”；1990年，英国颁布 《国家健康服务与社区照顾法案》，英国养老政策向 “社区照顾”模式转型；2001年，英国颁布国内首个综合性老年人医疗服务和社会服务标准体系 《老年人国家健康服务框架》。[3]英国自 “机构照顾”到 “社区照顾”的转变历程，将原本属于政府的职能转让给了市场，在减轻政府财政的同时，也使社区养老的形式更具有多样性，为老龄人口提供了更多的选择机会。

（三）瑞典社区养老的实践进程

1982年，瑞典政府公布了 《社会服务法》，将照顾老年人的重心部分转移到家庭和社区服务，以此来降低养老设施的入住率。同时，瑞典政府将多种形式的居家养老服务与专业居家护理服务相结合，使得瑞典推行居家养老服务期间，医院病床数量减少了近一半，老年人年服务费节省了52.0%。

三、对我国社区养老的实践分析

（一）对相关法律规制的分析

从法律规制层面看，我国有关社区养老并没有特定的法律制度进行支撑，多为国务院关于老龄问题的指导意见、通知等规范性文件，如国务院在2011年先后发布了 《社会养老服务体系建设规划 （2011—2015年）》 《社区服务体系建设规划 （2011—2015年）》，属于我国推动医养结合养老策略的早期政策规划；2013年国务院发布 《关于加快发展养老服务业的若干意见》 《关于促进健康服务业发展的若干意见》，2014年国家发展改革委等部门发布 《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》，这些属于后期医养结合策略的政策指导。我国老龄化法律规制文件的欠缺给社区养老的开展与发展带来了较大的阻碍，尽管 《老年人权益保障法》其中的一些条款可以作为发展社区养老的指示牌，但也依旧存在不足之处。

（二）对监督体系的分析

全国老龄办统计数据显示，我国近一半的老人属于城乡空巢家庭或类空巢家庭，而到2030年，全国将有超过两亿的老人独守 “空巢”。[4]因此，社区养老服务必将成为空巢老人的养老选择，但接受社区养老的老年人，可能由于种种原因不能及时反馈其受到的不公正待遇，而预防这种情况的发生只有一个途径—建立健全强制性的社区养老监督体系。国务院在 《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》中提出要强化政府主导责任，优化政府职责体系，力求充分发挥政府在社区养老各方面的主导作用。目前，对养老服务机构的监督主要是靠养老服务机构的行业自觉和社会监督，而这样的监督力度是远远不够的。

（三）对服务人员现状的分析

第一，我国社区养老机构服务人员的数量严重短缺。目前我国60岁以上老年人口超过2.53亿，60岁以上的失能老人已超4200万人，占60岁以上老年人口的比例为16.6%。这意味着每6位老人中就有1位生活需要家人或者护理员的照顾，而与这一数据形成鲜明对比的是，我国的养老护理员仅有30万人。据统计，即使是一线城市的养老院，失能老人和护理人员的比例也只能达到6∶1；在对护理人员需求量相对减少的社区养老模式下，服务人员仍严重短缺。

第二，我国社区养老机构服务人员的流失率较高。我国护理员收入普遍较低，再加上福利保障差、社会地位低等原因，导致我国养老机构中的护理员流失率较高。据调查，有71.7%的机构出现因薪资待遇低导致养老服务专业护理人员流失、人员短缺的现象。

第三，我国社区养老机构服务人员的文化素质有待提高。据统计，我国现有养老护理员的文化程度普遍不高，高中及以下文化程度占据了79.04%；[5]具有养老护理员初级以上国家职业资格者仅占13%，且大多都以初级职称为主，专业养老护理人员比重低严重影响了养老服务业的发展和护理质量的提升。[6]护理人员是社区养老的基石，而高学历、高职称、高素质的护理人员则是决定社区养老服务质量的重要因素。只有进一步加强对护理人员的素质培养，并对其经济、社会地位予以保障，才能保证社区养老行业的可持续性发展。

四、各国社区养老的实践经验分析

（一）相关法律规制分析

一些发达国家的社区養老体系较为完善，离不开其健全的养老法律法规。以日本为例，日本拥有较为完善的养老法律法规，不仅有综合性的社会保险法，也有单行的养老保险法律以及伤残、介护等一系列单行法律法规。如 《社会福祉法》 《老年人福利法》 《介护保险法》 《高龄者居住法》等，以上法律既保障了老年人的生活质量与品质，又提高了老年人的幸福指数。而英国制定的 《社区照料法》，在法律层面上确定了市场有偿提供老龄服务的合法性，构建了积极、合法的市场环境。

（二）监督体系分析

国外养老的监督体系可分为两大板块，一个是由政府主导的官方监督机构，另一个则是民间自发组织的监督机构。例如，英国针对养老金设立了养老金监管机构，分别是养老金监管局 （TPR）、金融行为管理局 （FCA）和审慎监管局 （PRA），每一个监管机构侧重不同的领域，极大程度保障了老龄人口的养老财产安全。而日本则设立了地方社会福利理事会与老人福利小组委员会，用于保障老龄人口的相关权益。

（三）服务人员分析

国外养老机构服务人员的薪资及福利待遇普遍较高，其培养方式也较为科学。日本已经形成了一套较为完善的人才培养体系，来培养社会福祉士与介护福祉士等专业人才，而想要取得日本介护士资格，则需学习相关的课程并通过考试。英国的养老服务人才被称为社区照顾员，主要由社会上的志愿者组成，但专业的工作人员仍需要参加专业资格认证考试。除此之外，在同样面临护理人员短缺的不利局面下，德国等国家积极研发智能化护理机器人以应对老龄化叠加养护、医护人员短缺的现状。

五、我国社区养老建设的对策建议

（一）健全相关法律和政策体系

第一，在法律上必须尽快确立社区养老服务的最低标准；第二，养老护理人员的权利、义务和责任问题应分级规制，即应将社区养老的服务对象加以分类，如分为失能老人与普通老人，根据这两类老人的不同情况分别规定其居住条件、餐饮情况和护理人员应当履行的基本职责等；第三，在经济与社会地位上给予护理人员必要的政策保障，在法律层面赋予其救济路径，采用多种渠道和措施保证护理人员的供给。通过以上法律及政策的完善，提高老年群体的养老服务质量，从根源上减少虐待老年群体事件的发生，提高老年群体的生活品质和幸福指数。

（二）健全老年人维权救济制度

首先，在立法层面必须针对各种虐待老年人的行为加以界定；其次，司法行政部门应尽快建立老年人养老维权救济制度，解决老人与社区养老服务机构之间产生的服务类合同纠纷和医疗类合同纠纷；最后，尽快建立老年人权益保护协会，由其先行调解纠纷，在调解无效的情况下，再为老年人提供法律援助，用以维护老年人的权益。另外，司法机构在处理该类案件时，应采用简易审理程序，以减轻老年人负担。

（三）强化对社区养老服务的监督

“令之不行，政之不立”，只有好的监督体系才能保证社区养老服务更好地实施。对于养老服务机构的监督，应建立多方面的监察机制，出台相关制度，建立官方的监督机构，保障社区养老工作的顺利进行。行政部门指导民间组织督察机构，作为老龄人口直接反映问题的机构，用以提高老龄人口的维权效率。监察委和检察院对相关部门执行社区养老政策法律制度的实施情况进行随机监察督导，进而推动社区养老走上规范化发展之路。

六、结束语

动员社会各界人员与组织自愿加入社区养老的建设中，由政府对其资质进行评估之后，可按照其特点将其分为不同类别的组别，如老年医疗组、老年心理组、老年法律援助组等。各组积极配合各行政部门开展有关社区养老服务的工作，从而提高老年人在养老社区的生活质量，尽早实现有品质的社区养老服务工作，保障老年人的权益。

参考文献：

[1] 郭东，李惠优，李绪贤，等.医养结合服务老年人的可行性探讨[J].国际医药卫生导报，2005（21）：45-46.

[2] 新浪网.以医助养[EB/OL].[2005-05-31].https：//web.archive.org/web/20210820020621/http：//news.sina.com.cn/c/2005-05-31/14356040595s.html.

[3] 李力，胡佳，郑英.英国EHCH医养结合实践模式分析[J].中国社会医学杂志，2020，37（03）：245-248.

[4] 华夏时报网.2030年空巢老人家庭比例或达90%老龄化城乡倒置，农村养老问题何去何从？[EB/OL].[2018-12-10]https：//www.chinatimes.net.cn/article/82474.html.

[5] 曹梅娟.养老服务机构护理人员现状调查[J].护理研究，2008，

22（36）：3299-3301.

[6] 刘理晖，王伟进，顾天安，等.我国养老护理职业教育的进展、问题及政策建议[J].中国职业技术教育，2021（17）：10-17.