补充侦查制度协同模式及其实践描画

桂梦美，苏志远

（1.西北政法大学，陕西 西安 710063；2.中国政法大学，北京 100088）

一、问题的提出

补充侦查是公安机关和检察机关的一项经常性刑事诉讼活动，旨在实现补充侦查进一步查清事实和完善证据的目的以及程序价值最优。最高人民检察院、公安部于2020 年3 月发布《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），用以完善以证据为核心的刑事指控体系。2021 年10 月，最高人民检察院、公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，对于控方构建以证据为核心的刑事指控体系提出协同要求。刑事指控体系的核心内容就是侦诉机关与证据材料之间的互动关系［1］。“以证据为核心的刑事指控体系”如何“协同完善”？笔者以具有协同性的补充侦查制度为切入镜像，尝试作出进一步探讨。刑事诉讼活动可以视作一种生产公共产品的过程，所有参与这一公共产品生产的刑事诉讼主体的集合构成刑事诉讼系统或组织。作为这一系统或组织要素的每一个刑事诉讼主体都要承担一定的诉讼功能，各刑事诉讼主体的诉讼功能之间又具有一定的关系［2］。实体效果取决于程序结构功能，我们可将视角置于补充侦查制度程序运作方面。补充侦查制度所必然涵摄的理论价值并非“静态”的逻辑要素，而是“动态”的制度协同。补充侦查制度虽然在刑事诉讼程序中所占的话语系谱较少，但是作为连通侦查取证、审查起诉和法庭审判等各个阶段的诉讼制度协同，可谓“建构以证据为核心的刑事指控体系”的“润滑剂”。因此，确有必要给予补充侦查制度协同理论关注。

何为协同理论？德国著名学者赫尔曼·哈肯于1969 年首次提出协同理论（Synergetics），即系统或组织各部分之间相互沟通、协作，使整个系统或组织达成协同效应，形成新的联合与特征，实现整体价值最优［3］。协同理论告诉我们，协同效应是由系统或组织内部主体协同作用决定，协同得好，制度功能发挥就好，出现1+1>2 的协同结果。补充侦查制度研究可以回到刑事诉讼系统的理论视野，借助管理学的协同理论这一新的思维进路加以重新考察。协同理论主要是从系统内部各主体要素相互作用的方式上去研究自组织机制，其理论适用的范围有非生物、生物、社会、心理等领域。运用协同理论，可以研究不同事物的共同特征及其运作机理，从中比较各种系统从无序变为有序时的相似性，以及其中可能蕴含的矛盾冲突。补充侦查制度并非一个高度封闭的运作程序，而是涉及多方主体的功能系统，其间的相互关系可以看作一种协同现象。一般说来，补充侦查制度的协同性有其宪法性根据，即“分工负责，互相配合，互相制约”。①我国《宪法》第140 条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”《指导意见》第3 条、第19 条②《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第19条规定：“人民检察院、公安机关应当自行侦查、补充侦查工作中，根据工作需要，可以提出协作要求或者意见、建议，加强沟通协调。”等亦强调了配合性原则以及协作要求和加强沟通协调，就检警之间在案件退回补充侦查后加强沟通、自行补充侦查中注重配合、补充侦查系统内自组织工作时协作以及检察机关内部之间合作等方面有关协同意蕴做出明确规定。这种密切联系但又有所区别的协同关系，已经嵌入刑事诉讼系统程序运作的基本格局之中。这正是协同理论普遍意义所在：随着所要研究和解决的系统对象日渐复杂、巨大，更需加强对于系统内部各要素之间相互协同规律的认识［4］。

在协同理论旨在发现结构赖以形成普遍规律的视角下，这种合作现象背后隐藏着某种更为深层的正当秩序。我们并不探讨个别基本规则，而是关注在系统或组织协同过程的现象表层后的深刻规律——协同性。在此为了避免研究焦点的分散，我们主要探讨补充侦查制度适用中公安机关和检察机关的协同关系模式。这是因为：一是协同关系涉及的刑事案件数量最多，可以提供更多证明样本；二是通过论述两机关间的协同程序衔接，可以集中反映补充侦查可能的内在矛盾；三是协同性涵盖的规范文件较多，可以注入更多理论关注。以审判为中心视域下，检警协同控诉并共同完善以证据为核心的刑事指控体系，对于建立中国式检警机构分立的检警协同关系具有重要现实意义。本文将通过理论推演证成补充侦查的协同性，继而通过考察影响补充侦查协同性作用的实践因素，从理论和实践双重层面探索优化路径，使得协同理论的导入分析能够更好贴合司法实践，提高补充侦查质效，保障当事人合法权益，以期为构建符合中国语境、程序正当的补充侦查制度协同模式提供知识图谱。

二、补充侦查制度协同应用与基本模式

协同理论，追求系统或组织协同共生，达成协同效应，实现系统或组织目的的共鸣性与延展性，核心就是完成系统或组织的整体价值最优。补充侦查制度协同最优价值在于使以案件证据为核心的刑事指控体系更加完善，提高办案质效，实现司法公正。我国补充侦查检警关系组织分工、诉讼系统结构以及运行管理模式等，生动地描画协同共生关系的“利益”分配多元性。因此，补充侦查制度价值机制富含诸多方面的协同理论，并从不同的协同模式中获得利益。

（一）协同理论的应用展开

协同理论应用的基础源于刑事诉讼系统关系基本范畴，以及以审判为中心的诉讼制度内在利益要求。从补充侦查制度涉及的主体关系来看，包括公安机关和检察机关之间的关系，检察机关内部之间的关系，以及检察机关和审判机关之间的关系。但是审判机关仅有建议启动补充侦查的权力，是否适用补充侦查仍由检察机关决定，论及紧密关系尚且无法达到“协同”的功能要求。目前来看，协同性范围涉及公安机关与检察机关的“大协同”关系，以及检察机关内部的“小协同”关系。当然，具体之于补充侦查制度的实然运行状态，主要规范、调整的还是公安机关和检察机关的协同关系。协同逻辑的目标定位，并非为了完成“补充”工作而一味寻求主体间的合作，而是在“分工负责、互相配合、互相制约”的基础上，在不同主体的合理界限内，通过办案思维、工作路径和协作方式等方面的“补充”，生成一种更加和谐、更有效率的办案模式。强调协同不仅出自系统整体价值最优的考量，而且属于补充侦查制度适用的程序正当的必然要求。

协同理论契合补充侦查制度的内在属性要求。协同理论涉及补充侦查制度的运行机制，即协同在决定衔接、沟通等事项在补充侦查机制的模式构建与细化措施中的重要作用。在协同理论视域下可对补充侦查制度的特殊性与本质性进行剖析，并在实践运行的脉络上理清二者关系，赋能补充侦查制度稳步推进。一方面，补充侦查制度的特殊性在于通过使该刑事诉讼程序延迟甚至倒流，实现办案质量的补充提高。补充侦查制度的适用前提，在于证据需要补充完善或者出现其他违法情形。这种前提之所以会出现，往往因为前一诉讼阶段的侦查工作出现组织偏差。补充侦查制度通过程序的延迟甚至倒流，在原有侦查工作的基础上裨补阙漏，从而为案件处理提供充分的证据资料。另一方面，补充侦查制度的本质属性在于通过多元刑事诉讼主体的交叉检验与有效保障办案质效。作为一项发现、解决刑事偏误的程序制度，补充侦查并非一项由单方主体即可完成的制度，而是需要至少两方主体密切配合的制度，并以一定的程序规范保障工作进程。我国大多数的普通刑事案件，采取由公安机关负责立案侦查，检察机关负责审查起诉，审判机关负责审判的分工模式。例如，在检察机关审查公安机关移送的案件后，如果要弥补侦查不足，必然需要适用补充侦查制度［5］。通过公安机关和检察机关的紧密配合，不仅在证据补充、提升刑事案件办理质效方面形成合力，而且可以实现对侦查活动的有效监督。总的来看，面对补充侦查制度的特殊性与本质性，借助协同理论，可以使得补充侦查制度不同主体的运行结构与体系得到实质意义上的改善。

协同理论基本映射来自补充侦查制度的功能价值。补充侦查制度有着三重理论预设功能：通过完善证据体系，实现惩罚犯罪的目标；借助排除非法证据，追求程序正当的价值；规范补充侦查行为，行使法律监督的职能。在刑事诉讼系统中要完成这些功能——惩罚犯罪、程序正当和法律监督，必须注入以协同为主的理论思维助力，借以协调各方主体的处理程序，通过必要的共识性认知和基本的协作式框架予以应对。这项制度的适用效果、功能负载如何，应以能否衔接沟通作为首要考虑因素。或许有人产生困惑：倡导补充侦查工作的协同化体系格局，是否存在造成冤假错案之虞？比如在检警两方长期存在“配合有余，制约不足”的“同向损益”情形下，主张协同工作是否不切实际？对此，需要明确“协同”的基本意涵和本质要求。所谓“协同”，是指协调两个或者两个以上的不同资源组织或者个体，协同一致地完成某一目标的运作思维方式和实践。协同的核心命题，在于必须依赖合作才能完成任务。协同本质上是一种机制，保证公安司法人员无论是在何种时间、何种场合下，在对特定的补充侦查工作合作共事的时候，可以无阻碍地开展工作，互相配合、协作推进。协同在当前补充侦查制度中的语境意义是，期望被描述成一个更为积极而非静态的过程。刑事诉讼系统“分工负责”，一方面，要求公安机关和检察机关“互相配合”，共同承担案件控诉职责；另一方面，强调公安机关和检察机关的系统结构配置还包括“互相制约”，即在办案过程中应当相互监督、制衡，实现刑事诉讼系统整体价值最优。

（二）补充侦查协同的基本模式

补充侦查制度协同模式不仅体现在法律规定中，而且表现在司法实践层面。根据《刑事诉讼法》第90 条、第175 条和第204 条规定，补充侦查制度有五种表现样态：审查逮捕阶段的补充侦查，审查起诉阶段的自行补充侦查，审查起诉阶段的退回补充侦查，审判阶段的补充侦查，以及检察机关要求公安机关对证据收集的合法性作出说明、要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料。从学理上看，我们认为最后一种方式具有“补而不侦”的特点，并不属于补充侦查制度的范畴。但是若从补充完善证据的角度来看，这种方式涉及两方主体的合作活动，在一定程度上也可以体现出其协同性，故在此一并讨论。这五种基本样态，其协同的紧密程度有所殊异，在刑事诉讼各个阶段存在着“强”“中”“弱”不同程度的体现。运用模式化的分析方法，根据协同紧密程度的强弱象限，将其概括为“补而不侦”“程序顺承”和“程序倒流”三种补充侦查制度协同模式，从而渐次考察补充侦查制度不同模式中协同性的应用。

1.“弱”协同模式——“补而不侦”型补充侦查

根据《刑事诉讼法》第175 条规定，在审查起诉阶段存在两种“补而不侦”型证据提供方式。第一种是对于法庭审判所必需的证据材料，检察机关通过《调取证据材料通知书》要求公安机关直接提供。这适用于案件自移送审查起诉至判决作出前的各个阶段，以及包括审判监督阶段。前述阶段中，面对大量案件基本事实已经查清、证据体系业已完善，只是个别证据需要补充的情况，如证明自首、立功情况的证明材料等，检察机关作为收集、调取、移送证据的主体自行开展工作，并且可以要求公安机关提供协助。此外，对于哪些证据材料属于“法庭审判所必需”，法律并未具体规定，这使得检察机关可以调取证据的范围与其他法律规定存在逻辑关联，并得以扩大。例如，对与案件事实可能有关联的血迹、体液、毛发等生物样本、痕迹和物品，人民法院应当通知人民检察院依法补充收集、调取、移送证据。①参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第85 条。又如，证明被告人具有累犯、毒品再犯情节等的证据材料不全的，应当通知人民检察院提供。②参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第145 条。再如，有关机关提出被告人有自首、坦白、立功表现但是证据材料不全，人民法院应当要求有关机关提供证明材料，③参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第144 条。此处“有关机关”包括检察机关。

第二种是对于可能存在以非法方法收集证据情形的，检察机关可以要求公安机关对证据收集的合法性作出书面说明或者提供相关证明材料，并在必要时可以自行调查核实。这两种方式的启动主体都是检察机关，但是可以由公安机关具体实施相应行为。我们之所以将这种证据提供方式中的协同程度定义为“弱”，是因为这两种方式的适用前提为：可以即时调取、补充的证据材料，或者短期能够补正证据。这些工作在性质上不属于侦查活动，因而难度不大，可以通过较为简单的协作交流解决问题。司法实践中，检察机关可以根据案件的证据情况和工作需求，合理适用这一协同模式，能够充分发挥其灵活、及时的优势。

2.“中”协同模式——“程序顺承”型补充侦查

这种补充侦查协同模式包括审查逮捕阶段的补充侦查和审查起诉阶段的自行补充侦查，由所在阶段主要诉讼主体实施，其他主体承担必要的配合工作。“中”协同模式补充侦查工作，按照刑事诉讼程序的基本流程呈现“线性流转”方式，而且不同阶段对应不同主体，即由侦查机关向检察机关，再向审判机关正向推进。因为从整体系统上看，没有出现刑事诉讼程序的转换和倒流，并不涉及主体之间的权责转换，故而将其协同性程度定义为“中”。

一种是审查逮捕阶段的补充侦查。根据《刑事诉讼法》第90 条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第138 条的规定，对于检察机关不批准逮捕并通知补充侦查的，公安机关应当按照补充侦查提纲继续开展工作。该补充侦查工作的适用情形为在公安机关所收集的证据既不能证实也不能否定犯罪嫌疑人符合逮捕的条件。④刑事诉讼法规定相关逮捕条件，包括：（一）有证据证明有犯罪事实，（二）可能判处有期徒刑以上刑罚，（三）采取取保候审尚不足以防止社会危险性发生的时候。参见《刑事诉讼法》第81 条。这种补充侦查仍然是在侦查阶段，侦查实施主体并未更改，仍由原先办案人员根据检察机关提供的意见，推动侦查工作朝着纵深化的方向进行。审查逮捕阶段中补充侦查的协同内容，是公安机关按照检察机关提供的补充侦查提纲开展工作。例如，2020年11 月最高人民检察院下发的8 起检察机关补充侦查典型案例中，宋某勇猥亵儿童案的不批捕、补充侦查环节体现了协同适用逻辑，即检察机关与公安机关共同取证，并避免了对被害人造成二次伤害的可能［6］。

另外一种是审查起诉阶段的自行补充侦查。对于公安机关办理的案件，司法实践中自行补充侦查存在三种情形：一是检察官独立补充侦查模式，即检察官自行开展工作；二是检察官亲历并主导警察补充侦查模式，即检察官主导、指挥侦查，警察接受检察官安排提供协助开展侦查；三是检察官亲历并监督警察补充侦查模式，即检察官主导、督促警察认真开展侦查活动，并监督公安机关前期和当期侦查活动的合法性［7］。自行补充侦查工作中，检察机关在多数情况下仍然需要公安机关协作，其协作内容在于检察人员通过阅卷、录卷，指挥公安人员取证；通过交流沟通，确保公安人员能够领会补充侦查工作的要旨；检察人员通过法律监督，保障侦查取证活动合法进行。

3.“强”协同模式——“程序倒流”型补充侦查

刑事诉讼系统“线性流转”中，由于案件本身的复杂性或者其他原因，在某些情形下可能形成“程序倒流”，即司法机关将案件倒回到前一个诉讼阶段并进行相应的诉讼行为［8］。在审查起诉阶段作出的退回补充侦查，以及在审判阶段作出的补充侦查，都属于“程序倒流”型的补充侦查。因为诉讼程序的倒流，涉及诉讼的主体、内容和程序性内容事项的变动，这导致协同性的态势变得更加深入，因而将其协同程度定义为“强”。在审查起诉阶段，退回补充侦查属于诉讼的“程序倒流”，作为一种非常态化的程序运作，在补充侦查过程中需要两方主体的配合，才能保证办案质效。根据《指导意见》第6 条规定，案件存在事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当退回公安机关补充侦查。有关协同的内容可以参照《指导意见》第8 条列明的具体工作要求，从中可以看出两方主体间更需加强沟通、配合，甚至检察机关可以列席公安机关的案件讨论并发表意见。在前述的8 起检察机关补充侦查典型案例中，牟某锋抢劫、强奸案的退回补充侦查程序体现协同应用逻辑，检察人员与侦查人员、法医沿多个案发现场走访，还原犯罪轨迹，不但增强办案的亲历性，而且通过及时沟通、协作，补充收集证据和事实认定，确保补充侦查取得实效。

在审判阶段，检察机关发现已经提起公诉的案件需要补充侦查，可以建议法庭延期审理，提出补充侦查的要求。根据《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《高检规则》）第420 条规定，一是发现事实不清、证据不足，或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人，二是被告人揭发他人犯罪行为或者提供重要线索，可以在法庭延期审理后补充侦查。此外，根据《高检规则》第277 条规定，“审判期间，被告人提出新的立功线索的，人民法院可以建议人民检察院补充侦查。”审判机关可以建议检察机关补充侦查，但是根据《高检规则》第425 条规定，该建议并不必然启动补充侦查，检察机关对此拥有决定权。该程序协同内容在于，根据《高检规则》第422 条规定，审判过程中，对于需要补充侦查的，人民检察院应当自行侦查，必要时可以要求公安机关提供协助；也可以书面要求公安机关补充提供证据。但在实践中这一司法解释规定的“提供协助”往往异化为由检察机关交给侦查机关补充侦查［9］，程序发生再次“倒流”，使得协同逻辑面临的司法态势变得更加复杂。

（三）来自司法实践的发展变化

较长时间以来，补充侦查制度的适用比例呈现以“退回补充侦查为主，自行补充侦查为辅”的基本形态，这是因为受到诸如公安机关侦查能力更为专业、检察机关面对“案多人少”办案压力等主客观因素决定的。但近年来，在以“案-件比”为核心的案件质量评价体系改革下，补充侦查模式的选择发生新的变化，原有的适用格局有所消解。申言之，为了减少一起案件在诉讼中的“件”数，检察机关更加倾向适用协同程度较低的“补而不侦”型的证据获取方式和“程序顺承”型的补充侦查，减少适用协同程度较强的“程序倒流”型的补充侦查。一个最为明显的标志性变化是退回补充侦查程序适用次数的急剧减少，以及自行补充侦查程序适用次数的陡然增加。有数据显示，2020 年检察机关对移送审查起诉的案件开展自行补充侦查47561 件，同比上升22.3 倍；①数据来源为：学习习近平法治思想强化新时代法律监督——从办案数据看2020 年“以人民为中心”的检察实践［EB/OL］.［2022-10-03］.https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202102/t20210207_508669.shtml.2021 年1 月至6 月，全国检察机关退回补充侦查的案件数量同比下降65.7%，积极开展提前介入侦查同比上升1.1 倍，开展自行补充侦查同比上升1.9 倍［10］。这些可以有效降低“案-件比”的司法决策，在维持表面上案件质量评价“科学”“高效”“有序”的同时，可能忽视案件的具体情况，如补充侦查的难易程度、所需时间，自行侦查的必要性和侦查能力等。在没有认真考虑以上因素，检察机关无视个案差异一律规避“程序倒流”型补充侦查的适用，带来实际办案质量究竟如何的困惑。

在此需要思考一个问题：案件侦查存在瑕疵，补充侦查需要具备什么条件？个别案件确实存在因为种种因素难以查明案件事实，需要补充侦查的，检察机关决定采取何种补充侦查方式，应当结合案件情况、办案期限等因素综合考虑。从案件办理的质效角度来看，相当数量的案件需要补充侦查的原因在于侦查阶段存在疏漏，由原办案机关补充完善更为切合实际，尤其是在面临一些重大、复杂、疑难、新型案件时，比如证据标准难以把握、主要犯罪事实不清以及遗漏重要犯罪事实等工作量大、时间较长的事项。原先的侦查人员最为了解案件情况，对于原案事实、证据存在的缺陷，让其再次承办显然是具有优势的。从能力角度来说，检察人员的侦查专业知识、经验能力是否能够满足实施自行补充侦查的条件？如何得到银行、企业等相关单位的调查支持？又如何沟通联系证人、被害人家属等相关人员？如果无视“程序倒流”型补充侦查的合理性而适用“程序顺承”型的补充侦查时，在有限时间内将更加考验协同配合的能力；在适用“补而不侦”型的证据提供方式时，可能导致滥用或者异化风险。然而，来不及等待制度设计和理论研讨的定分止争，司法实践中的补充侦查样态已然有了新的表现，协同性实践适用产生新的变化，面临新的挑战。

三、补充侦查制度协同模式的实践困境

我国当前检警关系基本格局是建立在“分工负责、互相配合、互相制约”的基础之上，这也是我国刑事诉讼中的基本诉讼关系之一［11］。微观视角下，补充侦查制度中“分工负责、互相配合、互相制约”应该如何理解？理论场景的应然推演是否映射为司法运行的实然状态？制度逻辑与适用环境相互作用，某些因素可能使得协同运作的效果大打折扣，所带来的隐忧值得注意。须重返事实与实践本身，反思检视补充侦查制度协同过程涉及的价值目标、运作过程和关系维持。我们在此梳理不同运行路径中最为突出、显著之阻碍，因为“任何过程如果有多数矛盾存在的话，其中必定有一种是主要的，起着领导的、决定的作用，其他则处于次要和服从的地位。”“抓住了这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。”［12］论及协同，绝大多数涉及检警关系。我们在此只讨论公安机关和检察机关之间的关系，对其他主体关系不再重点分析。

（一）“分工负责”的目标冲突

补充侦查主体因对协同目标的认识不同，而出现对自我价值、行为规范的否定行为。传统刑事诉讼结构呈现出一种线性结构：在刑事案件中公安人员作为犯罪控制前端，承担着对案件的先行取证等侦查工作，随后由检察人员介入，履行侦查终结后的审查起诉与提起公诉的职能。这本质上是刑事诉讼中的权力互动结构［13］。虽然公安机关和检察机关同为刑事诉讼中的控方主体，承担查明犯罪、惩治罪犯的任务，但在长期的刑事司法实践中，个案的办理过程中受到阶段式分工机制思维习惯的影响，两方的价值选择、利益取向并不相同。比如，侦查机关重“证据破案”，检察机关重“证据定案”，这使得其对于办案标准（如证据收集、应用和甄别的要求）的理解不同。公安机关重视破案率，并将检察机关批准逮捕作为侦查工作的完成标志。至于在侦破案件、抓获犯罪嫌疑人后，如何及时、全面地收集和固定证据，以及检察机关的起诉活动能否成功，并不关心［14］。因此对于后续的补充侦查工作，公安机关可能怀有“不主动”“不积极”“不细致”的懈怠心态。检察机关重视起诉成功率，希望严格控制起诉的证据规格、证据标准，因而对于证据补充的要求程度高于公安机关。公安机关和检察机关因为职能有别、岗位不同，对于补充侦查工作的具体开展存在差异看法是正常的。然而这种看法上的不同如果造成冲突，继而影响补充侦查工作的协同程度，将会使得所谓的“配合”更多停留在形式层面而不具有实质意义。如果双方不能真正理解、认同补充侦查工作的目标，则无法有效调动积极性，势必有碍刑事诉讼活动顺利进行，造成案件办理出现“硬诉”“带病起诉”现象。

在此一并简述世界各国检警关系，即其基本规律是检警互相配合，检察权和侦查权有着共同的追诉职能，但是基于大陆法系和英美法系国家的检察权与侦查权同属行政权，只是分属不同的政府部门，检警之间不是领导关系，而是分工不同并具有协同和指导关系［15］。进一步分析可以看出，大陆法系国家一般是检警关系一体化，检察权占据优势地位并指挥侦查；英美法系国家则是检警关系分立，面向共同的诉讼目标时二者独立分工合作。例如，法国检察官，基于纠问式诉讼传统，被誉为“站着的法官”，对警察具有广泛的侦查指挥权，处于优势地位。这种一体化模式配合过程有余，价值取向于证据与法律适用，而且检察机关对程序具有控制权以及侦查结果的裁量权。又如，英国检察官行使公诉权，源于对抗式诉讼模式，与警察关系相互独立，没有指挥侦查的权力，侦查权由警察履行。但是，英国检察官对侦查证据审查时具有裁量权，以及建议警察对起诉有影响的其他证据继续侦查的权力。这种检警关系分立模式利于二者制约关系良性循环。对此，我们认为，我国与大陆法系国家检警关系的共同点是两机关的关系具有阶段性、对证据自由裁量权较小和检察权指挥监督侦查权配合过程有余。我国与英美法系国家检警关系的相似点包括两机关相对独立又相互配合、检察机关对侦查证据有裁量权和对侦查程序制约关系不足。当然，我国检警关系与两大法系国家检警关系之间还是有很多的差别，对于二者的分工、配合与制约等虽然受到各国自身的历史、政治以及诉讼等制度影响，但检警共同的追诉职能有着内在的一致性与实践的高度相似性。

（二）“互相配合”的过程有余

补充侦查主体对于协同过程中的程序、方法、步骤等不一致，将会带来冲突，造成补充侦查工作的不明确性和难以操作。这些矛盾、冲突的产生原因，主要是因为公安机关和检察机关之间缺乏沟通。这种冲突感随着协同紧密程度的升高而不降反升。“司法专业主义”，要求司法人员以专业的精神、技术与标准，遵循专业伦理，实现司法的公正和效率［16］。配合制约原则作为我国配置侦、控、审三项刑事司法权力的基本方案［17］，意在实现“术业有专攻”的理论愿景：公安机关专注刑事侦查，确保证据收集的及时性、有效性；检察机关擅长法律定性，确保证据收集的合法性、完整性。但是由于检警之间相互牵扯利益关系，两机关在具体案件的处理上往往“重配合、轻制约”［18］。这在刑事诉讼系统中使得长期以来所形成的“配合有余、制约不足”的程序惯性在补充侦查程序中再度出现。所谓的“配合有余”，更多指的是形式上的配合容易达成，但其实质上的效果往往不佳。即使两机关间存在沟通，也大多是出于各自立场，重申上级领导抑或集体研究得出的意见。而且在这些配合样态中，双向配合程度有限，主要表现为“公安机关配合检察机关多，而检察机关配合公安机关少”。虽然《指导意见》中注重对办案过程中的配合性原则，且在多处强调“派员协助”“予以配合”“提出协作要求或者意见、建议”“加强沟通协调”等。但是如何将这种意见要求抑或理论愿景付诸实践，尚需不断探索。补充侦查工作中，协同性作用指向是提高证据质量、完善证据体系，包括证据的收集、固定和保管等工作。

目前司法实践中出现的一个困顿局面是，检察机关的审查方式仅停留在听取案件介绍和查阅卷宗文书等间接接触层面，对于证据材料的核实、调查工作往往缺乏亲历性，工作不能完全贴近侦查一线。虽然诸多法律文件要求提高补充侦查提纲的说理性以及加强工作上的沟通交流，但是这种“检察引导”的效果能否发挥良效，取决于检察机关是否足够了解案件的客观样貌。如果缺失这一前置性基础条件，在检察机关办案缺乏亲历性，主要依赖卷宗审查的情况下，无论是在列明补充侦查提纲交由公安机关执行时，还是在自行补充侦查中要求公安机关协助时，甚至是在调取有关证据等情形时，都可能会带来后续过程中的诸多冲突。这可表现为：对于公安机关负责实施的补充侦查活动，检察机关的补充侦查目的表述不清、方式引导不够和与公安机关沟通不及时不充分，导致补充侦查的效果不佳［19］。对于自行实施的补充侦查活动，检察机关不能提出有针对性的协助要求，使得公安机关难以贯彻和落实。与此同时，甚至可能会衍生更为严重但却隐蔽的问题，即在目前强调配合、沟通的要求中，公安机关可能产生偏向认识，完全按照检察机关的补充侦查提纲收集证据，在案件可能涉及其他罪名、可能存在其他情形时，对其他证据不再收集、固定，最终影响全案证据的完整性，带来酿成刑事错案的隐患。

（三）“互相制约”的关系不足

补充侦查主体在协同过程中缺少有效制约，具体来说是指两机关相互间的双向制约力度不足。制约包括制衡与监督。一方面，公安机关对于检察机关的制衡不够。对于公安机关来说，补充侦查的程序决定权由检察机关掌握，无须经过公安机关同意。虽然《指导意见》规定，当公安机关对于补充侦查决定存在异议时，可以与检察机关沟通。但是根据目前的司法实践表现，这种决定显然难以改变。另一方面，检察机关对于公安机关的监督不力。对于检察机关来说，虽然部分文件如《指导意见》第7 条强调对补充侦查过程的监督，《高检规则》第347 条、《指导意见》第18 条强调对补充侦查结果的监督，《指导意见》第14 条强调对补充侦查合法性的监督。但在现行司法体制中，检察机关与公安机关总体呈现平等协作的状态，对于公安机关的侦查活动较难形成有效监督。

以审查起诉阶段的退回补充侦查为例，检察机关作为退回补充侦查程序的决策主体，公安机关更类似于侦查活动的执行主体或曰职责配合主体。因为囿于制度设计和监督手段的缺失，检察机关难以实现“为了权利约束权力”的目标，补充侦查缺乏严格程序控制和外在监督，脱离原本的制度规制。因为缺少监管，这可能造成补充侦查工作在实践中出现严重错误，甚至出现公安机关包庇、纵容犯罪，徇私枉法等现象。例如，在王某某包庇、纵容黑社会性质组织罪一案①参见甘肃省兰州市中级人民法院（2021）甘01 刑终114 号刑事裁定书。中，王某某作为刘某某容留卖淫一案的主办民警，在案件退回补充侦查后，一方面将检察院的补充侦查提纲以图片形式发送出去，泄漏案情，另一方面并未进一步核实、查找涉案人员，遂向检察机关出具虚假证明。又如，在方某某受贿、徇私枉法罪一案②参见云南省新平彝族傣族自治县人民法院（2021）云0427 刑初1 号刑事判决书。中，方某某作为李某某涉嫌强奸罪案件的承办人，在因事实不清、证据不足被元江县检察院作出不批准逮捕决定后，不但没有按照提出的补充侦查提纲继续开展侦查工作，反而无故中断侦查，与李某某密切来往，以借为名两次向李某某索要0.3 万元人民币。

四、补充侦查制度协同的合理期许

补充侦查制度运行必要性、可行性、说理性、配合性和有效性等仍然具有较大提升空间。协同理论指引下的补充侦查工作，已经具有明显的自组织化特征，但是仍然面临一些阻碍因素与潜在压力。为此，未来补充侦查制度协同性进路，可以从明确补充侦查的基本目标、实现沟通协作全过程化以及构建双向制约的关系定位等三个合理期许展开。

（一）明确补充侦查的基本目标

协同过程中，应当明确公安机关和检察机关在补充侦查工作中的基本目标。前已述及，补充侦查具有强化指控、发现错案和法律监督等功能。公安机关和检察机关在办案中应以证据质量为重心，据此确立不同的案件转处、分流路径等有效进行。如果案件中犯罪嫌疑人无罪，公安机关在侦查阶段撤销案件；检察机关在审查起诉阶段作出不起诉决定，在审判阶段撤回起诉并作出不起诉决定，或由审判机关作出无罪判决。如果案件中犯罪嫌疑人有罪，检察机关应当在保证侦查活动合法的基础上，通过补充侦查等工作全面收集证据并移送法庭审判，当诉则诉。在这个基本目标指引下，继而应当厘清补充侦查的启动程序和目标导向。在启动程序上，当案件存在补充侦查必要性、可行性的时候，检察机关方可启动补充侦查。如果确实没有犯罪的可能，检察机关应当及时作出相应处理决定，终止案件程序。

比如，在侦查阶段审查批捕环节，现有证据证实犯罪嫌疑人不具备逮捕条件，则不启动补充侦查；如果现有证据既无法证实也无法证伪犯罪嫌疑人具备逮捕条件，可以启动补充侦查。又如，在审查起诉阶段，对于犯罪事实不清、证据不足的案件，检察机关经过一次补充侦查发现确无补充侦查必要，应该及早作出不起诉的决定，而不适用二次补充侦查，并且不得继续羁押犯罪嫌疑人。在审判阶段，为了防止一味强化案件证据质量，使得案件反复处理，无限度地在审判阶段完善证据体系，加剧控辩失衡，损害被告人的基本权利，应当规定只有在相关定罪量刑的事实、证据存在疑点影响犯罪嫌疑人无罪、罪轻的处理结果时（如卷宗中没有与被告人自首、坦白、立功等法定量刑情节有关的证据材料，或是被告人提出新的立功线索，以及人民法院发现新的事实等），检察机关才可启动补充侦查。在目标导向上，需要改变“只注重收集有罪证据，不重视收集罪轻、无罪证据”的司法惯性，把对全案证据的客观、全面审查作为重点工作，不仅认真审查“在卷”非法证据，同时注意发现未“在案”的相关证据，不仅需要校正、检验证据的合法性、关联性和客观性，还要保证证据的完整性，确保进入审判阶段的证据尽可能地客观、全面。

（二）实现沟通协作的全过程化

总的来说，公安机关和检察机关应当建立全过程化沟通协作机制。协同共生本质是一个过程，协同增效的逻辑过程就是主动追求共生，其价值实现的构建基础是全过程共生伙伴之间存在统一性的目标并从中获益。补充侦查全过程中，加强沟通、协作，增进共识，凝聚合力，实现公安机关与检察机关“大控方”职责的有效对接关系。全过程化沟通协作补充侦查工作，切实解决补充侦查必要性把握不严、质量不高、效果不好等问题，努力促成补充侦查及时完善证据、保证案件质量和效果的重要作用。为此，各地根据《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，设立了侦监协作办公室，以协作配合推动提升协同办案质效，做到惩罚犯罪和人权保障并重，显现了协同理论红利。

具体到补充侦查程序，应从以下三个方面考虑全过程化沟通协作路径。首先，补充侦查决定作出之前，无论将要采取何种补充侦查方式，检察机关都要争取做到提前沟通，确保接下来的工作能够获得公安机关的协作配合。公安机关和检察机关通过“提前沟通机制”，共同拟定补充侦查工作方案，明确工作内容、时间阶段和手段方法，具体问题上尽量达成一致意见；提前开展“说理性”工作，化解彼此的疑惑或抵触情绪，保证后续补充侦查工作的顺利开展。其次，补充侦查实施过程中，“程序顺承”型的补充侦查，检察机关应当积极发挥补充侦查工作的主导者、实施者角色，根据案件办理情况及时与公安机关沟通，并就协同工作的重点内容形成统一认识。具体方式上，可以综合采取复勘现场、调取侦查内卷、走访当事人和证人以及听取律师意见等亲历性的办案手段。“程序倒流”型的补充侦查，检察机关适时了解、掌握工作进展，及时根据补充侦查工作的方向、进度和取证方式等发表意见，提供必要咨询、帮助和指导；同时监督侦查活动的合法性，尤其是在侦查讯问以及采取强制措施等方面。最后，补充侦查程序完成后，检察人员根据补充侦查的效果作出判断，决定案件是否提起公诉。这并不意味着补充侦查工作的彻底完结，公安机关与检察机关应当建立常态化的工作质量评析制度，定期对补充侦查出现的问题进行分析，解决蕴含其中的各种“争点”问题，进一步优化补充侦查制度协同功能。

（三）构建双向制约的关系定位

规范公安机关和检察机关的权力运行，需要深化完善补充侦查制度的双向制约机制。“互相制约”中“互相”一词体现了双向而非单向制约关系，双向并非制约权能上的等量齐观，而应强调不同机关制约效力的不均等性，以避免制约效果的互相抵消［20］。补充侦查工作中，不能单纯强调来自检察机关对公安机关的制约，从而忽视公安机关对检察机关的制约。一方面，强化公安机关对检察机关的制约，应当以赋予其补充侦查决定异议权为抓手，具体方式包括要求复议、提请复核、申请复查，异议内容包括对于补充侦查的启动程序、适用方式等事项，以此畅通公安机关的意见反馈渠道。因为检察机关一旦决定启动补充侦查，便是对公安机关先前侦查工作的一次否定，所以后者可以表达异议。之后通过检察机关对于公安机关异议的回应，保证启动补充侦查的决策更加客观、公正，并且以此增进公安办案人员的理解、认同。具体而言，经过复议、复核、复查认为决定确有错误的，及时撤销、变更原决定；认为决定没有错误的，通过沟通交流做好说理、解释工作。目前来看，这种异议表达方式或许在短时间内难以通过立法形式予以确认、固定，但是可以通过公安机关和检察机关的联席会议、情况通报等工作机制提出，探讨、解决存在异议的问题。

另一方面，规范检察机关对公安机关的制约，检察机关应当根据公安机关的工作落实情况，有针对性地开展监督，并从以下方面入手：对于不批准逮捕后的补充侦查、审查起诉时的自行补充侦查与调取有关证据等情形，要求公安机关及时实施并且提交工作说明，检察机关可以根据具体情况适时督促；对于将案件退回补充侦查后实施完毕的情况，检察机关应当审查公安机关是否逐一完成补充侦查提纲事项，是否对于未能查证的事项作出说明。对于无正当理由拒不开展补侦工作的情况，检察机关应当开展督促工作，在配合中加强监督，逐步增强公安机关在侦查过程中规范取证的意识和能力。若因公安机关疏忽懈怠导致证据无法收集、出现非法取证等情形的，应及时启动调查核实程序，根据情节向公安机关发出书面检察建议书、纠正违法通知书等，涉嫌刑事犯罪的，依法追究相关人员的责任。这种双向制约关系，是协同性补充侦查程序所具有的“内在优秀品质”［21］。

结语

补充侦查工作通过不同主体和多元化模式完成，其内蕴的协同性可以激活集体智慧，破除传统积弊，反向营造补充侦查制度的良性发展样态。协同性要求并非虚置于理论设想之上的简单臆断，而是对补充侦查实践应用的一种理性解读。补充侦查制度协同性，是刑事司法机关秉承“分工负责、互相配合、互相制约”原则的一种结果反映。虽然立法文件并未明确强调协同理论，但是有关补充侦查制度的相关规定已然通过制度认同的方式予以接纳、认可，并且具有强大的实践动力。这种演化逻辑或隐或显地指引着补充侦查制度的基本目标、工作过程和主体关系等方面，具有客观诉求和主观反应相互交叉、彼此呼应的结构化特点。如何从理论场景中的“协同”转化为实质行动上的“协同”，尚需不断探索，通过公安机关和检察机关有效沟通与彼此协作，实现司法资源的优化配置。理想与现实之间，增强系统性、整体性、协同性与时效性，补充侦查制度协同性还需注意以下配套措施：一是提升补充侦查能力，增强基础优势；二是制定协同工作规范，建构行动指南；三是完善常态化协作机制，优化合理路径。能否通过补充侦查把案件办好，是检验公安机关和检察机关协同机制实际效果的一个重要标准。协同于以审判为中心、以证据为核心的刑事指控体系，统一于两机关共同承担“大控方”指控证明犯罪的法定职责，实现“双赢共赢多赢”理念目标［22］。未来，协同理论视域中补充侦查制度，可以通过程序细则、规范指引予以框定，以期提升补充侦查制度程序正义品质与人权保障价值。