平凉市崆峒区国土整治成效与提升策略

张玲玲

平凉市自然资源局崆峒分局，甘肃 平凉 744000

0 引言

国土整治作为实施乡村振兴战略的重要抓手［1］，通过对低效利用、不合理利用、未利用及因生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行综合整治，在耕地保护、土地节约集约利用、农村“三生”（生产、生活、生态）空间格局优化、缓解城乡一二三产业发展用地供需矛盾、改善农村生态环境等方面发挥了积极作用［2-4］。平凉市崆峒区位于陇东黄土高原丘陵区向沟壑区的过渡地带，地跨南部土石浅山区、中部河谷川区和西北残塬沟壑区，属于半干旱半湿润季风型大陆性气候区。崆峒区土地总面积1 936 km2，耕地面积6.58万hm2，农村人均耕地面积0.33 hm2，既属于国家粮食产销平衡区，又是黄河流域六盘山片区重要的生态保护屏障。根据新时代粮食安全、生态文明建设和乡村振兴的新要求，崆峒区急需梳理总结国土整治的经验和做法，分析存在的主要问题和困难，探讨提升国土整治成效的对策与措施，为统筹做好全域国土综合整治、实现区域自然资源可持续利用提供借鉴和参考。

1 平凉市崆峒区国土整治与生态修复进展与成效

1.1 总体进展

1.1.1 国土整治方面。自2004 年以来，崆峒区共实施土地整治项目40个，建设规模达14 974.02 hm2，新增耕地2 923.78 hm2，其中属于甘肃省东部百万亩土地整治重大工程的项目有6 个（建设规模6 140.19 hm2，新增耕地1 045.45 hm2）。2012 年，崆峒区开始在永久基本农田范围内实施高标准农田建设项目。截至2021年底，崆峒区共实施高标准农田建设项目13个，建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强的高标准农田6 625.02 hm2，新增耕地303.22 hm2。

1.1.2 生态修复方面。从21 世纪初开始，崆峒区先后实施了“黄河流域生态保护和高质量发展”“固沟保塬”综合治理、矿山地质环境恢复治理等生态修复工程。截至2021 年底，崆峒区恢复治理历史遗留矿山234 个，修复面积724.58 hm2，实现了“废弃矿山”重现“绿水青山”。崆峒区持续推进森林、草原、流域、农田、村庄等多要素生态建设，组织编制生态修复专项规划、国土空间绿化专项规划和矿产资源开发利用总体规划，积极构建开发与保护相互协调、山水林田湖草系统治理的国土空间生态修复格局。

1.2 主要成效

1.2.1 强化耕地保护，夯实粮食安全根基。一是通过对未利用地再开发，对老旧窑洞、废弃宅基地拆除复垦，有效增加了耕地面积。二是通过平整田块、整合零散耕地等，提高了农田集中连片度，提升了农业生产条件，促进了农业机械化生产与规模化经营，降低了农业投入成本。三是通过大规模坡改梯，将以前的“三跑地”建成保土、保水、保肥的“三保田”，在实现崆峒区全域梯田化的同时，有效提高了耕地质量。四是通过修建灌溉与排水、田间道路、农田输配电等配套设施，有效补齐了农业基础设施短板。五是通过实施高标准农田建设，提高了农业综合生产能力，真正让粮田变“良田”，累计增产粮食近25 850 t。

1.2.2 优化用地布局，促进城乡融合发展。一是大力实施农村土地综合整治，对村庄低效用地重新整理，对工矿废弃地进行复垦等，优化了区域土地资源配置，促进了土地利用提质增效，改善了乡村空间格局，提高了土地集约节约利用水平。二是高效利用腾退建设用地指标，有效盘活存量建设用地，优先用于支持农村一二三产业融合发展，为农村新产业新业态发展提供用地空间。三是通过废旧宅基地复垦和宜耕荒草地开发，新增可用于占补平衡补充耕地指标的耕地2 923.78 hm2，有效破解了城乡建设用地保障难的问题。

1.2.3 助力脱贫攻坚，推动乡村全面振兴。一是注重与扶贫相结合，在项目安排和资金分配上优先向集体经济薄弱村倾斜，加快农田道路、排水渠等基础设施建设，全面改善农民生产生活条件，进一步巩固脱贫攻坚成果。二是注重与基础设施建设相结合，始终将配建道路、排水渠等基础设施作为土地整治的主要内容，适当增加田间道路及附属设施的投资比重，打造“田成方、路成网、树成行、渠相通”的农业生产新面貌，为发展现代化农业奠定了基础。三是注重与乡村特色农业产业相结合，通过土地整治，有效增加区域内耕地面积，提高耕地质量，促进土地流转，为农业特色产业规模化发展聚力赋能。

1.2.4 改善生态环境，筑牢绿色发展屏障。一是注重与农田生态景观相结合，大力实施农田防护及生态环境保护工程，提高植被覆盖率，提升生态景观效果。二是注重与农村人居环境整治相结合，开展农村拆违拆临、乱占耕地建房整治，复垦耕地，优化村庄布局，改善农村居住环境，助力宜居宜业和美乡村建设。三是注重与矿山地质环境恢复治理相结合，通过实施历史遗留矿山生态修复工程，以及生产矿山“边开采、边保护、边修复”等措施，重建生态系统。

2 平凉市崆峒区国土整治存在的不足

2.1 项目设计系统性不足

一是项目设计更注重增加耕地面积，以新增耕地作为唯一控制性指标，缺乏生态类指标。项目设计目标单一，整体性和系统性不足，导致服务绿色发展、推动生态修复综合治理成效不足。二是项目实施注重工程措施，针对不同类型、不同区域、不同对象的整治，未能充分做到因地制宜，自然恢复理念淡薄，整治手段多样性不足。

2.2 项目后期管护不到位

管护机制不健全，管护资金不足，乡镇村级责任落实难度大等，导致基础设施和耕地利用管护效果不佳，新增耕地无法长期稳定利用。一是未利用地开发后普遍存在土壤肥力差、耕地产能低的问题，农户种植成本远大于收益，造成新开发耕地弃耕现象严重，且形成了恶性循环。二是部分新增耕地用途管制落实不到位。在农业农村现代化发展背景下，崆峒区因时因势大力发展“牛、果、蔬”富民产业，农户也积极响应，部分新增耕地未经批准用于设施农业或养殖业，改变了耕地用途。三是部分农田配套设施缺乏定期维护，存在田坎、田间道、生产路损毁，旱地护坡垮塌，排水渠杂草丛生的情况，项目整治成果难以长效保持。

2.3 空间布局结构不优

一是耕地资源分布不均，质量不高，生态绿化空间与农业生产空间存在交叉现象，“林”与“粮”争地现象普遍。二是矿山生态修复投资大，特别是露天石料矿山，立地条件恶劣，植被恢复难度大，维护成本高，实施修复措施单一，助推绿色发展能量不足。三是耕地后备资源严重匮乏。受地形坡度等因素限制，崆峒区可补充耕地后备资源仅0.24 万hm2，大部分位于荒坡荒洼，实际可用于开发利用的仅占8.2%，整治复垦新增耕地空间有限，对耕地占补平衡制约明显。

2.4 社会公众参与度不高

一是社会资本参与投资的力度不够。当地多元主体参与国土整治与生态修复项目的动力和活力不足，政府与社会资本多元化投资和多样化管理模式尚未形成，推动和引导社会资本参与项目建设的激励措施尚不完善。二是集体经济组织、农民群众，特别是新型农业经营主体在土地整治立项决策、规划设计、工程建设、成果利用和运营管护等方面主动参与不足，导致土地整治成果不能更好地发挥服务农业发展的作用。

3 提升平凉市崆峒区国土整治成效的对策

3.1 增强项目设计系统性，确保项目高质量完成

第一，崆峒区需要强化国土绿色整治的规划与设计，将生态类控制指标贯穿设计全过程，并纳入项目建设内容，实行生态修复类整治责任目标考核，着力提升国土整治的整体性和系统性，增强土地综合整治生态效益。第二，崆峒区应大力破除“工程思维”，加大生态化、多元化的国土整治技术运用比重，根据项目区自然本底，针对不同区块采取不同的整治恢复措施，坚持多功能定位、多样化实施，强化自然恢复技术支撑，多措并举，最大限度推动国土整治与生态修复高质量开展。

3.2 加强项目后期管护，确保成果长效利用

第一，崆峒区应创新方式方法，制定管护标准，组建管护队伍，明确管护责任，整合落实管护资金，将管护工作纳入耕地保护目标责任考核范畴，建立长效管护机制，确保管护到位，切实发挥国土整治的经济、社会、生态效益。第二，崆峒区需要注重结合工程、生物与农艺等措施，有效提升开发复垦区土壤肥力，加强耕地质量的监测与评价，提升新增耕地质量，提高其耕种率。第三，崆峒区可推行“企业+合作社+农户”的发展模式，促进新增耕地流转，建设以区域规划、产业布局为导向的农业生态示范区，实现土地整治与规模经营良性互动，高效盘活土地资源。第四，崆峒区应强化耕地用途管控，严格落实耕地“进出平衡”，充分利用耕地卫片监督平台开展耕地利用情况和种植作物情况专题监测管理，坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”。五是开展田坎、护坡、田间道路、排水渠等设施的日常管理和维护，检查记录运行情况，定期维修更换，保证基础设施正常发挥作用。

3.3 统筹规划用地布局，优化资源空间利用

第一，崆峒区应严格国土空间规划管控，统筹耕地保护、林业发展与经济发展之间的关系，坚持耕地保护优先，科学合理评估用林空间需求，积极探索建立“退耕还林”与“退林还耕”双向互动机制，及时清理腾退废弃果园苗木地，整改恢复“非粮化”耕地，引导新发展林果业上山上坡，鼓励利用“四荒”资源，不与粮争地，最终实现农业生产、生态建设与经济社会发展之间的空间平衡。第二，崆峒区应探索建立“因地而异”“一矿一策”的多元化生态修复模式，对矿山开采损毁的林草地、耕地、建设用地等进行细致的调查，分类制订修复目标，选择不同的生态修复模式，从而进一步提升生态修复成效。第三，崆峒区应加大“固沟保塬”项目治理力度，有效遏制水土流失，改善区域生态环境，降低限制耕地后备资源宜耕性的生态、土壤条件等的影响程度，将可补充利用的耕地后备资源落到实处；立足区域地理条件，合理选择开发模式，针对耕地后备资源破碎化问题，借助地势修筑梯田，提高黄土沟壑丘陵区耕地后备资源地力，提升开发利用效益［5］。

3.4 健全公众参与机制，维护群众合法权益

第一，崆峒区应建立健全社会资本投资参与机制，明确政府与投资方的权责关系，科学设置社会资本参与的项目范围和环节，构建“政府主导、政策扶持、社会参与、市场化运作”的多元国土整治与生态修复治理模式［6］。第二，崆峒区需要优化政策措施，按照“谁修复、谁受益”的原则，通过优先赋予一定期限自然资源资产使用权、腾退建设用地指标和新增耕地指标使用权、节余指标易地交易收益奖补等措施，激发公众参与国土整治与矿山生态修复的动力和活力。第三，崆峒区可探索建立先建后补、自建自管模式，由农村集体经济组织牵头，农民参与实施小规模小资金的农田整治、宅基地复垦等项目，给予优秀典型项目资金奖补，提高农民群体参与的积极性，从而使其真正成为国土整治的支持者、参与者和受益者。

4 结语

乡村振兴战略对国土整治提出了更高更系统的要求。崆峒区需要总结经验，强化规划引领，坚持节约集约，夯实管护责任，实施山水林田湖草一体化保护和系统治理，持续推进全域全要素国土综合整治。